徐江涌?黎波?李正平

成都市青羊區(qū)是全國教育科學(xué)“十五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學(xué)校制度理論與實(shí)踐研究”最早的八個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)之一，全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題“中國公辦中小學(xué)民主管理委員會建設(shè)的實(shí)驗(yàn)研究”最早的三個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)之一，也是該課題在西部地區(qū)唯一的實(shí)驗(yàn)區(qū)。在總課題組專家的指導(dǎo)下，青羊區(qū)以推進(jìn)學(xué)校民主管理建設(shè)為重點(diǎn)，經(jīng)過多年探索，終于找到了一條能夠調(diào)動教職工、社區(qū)、家長、學(xué)生共同參與學(xué)校管理，形成教育合力的有效途徑——學(xué)校民主管理委員會（以下簡稱“民管會”）。

民管會是在學(xué)校教職工大會（或教職工代表大會）、家長委員會、學(xué)生會等三個(gè)二級組織的基礎(chǔ)上，通過民主選舉產(chǎn)生的，由教職工（含校長）、家長、社會人士、高中學(xué)生代表為主組成的，對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和咨詢的學(xué)校最高一級的自治性組織。

一、民管會制度的由來

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能轉(zhuǎn)換，為教育管理逐步有序地“放權(quán)于?！焙汀斑€權(quán)于民”創(chuàng)造了條件。但是，與經(jīng)濟(jì)、社會的迅猛發(fā)展相比，我國教育領(lǐng)域的制度變革則相對滯后，教育管理體制在一定程度上制約了學(xué)校的自主發(fā)展。

首先，從政府與學(xué)校的關(guān)系來看，傳統(tǒng)的政校關(guān)系是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，政府過多地介入學(xué)校管理的微觀領(lǐng)域，限制了學(xué)校的自主辦學(xué)，導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)活力，造成“千校一面”的狀況。而市場經(jīng)濟(jì)體制下的政校關(guān)系要求政校分開、權(quán)責(zé)分明，政府應(yīng)逐步退出可以由學(xué)校自主決策的領(lǐng)域，使學(xué)校成為依法自我管理、自主發(fā)展的主體。

其次，從學(xué)校內(nèi)部關(guān)系來看，傳統(tǒng)意義上的校長負(fù)責(zé)制，實(shí)質(zhì)上是“一長制”。由于校長的選舉與任命缺乏堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)，校長權(quán)力過于集中，教代會、教育工會等組織難以有效介入學(xué)校管理，有些學(xué)校的校長負(fù)責(zé)制甚至淪為校長“專權(quán)制”。然而，隨著中國社會民主化進(jìn)程的加快，廣大教職工要求參與學(xué)校民主管理的愿望越來越迫切，希望學(xué)校能夠真正走上民主治校的軌道。

最后，從學(xué)校與家長、社區(qū)的關(guān)系來看，傳統(tǒng)學(xué)校制度使學(xué)?；咎幱凇伴]門辦學(xué)”的狀態(tài)，家長和社區(qū)的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)嚴(yán)重缺失，在一定程度上造成家長與學(xué)校的關(guān)系緊張。然而，對于一所學(xué)校的發(fā)展，家長和社區(qū)是不可或缺的力量，要辦人民滿意的教育，就必須聽取民意、尊重民意，實(shí)行學(xué)校民主化管理。

為了逐步解決上述問題，青羊區(qū)設(shè)計(jì)了民管會制度，以承接政府的放權(quán)，參與學(xué)校的決策管理，監(jiān)督校長權(quán)力的行使，促進(jìn)學(xué)校依法治校、科學(xué)決策、民主管理、開放辦學(xué)。

二、民管會制度的設(shè)計(jì)

為保障民管會的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，青羊區(qū)制定了民管會章程，界定了學(xué)校民管會的性質(zhì)、角色和定位、權(quán)利和義務(wù)、民管會委員的產(chǎn)生等，并以此為基礎(chǔ)，形成了包括《學(xué)校民主管理委員會會議制度》《學(xué)校民主管理委員會議事規(guī)則》等在內(nèi)的較完善的學(xué)校民管會制度體系，為學(xué)校民管會的規(guī)范建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障。

民管會的主要職能是行使部分原屬于教育局的管理權(quán)，通過對重大事務(wù)的參與、決策，幫助學(xué)校提高決策的科學(xué)性，同時(shí)對校長的辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行有效的協(xié)助、監(jiān)督和制約。

民管會作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，擁有學(xué)校重大事務(wù)的決策權(quán)，在參與學(xué)校管理和進(jìn)行決策時(shí)，具有相對的獨(dú)立性。

民管會委員的構(gòu)成分為三部分：一是“民選委員”，由籌委會組織教職工大會、學(xué)生會、家長會、所在社區(qū)等群體進(jìn)行民主差額選舉產(chǎn)生，并直接對所代表群體負(fù)責(zé)。二是“法定委員”，由校長和工會主席、高中階段校學(xué)生會主席、校級家長委員會主任，以及學(xué)校所在社區(qū)（街道）辦事處代表共同擔(dān)任。三是“特邀委員”，由籌委會出面邀請有聲望的社會人士、熱心于教育事業(yè)的志愿者、校外輔導(dǎo)員、模范人物、校友、教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)等擔(dān)任。

為了保障民管會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，青羊區(qū)將民管會參與學(xué)校管理的內(nèi)容分為參與學(xué)校重大事務(wù)的決策和參與學(xué)校日常管理兩大類。其中，“學(xué)校重大事務(wù)的決策”包括審議學(xué)校重大經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、審議學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等重大事項(xiàng)、參與學(xué)校人事選拔任用等。“學(xué)校日常管理”的內(nèi)容主要有：聽取學(xué)校相關(guān)人員的述職和工作匯報(bào)，調(diào)研校情、學(xué)情、社區(qū)情況、家長需求，組織或協(xié)助組織學(xué)校教育教學(xué)活動，協(xié)助學(xué)校進(jìn)行校外形象宣傳和招生宣傳，推動學(xué)校相關(guān)群體教育資源的相互開放，等等。

三、民管會制度的實(shí)踐

在實(shí)踐中，青羊區(qū)探索出會議、調(diào)研、組織活動、提案制、開展社區(qū)評價(jià)學(xué)校、參與校長年度考核、公推直選學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部等民管會有效參與學(xué)校管理的形式。為保障民管會公推直選校長的順利進(jìn)行，青羊研究制訂了一整套嚴(yán)密的民管會公推直選校長的程序（見圖1）。

為保障民管會有效參與學(xué)校重大事項(xiàng)的管理，教育局對干部的考核、學(xué)校的督導(dǎo)評估和財(cái)務(wù)審計(jì)等相關(guān)制度進(jìn)行了調(diào)整。民管會參與了諸如定期聽取學(xué)校工作匯報(bào)，以及審議學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、財(cái)經(jīng)報(bào)告、文化建設(shè)方案，并參與學(xué)校形象設(shè)計(jì)討論等工作，以促進(jìn)學(xué)校決策科學(xué)化、民主化。除此之外，在教育行政部門的強(qiáng)力推動下，民管會還參與學(xué)校以下各項(xiàng)重大事務(wù)的決策管理。

（一）公推直選校長，破解學(xué)校重大人事任免的堅(jiān)冰

在全區(qū)民管會組織結(jié)構(gòu)建設(shè)取得階段性進(jìn)展、民管會運(yùn)轉(zhuǎn)日益規(guī)范的基礎(chǔ)上，青羊區(qū)教育局決定以升平街小學(xué)校長的公推直選為突破口，實(shí)現(xiàn)學(xué)校民管會在重大人事任免中實(shí)質(zhì)性的民主權(quán)利突破。

升平街小學(xué)校長的公推直選經(jīng)歷了近三個(gè)月的協(xié)商討論。其間，從教育局提出公推直選校長實(shí)施意見、候選人資格條件確定起步，經(jīng)歷多次民管會會議的討論、修改，教育行政部門與學(xué)校民管會多次出現(xiàn)意見分歧，但最終都以民主表決的方式順利達(dá)成統(tǒng)一。

在民管會公推直選校長實(shí)踐成功的基礎(chǔ)上，青羊相繼開展了學(xué)校黨支部副書記、教育局科室負(fù)責(zé)人、副局長的公推直選。隨后教育局下發(fā)文件，將校長選拔逐步實(shí)行公推直選的制度正式列入干部培養(yǎng)機(jī)制，公推直選成為干部選拔的一種常態(tài)機(jī)制。endprint

（二）參與評價(jià)學(xué)校和校長考核，使學(xué)校辦學(xué)更加重視民聲

青羊區(qū)嘗試改變政府評價(jià)學(xué)校的單一模式，以成飛小學(xué)為試點(diǎn)，通過民管會參與學(xué)校評價(jià)工作，建立學(xué)生、家長、社區(qū)群眾對學(xué)校滿意度的測評機(jī)制，以促使學(xué)校的辦學(xué)讓人民放心、社會滿意。

在民管會參與學(xué)校評價(jià)基礎(chǔ)上，教育局黨委頒布了《關(guān)于對校級干部進(jìn)行年度實(shí)績考評的通知》，開展由教育局領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行績效測評、學(xué)校（單位）內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子成員和教職工進(jìn)行民意測評、學(xué)校民管會成員進(jìn)行學(xué)校辦學(xué)在社區(qū)滿意度測評這三個(gè)方面組成的綜合測評。其中，民管會測評占考核總分的10%，這種考核方式一直沿用至今。

（三）整合各方資源，實(shí)現(xiàn)學(xué)校相關(guān)群體互利共贏

民管會利用自身優(yōu)勢，為了共同的目標(biāo)——學(xué)校、學(xué)生、社區(qū)的發(fā)展，整合各方資源，彌補(bǔ)學(xué)校辦學(xué)資源不足的問題，為學(xué)校發(fā)展和學(xué)生成長提供服務(wù)，使學(xué)校、家庭、社區(qū)等相關(guān)群體實(shí)現(xiàn)互利共贏。例如：民管會策劃并組織開展的以社區(qū)為依托、以民管會為組織核心、以素質(zhì)教育為目標(biāo)的社會綜合實(shí)踐活動——“陽光勵(lì)志營”，就深受學(xué)生和家長的歡迎，取得了良好的效果。

四、民管會制度的成效

青羊區(qū)多年以來在民管會建設(shè)上的實(shí)踐表明，民管會是一個(gè)讓教育局和學(xué)校聽取民意、尊重民意的有效平臺。民管會制度真正讓學(xué)校利益相關(guān)者的參與進(jìn)來，對學(xué)校的整體發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

第一，教育局由區(qū)域?qū)W校的“大校長”變?yōu)閰^(qū)域教育的決策者和調(diào)控者。政府職能的回歸，改變了政府職能部門即區(qū)域?qū)W校“大校長”的狀況，初步構(gòu)建起新型政校關(guān)系，使教育行政部門從學(xué)校管理的具體事務(wù)中脫身出來，專注于區(qū)域教育發(fā)展重大事務(wù)的規(guī)劃和管理，如：城鄉(xiāng)教育的高質(zhì)量均衡發(fā)展、學(xué)校布局的規(guī)劃調(diào)整等。

第二，校長由僅對“上”而不對“下”變?yōu)楦雨P(guān)注“民意”。民管會制度彌補(bǔ)了現(xiàn)行的“校長負(fù)責(zé)制”產(chǎn)生的校長權(quán)力很大卻缺乏有效制約的弊端，形成了校長負(fù)責(zé)（行政管理）與民管會參與決策和監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的、適應(yīng)社會發(fā)展需要的學(xué)校管理新機(jī)制，規(guī)范了校長對學(xué)校的管理權(quán)。在通過公推直選產(chǎn)生校長的學(xué)校，校長由對上級負(fù)責(zé)、對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)開始真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷议L負(fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)。

第三，學(xué)校由“等靠要”變?yōu)榉e極探索、主動發(fā)展。學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的擴(kuò)大，激發(fā)了學(xué)校自主辦學(xué)、主動發(fā)展的熱情，改變了以往學(xué)校“等靠要”的被動發(fā)展?fàn)顟B(tài)。例如：青羊的草堂小學(xué)，從創(chuàng)設(shè)了執(zhí)行校長制度起，短短幾年時(shí)間，學(xué)校發(fā)展十分迅速，如今已成為一所全國知名的學(xué)校。

第四，家長和社區(qū)由學(xué)校教育的“旁觀者”變?yōu)楣芾碚吆蜎Q策參與者。民管會制度推進(jìn)了學(xué)校、家庭和社區(qū)的合作，把社會資源、家長資源、學(xué)校、教師等有效地結(jié)合起來，促進(jìn)了學(xué)校的和諧發(fā)展。社區(qū)代表、升平街小學(xué)民管會主任萬英杰（時(shí)任太升路街道辦主任）說：“民管會使得轄區(qū)的各單位真正與社區(qū)、學(xué)校等融為了一體，使得教育不再是關(guān)在校園里的教育了……社區(qū)是一個(gè)小社會，關(guān)注教育也就關(guān)注了未來?！?/p>

第五，民管會制度的實(shí)踐成為具有樣本價(jià)值的教育制度創(chuàng)新案例。2009年4月，青羊區(qū)研究實(shí)踐的學(xué)校民管會制度被寫入成都市委辦公廳、市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《成都市教育局關(guān)于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務(wù)水平的若干意見》，在市直屬學(xué)校推廣實(shí)驗(yàn)。成功的實(shí)踐探索，使民管會研究入選中國改革開放30年120個(gè)創(chuàng)新案例候選目錄，榮獲全國首屆“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”的優(yōu)勝獎(jiǎng)、首屆全國教育改革優(yōu)秀創(chuàng)新獎(jiǎng)、四川省第四屆普教教學(xué)成果二等獎(jiǎng)、第四屆全國教育科學(xué)研究優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)等一系列全國大獎(jiǎng)，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。

民主是社會發(fā)展的趨勢，是人類政治文明的重要財(cái)產(chǎn)，民主管理是現(xiàn)代學(xué)校治理的重要內(nèi)容。學(xué)校要真正實(shí)現(xiàn)民主管理，需要多方的支持和配合。良好的區(qū)域民主環(huán)境，是推進(jìn)學(xué)校民主管理建設(shè)的重要?jiǎng)恿?；自上而下的政府?qiáng)力推動，在學(xué)校民主管理起步階段起著重要作用；校長管理觀念的轉(zhuǎn)變，是學(xué)校民主管理有效實(shí)施和持久推進(jìn)的根本因素；社會的積極參與是學(xué)校持續(xù)快速發(fā)展的不竭動力；規(guī)范選舉、大膽放權(quán)，切實(shí)賦予學(xué)校相關(guān)利益群體參與學(xué)校管理的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是學(xué)校民主管理有效落實(shí)的重要保證。

實(shí)現(xiàn)學(xué)校民主管理，是教育行政部門和學(xué)校共同面臨的一個(gè)重要課題。學(xué)校民管會的建設(shè)，是青羊區(qū)在現(xiàn)代學(xué)校民主管理制度建設(shè)上進(jìn)行的長期、積極的探索和實(shí)踐，相信一定可以為全面實(shí)現(xiàn)學(xué)校民主管理提供有益的經(jīng)驗(yàn)！

【徐江涌，四川省成都市青羊區(qū)教育局副局長；黎波，四川省成都市青羊區(qū)教育督導(dǎo)室主任；李正平，四川省成都市青羊區(qū)教育科學(xué)研究院歷史教研員】

責(zé)任編輯︱何 蕊endprint