鐘文

摘 要：在當(dāng)今軌道交通領(lǐng)域，PPP模式正逐步成為世界主流，在我們中國(guó)也不例外。雖然，在我國(guó)軌道交通事業(yè)發(fā)展起步晚，但是我們依然緊隨時(shí)代的潮流，吸取世界上先進(jìn)的軌道交通技術(shù)，為我國(guó)未來(lái)的軌道交通建設(shè)打下堅(jiān)固的基礎(chǔ)，本文首先對(duì)PPP模式作一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，然后通過(guò)國(guó)內(nèi)外的一些發(fā)展現(xiàn)狀展開分析，最終制定出符合我國(guó)基本國(guó)情的正確對(duì)策。

關(guān)鍵詞：軌道交通 PPP模式

（一）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配

軌道交通PPP項(xiàng)目投資數(shù)額巨大，且生命周期一般均較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)分配的合理與否直接關(guān)系著項(xiàng)目的成敗。實(shí)踐推進(jìn)的過(guò)程中，部分項(xiàng)目單純強(qiáng)調(diào)規(guī)避政府方的風(fēng)險(xiǎn)而加重社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)，部分項(xiàng)目則單純強(qiáng)調(diào)降低社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)以吸引社會(huì)資本方進(jìn)行投資，短視的風(fēng)險(xiǎn)分配策略不利于項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，最終會(huì)導(dǎo)致雙輸。基于此，在合作之初就應(yīng)真正秉持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作理念，不斷優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府方和社會(huì)資本方之間的合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)軌道交通PPP項(xiàng)目的健康持續(xù)推進(jìn)。至于如何優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，筆者下面將從理論和實(shí)踐兩方面做一簡(jiǎn)單闡述。

首先，理論方面。公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施PPP模式有利于項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)的降低，在風(fēng)險(xiǎn)分配中政府方在政策風(fēng)險(xiǎn)等方面具有優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)資本方在降低工程造價(jià)、減少交易費(fèi)用、降低運(yùn)營(yíng)成本方面具有優(yōu)勢(shì)。根據(jù)目前PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的共識(shí)原則來(lái)看，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力，且其能夠更有效、更積極地去控制該風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，政治風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由公共部門承擔(dān)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共擔(dān)，同時(shí)，鑒于軌道交通項(xiàng)目的公益屬性較高，政府會(huì)對(duì)票價(jià)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂?，因此，政府方可以建立合理的機(jī)制適當(dāng)彌補(bǔ)社會(huì)資本方的投資收益。

其次，實(shí)踐方面。北京地鐵4號(hào)線成功的實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以來(lái)，政府方和社會(huì)資本方的合作效果較好，其風(fēng)險(xiǎn)分配的機(jī)制值得未來(lái)軌道交通PPP項(xiàng)目予以借鑒。資金投入上，北京地鐵4號(hào)線將項(xiàng)目分為土建工程（107億元）和機(jī)電設(shè)備（46億元）兩部分，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投入相對(duì)較小的機(jī)電設(shè)備部分，通過(guò)調(diào)整出資比例有效的減輕了社會(huì)資本方的資金壓力。利益回報(bào)方面，鑒于政府方擁有票價(jià)的定價(jià)權(quán)，政府方構(gòu)建了票價(jià)差額補(bǔ)償機(jī)制和收益分享機(jī)制，有效防止了盈利不足的風(fēng)險(xiǎn)又有效的控制了暴利產(chǎn)生的分配機(jī)制，至于不確定性較強(qiáng)的客流風(fēng)險(xiǎn)，則由雙方共同承擔(dān)?？傮w來(lái)說(shuō)，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中，政府方給予了相對(duì)較為合理的回報(bào)率，通過(guò)調(diào)整出資比例和有效的投資回報(bào)機(jī)制，最大化的降低了政府方和社會(huì)資本方的共同風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)，確保了項(xiàng)目的健康持續(xù)推進(jìn)。

（二）完善合同設(shè)計(jì)

合同設(shè)計(jì)的缺陷是倫敦地鐵項(xiàng)目破產(chǎn)的重要原因，本該定紛止?fàn)幍腜PP合同卻并未雙方解決爭(zhēng)議提供明確的磋商機(jī)制，致使各方利益表達(dá)和爭(zhēng)議解決存在了一定的錯(cuò)位，最終促成了倫敦地鐵合作雙方“感情的破裂”，徹底斷送了雙方合作重整項(xiàng)目的可能性。軌道交通PPP項(xiàng)目具有著極長(zhǎng)的合作周期，意味著未來(lái)不確定性空間非常的大，合同是政府方和社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)的行使依據(jù)和項(xiàng)目順利實(shí)施的基本保障。常言道，親兄弟尚需明算賬，理性的規(guī)則能夠有效的解決感性無(wú)法解決的紛爭(zhēng)，尤其是在PPP項(xiàng)目中，政府人事更迭的影響可能導(dǎo)致雙方合作態(tài)度的不斷變換。故而，需要各方秉著契約精神，磋商設(shè)計(jì)良好的合同體系進(jìn)而最大化地消弭不確定性，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的規(guī)則化、可預(yù)期化。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管

鑒于軌道交通項(xiàng)目關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，直接影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，因此，軌道交通項(xiàng)目離不開強(qiáng)有效的監(jiān)管。只有形成良好的監(jiān)管架構(gòu)，并且能有效地執(zhí)行監(jiān)管，才能保證軌道交通項(xiàng)目順利完成。監(jiān)管的時(shí)間和方式可以分為不同的類別，以監(jiān)管時(shí)間進(jìn)行劃分，則可以分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管，以監(jiān)管方式作為標(biāo)準(zhǔn)，則可以分為履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督等。毫無(wú)疑問(wèn)，考慮到軌道交通PPP項(xiàng)目的重要性，應(yīng)事前事中事后監(jiān)管并重，事前加強(qiáng)規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管。具體到方式上，筆者認(rèn)為應(yīng)從履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督三方面著手強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。

首先，履約管理方面?！胺傻纳辉谟谶壿?，而在于經(jīng)驗(yàn)”。美國(guó)法學(xué)家霍姆斯的這一名諺表明，制定良好的法律若得不到強(qiáng)有力的落實(shí)，則將失去其內(nèi)在的生命力。同樣，設(shè)計(jì)合理、體系完善的PPP合同若在實(shí)踐中得不到良好的施行，則背離了合同管理的基本初衷。在PPP項(xiàng)目合作期間，合作雙方本著契約精神，嚴(yán)格遵守執(zhí)行PPP合同，確保以合同解決合作過(guò)程中的重大爭(zhēng)議。同時(shí)，政府方通過(guò)完善的績(jī)效管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管。最終，通過(guò)履約管理有效的化解政府和社會(huì)資本合作中不斷產(chǎn)生的矛盾和對(duì)抗情緒，實(shí)現(xiàn)利益訴求表達(dá)的渠道通暢，降低對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，行政監(jiān)管方面。權(quán)責(zé)不清則必然導(dǎo)致效率的降低，在軌道交通PPP項(xiàng)目的行政監(jiān)管中，政府應(yīng)劃清明各部門的監(jiān)管權(quán)限，界定各自的監(jiān)管邊界，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的高效統(tǒng)一性，并著力探索統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在明確監(jiān)管職責(zé)的情況下，各部門根據(jù)各自的職責(zé)范圍，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，例如工程手續(xù)、質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)中定價(jià)等，確保項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)符合國(guó)家法律規(guī)定，但是，在監(jiān)管的過(guò)程中應(yīng)防止過(guò)度干預(yù)，給予項(xiàng)目公司足夠的管理空間。同時(shí)，在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時(shí)，為防止給公共利益造成重大損失，政府方應(yīng)及時(shí)的介入以保護(hù)公共利益。

最后，公眾監(jiān)督方面。隨著我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)的逐漸發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公眾監(jiān)督的作用日益重要，因此，可以考慮創(chuàng)新城市軌道交通PPP項(xiàng)目的公眾監(jiān)督體制。公眾監(jiān)督體制的創(chuàng)新可以從三方面推進(jìn)： （1）明確項(xiàng)目信息發(fā)布規(guī)則，夯實(shí)公眾監(jiān)督的基礎(chǔ)；（2）建立公眾監(jiān)督平臺(tái)，暢通公眾投訴和建議渠道；（3）完善聽證制度，提高聽證質(zhì)量?；诖?，逐步建立起運(yùn)轉(zhuǎn)有效的公眾監(jiān)督體系，在履約管理和行政監(jiān)管之外，為城市軌道交通項(xiàng)目的順利實(shí)施構(gòu)建起第三道保護(hù)線。

（四）完善法律法規(guī)

鑒于我國(guó)PPP模式領(lǐng)域現(xiàn)在令出多門，相互之間的政策規(guī)定存在著交叉規(guī)定，甚至是相反的規(guī)定，使得PPP項(xiàng)目的實(shí)踐往往缺乏明確可預(yù)測(cè)的規(guī)則指引。因此，隨著我國(guó)PPP模式的不斷成熟，應(yīng)加快我國(guó)PPP領(lǐng)域的立法步伐，不斷的完善法律法規(guī)，為PPP模式的發(fā)展提供相對(duì)較為明確和統(tǒng)一的規(guī)則指引，為政府和社會(huì)資本合作夯實(shí)良好的規(guī)則基礎(chǔ)。故而，只有法律法規(guī)層面的問(wèn)題逐漸得到解決，城市軌道交通PPP項(xiàng)目的不斷突破和創(chuàng)新才具備了真正的可能性，進(jìn)而為我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展提供不竭的動(dòng)力支持。

結(jié)語(yǔ)：

為了最大程度地保障公共利益，最大限度地利用資源，全球各地正在進(jìn)行PPP的融資模式。本文主要講述PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，將有效的解決我國(guó)現(xiàn)階段軌道交通建設(shè)所存在的資金力度、人員監(jiān)督、公共產(chǎn)品短缺等一些嚴(yán)重問(wèn)題，并能夠?yàn)槲覈?guó)今后的軌道交通事業(yè)發(fā)展指明方向。endprint