王園青，楊文健

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

農(nóng)村最低生活保障制度分析與對策研究
——以河北省為例

王園青，楊文健

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

以河北省農(nóng)村最低生活保障制度為研究對象，從河北省農(nóng)村低保制度的運(yùn)行現(xiàn)狀入手，分析了目前河北省主要存在的覆蓋面不全、標(biāo)準(zhǔn)較低、財(cái)政投入不足等問題，并提出了適當(dāng)提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與擴(kuò)大農(nóng)村低保范圍；增加財(cái)政投入基數(shù)，創(chuàng)新籌資渠道；積極落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，完善農(nóng)村低保制度等措施，進(jìn)一步完善社會救助體系，提高農(nóng)村貧困人口生活水平等對策。

農(nóng)村最低生活保障；財(cái)政投入；籌資渠道；精準(zhǔn)扶貧

Abstract： According to the current operation situation of rural minimum living guarantee system in Hebei province, the author analyzes the existent main problems in rural minimum living guarantee system in this province at present, such as incomplete coverage, low standard and insufficient financial investment, and presents the following countermeasures: appropriately increasing the rural minimum living standard, and expanding the scope of rural minimum living guarantee; enhancing the base of financial investment, and innovating fundraising channels; actively implementing the policy of precise poverty alleviation, and improving the rural minimum living guarantee system and other measures; further improving the social assistance system, and raising the living standard of rural poor population.

Keywords： Rural minimum living guarantee system; Financial investment; Fundraising channel; Precise poverty alleviation

1 我國農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展概況

最低生活保障是社會救助體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，現(xiàn)代社會救助的本質(zhì)界定為國家基于特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會目標(biāo)或價(jià)值，對社會予以整合而提供的公共物品[1]。農(nóng)村最低生活保障是指地方政府為家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群體，按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助[2]。它是對原有農(nóng)村救助的補(bǔ)充和擴(kuò)展，對提高農(nóng)村貧困人群的生活水平具有奠基作用[3]。

我國農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)運(yùn)行開始于1995年12月廣西壯族自治區(qū)武鳴縣發(fā)布和實(shí)施的《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》，這是新中國成立以來第一個(gè)地方區(qū)域性的農(nóng)村最低生活保障性文件。該文件具體指出：只要具備該縣農(nóng)村戶口，并且因年老、孤殘、孤幼或因病、因?yàn)?zāi)等特殊情況造成家庭經(jīng)濟(jì)收入達(dá)不到最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的村民即列為保障對象,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人每月40元，這個(gè)暫行辦法是我國農(nóng)村最低生活保障制度的雛形。

1996年，民政部下發(fā)了2個(gè)關(guān)于建設(shè)農(nóng)村社會救助事宜的重要通知，提出“要重點(diǎn)發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村低保制度”。據(jù)調(diào)查，到1997年底，我國大約有1000個(gè)縣(市)地區(qū)的農(nóng)村低保制度已初具規(guī)模[4]。該文件和方案的發(fā)布推動了農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)地區(qū)的開展。

在2002年11月舉行的十六大會議上，提出可以在一些地區(qū)，積極嘗試農(nóng)村養(yǎng)老改革以及最低生活保障制度建設(shè)完善的推行。緊接著在2003年舉行的十六屆三中全會上進(jìn)一步重申，要集中精力建設(shè)全面的、科學(xué)的、群眾滿意的農(nóng)村低保制度。

2005年的農(nóng)村最低生活保障制度具有里程碑的意義，這一年該制度基本形成。2005年5月頒布了《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，強(qiáng)調(diào)“對農(nóng)村低保費(fèi)用來源問題的解決與創(chuàng)新，規(guī)定今后的農(nóng)村低保資金主要由省、市、縣三級負(fù)責(zé)”，這是對該制度的發(fā)展與創(chuàng)新。截至2005年末，全國共有13個(gè)省份、1308個(gè)縣(市)建立了農(nóng)村低保制度，約有406萬戶家庭、825萬村民享受到低保待遇。截至2006年底，全國共有23個(gè)省份、2133個(gè)縣(市)開展了農(nóng)村低保試點(diǎn)，全國有777萬戶家庭、1593萬人受益。

農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)開展的標(biāo)志是2007年7月頒發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，該《通知》開啟了全國實(shí)行農(nóng)村低保制度的先河?！锻ㄖ奉C布以來，農(nóng)村低保制度覆蓋人數(shù)增加，公共財(cái)政投入增長，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高，保障了農(nóng)村絕對貧困人口的基本生活(表1)。

通過回顧我國農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)從20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)村最低生活保障制度從無到有，從有到優(yōu)逐步建立和完善起來。并且我國的農(nóng)村低保工作取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國絕大多數(shù)省份都出臺了相關(guān)的農(nóng)村低保指導(dǎo)性文件，將近3000個(gè)縣級地區(qū)建立了基本的農(nóng)村最低生活保障制度。但毋容置疑的是，我國現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度還存在一些問題需要繼續(xù)解決與完善，文章將進(jìn)一步深入分析。

表1 2010～2015年農(nóng)村最低生活保障情況

注：資料來源于民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2010～2015)數(shù)據(jù)整理。

2 河北省農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)與現(xiàn)狀分析

從20世紀(jì)末開始，河北省一些代表地區(qū)開始響應(yīng)建立農(nóng)村最低生活保障制度的號召，到2004年，全省實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)有57個(gè)縣(市、區(qū))。在這些縣(市、區(qū))中既包括經(jīng)濟(jì)條件較差的國家級貧困縣，也涉及經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)。2005年也是河北省農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵之年，2005年5月河北省政府頒布了《關(guān)于建立農(nóng)村低保制度的通知》，表明河北省對該制度建設(shè)的重視，該《通知》對低保實(shí)施的申請方式和內(nèi)容等進(jìn)行了完善。到2005年11月底，河北省農(nóng)村最低生活保障制度基本形成。2007年9月，在國家積極建立農(nóng)村最低生活保障制度的推動下，河北省政府、省民政廳和省財(cái)政廳聯(lián)合制定并頒布了該制度實(shí)施的文件和指導(dǎo)辦法，全面、系統(tǒng)地介紹了農(nóng)村低保實(shí)施的程序與流程。至此，農(nóng)村低保制度在河北省各地區(qū)已經(jīng)普遍建立起來。當(dāng)前，隨著社會進(jìn)步的加快、城鄉(xiāng)差距的存在及空心村的產(chǎn)生，河北省農(nóng)村低保制度還需要繼續(xù)創(chuàng)新和完善。

從圖1、圖2可以看出：河北省2010～2015年農(nóng)村低保制度的總體情況，以及與城市低保的不同。從農(nóng)村低保人數(shù)和低保覆蓋率2個(gè)方面來看，2010～2013年低保人數(shù)和低保覆蓋率穩(wěn)定增長，在2014年后有放緩趨勢，整體呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。具體來看，由圖2可發(fā)現(xiàn)，從2010年以來河北省農(nóng)村的參保人數(shù)開始上升，到2013年參保人數(shù)達(dá)到最大值，接下來的2年參保人數(shù)逐步減少。導(dǎo)致農(nóng)村低保群體的人數(shù)減少的原因要綜合考慮低保標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政投入率等，這在一定程度上與當(dāng)期國家宏觀政策或由于部分人脫離受保范圍有關(guān)。在這里需要注意的是，低保人數(shù)的減少并不意味著低保制度的倒退，據(jù)調(diào)查，2013年以后河北省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提升，同時(shí)加大了財(cái)政投入力度，因此相應(yīng)地提高了救助對象的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，所以可以看出：農(nóng)村低保制度對緩解農(nóng)村貧困具有重要影響。因此，不能因?yàn)榈捅Ｈ藬?shù)的減少而忽略低保制度的作用。

截止2015年12月31日，河北省共有205.6萬人參保，其中殘疾人16.6萬人，占比為8.1%；老年人124.9萬人，占比為60.7%；未成年人10.8萬人，占比為5.3%；女性71.8萬人，占比為34.9%。由此可見：河北省農(nóng)村最低生活保障對象比例、分類較科學(xué)，使需要被救助的人群可以享受到國家的優(yōu)惠政策，行使自己的權(quán)利。

由圖1、圖2可以看出：河北省農(nóng)村低保與城市低保相比，參保人數(shù)與低保覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，這也說明農(nóng)村與城市的發(fā)展還存在一定的差距，農(nóng)村的貧困人口仍然存在，貧困問題依然是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，城鄉(xiāng)發(fā)展差距的存在使得農(nóng)村貧困現(xiàn)象突出，不可否認(rèn)，城市較農(nóng)村具有較大的資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等，當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是大勢所趨，農(nóng)村貧困問題的解決也要依靠城市的扶持，城市帶動農(nóng)村，工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，這樣農(nóng)村的低保制度才能發(fā)揮更大的基礎(chǔ)性作用。

3 當(dāng)前河北省農(nóng)村低保制度發(fā)展中存在的問題

3.1低保覆蓋率較低

自2005年河北省開展該項(xiàng)救助保障制度以來，從最初的34.7萬人增加到2015年的205.6萬人，由此可見，農(nóng)村享受低保的人口總數(shù)大大增加了，2015年的參保人數(shù)大約是2005年的6倍。由此可見，農(nóng)村的低保人數(shù)在穩(wěn)步增長。

圖1 2010～2015年河北省城鄉(xiāng)低保覆蓋率情況

圖2 2010～2015年河北省城鄉(xiāng)低保人數(shù)對比

但從覆蓋率來分析，最初由2010年的4.79%提高到2015年的5.49%，5年間僅僅上升了0.7個(gè)百分點(diǎn)，很明顯，低保覆蓋率的增長速度在這幾年很慢，甚至個(gè)別年份出現(xiàn)了下降現(xiàn)象(圖3)。

將河北省與全國低保覆蓋率進(jìn)行對比(2010～2015年)，可以發(fā)現(xiàn)河北省農(nóng)村低保覆蓋率每年都是大大低于全國低保水平，甚至兩者之間的差距在逐漸縮小(圖3)。2010年河北省農(nóng)村低保覆蓋率與全國相差3.17個(gè)百分點(diǎn)，而到了2015年兩者相差2.96個(gè)百分點(diǎn)，與全國的差距仍然存在。因此，還需要繼續(xù)擴(kuò)大和完善河北省的農(nóng)村低保覆蓋面，使其更加全面地包含需要救助的貧困對象，改善他們的生活狀況，提升生活水平。

造成以上問題的原因之一是戶籍制度，《意見》中對申請低保救助的具體條件進(jìn)行了界定，首先是申請對象的收入要達(dá)到具體數(shù)額要求，然后是申請對象要有當(dāng)?shù)貞艨?，只有具備這2個(gè)條件才能申請低保，因此在一定程度上制約了農(nóng)村低保覆蓋率的提高。所以難免會有以下情況，外地務(wù)工人員等生活中遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，但因?yàn)閼艨诘脑蚨鵁o法申請低保救助。在十八大報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)：國家對社會保障的公平性進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，因此加強(qiáng)農(nóng)村低保制度中的法規(guī)建設(shè)和制度完善，對農(nóng)村低保覆蓋率的提高和低保制度的繼續(xù)推行具有重大意義。

圖3 2010～2015年河北省農(nóng)村與全國農(nóng)村低保平均覆蓋率

除了上文中提到的戶籍方面的原因外，另一個(gè)原因是“邊緣性群體”的存在，這些群體多是由于特殊原因而不能領(lǐng)取國家救助金，比如因?qū)W致貧家庭的產(chǎn)生，還有一些家庭因?yàn)橹卮笞児实陌l(fā)生突然陷入貧困，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的倒閉導(dǎo)致勞動力失業(yè)人員家庭失去生活來源等。這些家庭符合申請農(nóng)村低保救助的條件，但這些邊緣性群體卻不能及時(shí)獲得低保救助，因?yàn)榈捅４龅纳暾埿枰ㄟ^一系列程序才能完成，這也在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村低保覆蓋率較低。

3.2低保標(biāo)準(zhǔn)較低

目前河北省實(shí)行的城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)是維持居民最低生活水平，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于存在物價(jià)上漲、家庭其他支出、意外事故的發(fā)生等因素的影響，使得低保金的發(fā)放及增長速度低于物價(jià)增長的速度，因此總體而言，農(nóng)村低保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)仍然很低。事實(shí)上低保對象獲得的“低保”救助金并不能滿足其最基本的生活需求[5]。

隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，與之伴隨的是農(nóng)村消費(fèi)品價(jià)格有所上漲，但農(nóng)民收入的增長速度并未趕上物價(jià)上漲的幅度，而且農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)更新緩慢，發(fā)放也不及時(shí)。與此同時(shí)，農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)與城市相比也存在很大差異。如2014年河北省第四季度的低保標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村每人每月211.92元，城鎮(zhèn)每人每月431.9元，很明顯農(nóng)村低保費(fèi)用僅僅占城鎮(zhèn)低保的一半；與同期消費(fèi)性支出相比，低保實(shí)際支出大約1500元/年，很顯然，縱使足額下發(fā)相關(guān)低保救助金，維持低保群體的最基本生活也是有一定難度的，因而涉及到的養(yǎng)老、醫(yī)療、休閑娛樂等發(fā)展性需求也就無從談起了。除此之外，低保救助金的發(fā)放形式因地而異，比如有些農(nóng)村實(shí)行的是平均發(fā)放，很難起到改善貧困群體生活水平的效果。

3.3財(cái)政投入率不足

本文提到的財(cái)政投入率采用的是褚福靈[6]對財(cái)政投入率的定義，計(jì)算公式為a=b/c(其中，a表示財(cái)政投入率，b表示救助農(nóng)村低保群體的資金，c表示當(dāng)?shù)禺?dāng)年的財(cái)政支出)。當(dāng)?shù)氐牡捅Ｋ脚c財(cái)政投入資金的力度緊密相關(guān)。財(cái)政投入資金的力度大表示低保救助水平高；反之，則說明低水平的低保救助。

河北省2010～2015年用于農(nóng)村低保的財(cái)政支持資金和財(cái)政投入率如表2所示。可以看出增長率在2011年達(dá)到最大，在2011年后開始逐漸下降。

表2 2010～2015河北省年財(cái)政投入率對比

注：資料來源于根據(jù)《河北省2010～2015年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理所得。

通過對表2數(shù)據(jù)的分析，可以得出以下結(jié)論：(1)財(cái)政支出資金(b)的增長呈現(xiàn)上升趨勢，經(jīng)計(jì)算得出2010～2015年平均低保支出金額為24.9億元；(2)財(cái)政投入率(a)的變化呈現(xiàn)波動趨勢，在2010～2015年中，波動區(qū)間最小值為2010年的0.53%，最大值為2011年和2012年的0.67%，經(jīng)計(jì)算得出2010～2015年平均財(cái)政投入率為0.63%，雖然中間年份出現(xiàn)了回升跡象，但整體處于穩(wěn)定狀態(tài)，也就是說河北省在低保支出方面始終維持在適當(dāng)?shù)谋壤?3)財(cái)政投入率只占財(cái)政支出的0.63%，可以看出這個(gè)比例是非常低的，同時(shí)也說明財(cái)政投入率低于全國平均水平0.89%，因此財(cái)政對低保的投入力度還需提高。

同時(shí)，從表2得出，在2010年和2011年這2年中，農(nóng)村低保的財(cái)政投入率呈現(xiàn)出快速上升趨勢；2011～2013年農(nóng)村低保的財(cái)政投入呈下降趨勢；而2013～2014年用于農(nóng)村低保的財(cái)政投入資金出現(xiàn)緩慢增長趨勢；2014～2015年財(cái)政投入率呈現(xiàn)下降趨勢；河北省農(nóng)村低保的財(cái)政投入率最低年份和最高年份分別是2010年和2011年；但從整體來看，2011～2015年財(cái)政投入率比較穩(wěn)定，總體上每年都有一定比例的資金來保障農(nóng)村的發(fā)展。但因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，導(dǎo)致各地區(qū)的財(cái)政投入率(a)高低不一，并且不穩(wěn)定。

上文中已提到國家財(cái)政投入與農(nóng)村低保支出密切相關(guān)，如果財(cái)政支持力度減弱或者資金投入減少，那么就會影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保制度的健康運(yùn)行。民政部網(wǎng)站顯示，2015年河北省用于農(nóng)村低保制度的財(cái)政投入為313203.8萬元，而全國的農(nóng)村低保總支出為8773582.9萬元，僅占3.5%，由此可以看出，河北省的低保支出占全國低保支出的比例很低，所以要想覆蓋更多的貧困人員，河北省則應(yīng)該加大財(cái)政投入力度，提高救助水平。

4 完善河北省農(nóng)村最低生活保障制度的對策

4.1相應(yīng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋范圍

從上述數(shù)據(jù)可以得出，河北省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)及全國標(biāo)準(zhǔn)相比，還處于低標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)，僅僅滿足了低保群體的最基礎(chǔ)需求，不能很好地顧及到其他需求。按照著名的馬斯洛需求理論，可以知道人的基本生理需求獲得滿足后，就會追求進(jìn)一步的訴求。需求的實(shí)現(xiàn)則依賴于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的力量[7]。所以，為了更好地促進(jìn)農(nóng)民生活水平的提升，尤其是提高低保群體的生活條件，應(yīng)該大力提高保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)考慮當(dāng)期物價(jià)水平、消費(fèi)水平等，對低保群體合理分類，針對每個(gè)人的不同情況采取相應(yīng)的救助措施，根據(jù)物價(jià)等因素適時(shí)調(diào)整低保支出費(fèi)用，以便于低保制度發(fā)揮更大的作用。

河北省正在積極探索低保線與扶貧線“兩線合一”的創(chuàng)新管理機(jī)制，在此形勢下，2016年河北省各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為2855元以上(元/人)，同時(shí)規(guī)定農(nóng)村低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)每月不得低于150元。

建立農(nóng)村低保制度的初衷就是減少貧困，改善貧困群體的生活狀況，努力做到使每一個(gè)需要救助的對象都能獲得救助。但從河北省低保實(shí)施情況來看，截止2015年年底，根據(jù)上文中的圖表顯示，河北省農(nóng)村低保覆蓋率為5.49%，而當(dāng)年河北省大約有310萬的農(nóng)村貧困人口，其占農(nóng)村人口總數(shù)的比例為8.2%，貧困人口的比例與農(nóng)村低保覆蓋率相差2.71%，也就是說河北省仍然有將近100多萬的農(nóng)村貧困人口游離在低保范圍之外。因此要重點(diǎn)強(qiáng)化擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋面的工作。

擴(kuò)大低保覆蓋范圍，本文的主要研究對象為邊緣性群體，具體措施如下：首先要建立精確的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。主要是對“邊緣性群體”救助和臨時(shí)救助制度的完善，為邊緣性群體獲得及時(shí)救助提供制度保障，上文中提到由于存在這些“邊緣性群體”而使得河北省的低保覆蓋率較低，因此要重視這些邊緣性群體的貧困問題，使其盡可能享受低保待遇，這樣河北省農(nóng)村低保覆蓋率較低的情況會有所改善[8]。其次，創(chuàng)新救助手段，實(shí)現(xiàn)救助手段的多元化和針對性。針對上文提到的“邊緣性群體”，可以根據(jù)他們自身情況采取“針對性救助手段”，例如一些救助對象需要醫(yī)療救助，而有些對象則需要教育培訓(xùn)，以增強(qiáng)他們的就業(yè)能力等，在一些特殊的突發(fā)事故面前，可靈活選擇救助方式，前提是真正解決貧困人員的緊迫性生存困境。

4.2建立科學(xué)的財(cái)政出資結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新籌資渠道

4.2.1 增加財(cái)政投入與優(yōu)化出資結(jié)構(gòu) (1)地方政府和國家要加大財(cái)政投入的力度。根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律——事物發(fā)展是量變與質(zhì)變的統(tǒng)一，量變達(dá)到一定程度會引起質(zhì)變的突破。因此在農(nóng)村低保方面加大財(cái)政投入力度，低保資金總量的增加最終會引起質(zhì)變的發(fā)生，使農(nóng)村低保更加完善。近些年河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，財(cái)政收入增多，之前的規(guī)定“省級財(cái)政只占50%的出資比例”已不適應(yīng)當(dāng)前形勢；同時(shí)“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”使得我國成為繼美國之后的第二經(jīng)濟(jì)大國，國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，同樣具有了扎實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。所以，在上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)的推動下，國家和河北省財(cái)政應(yīng)成為農(nóng)村低保支出的主力軍，而各縣區(qū)財(cái)政則應(yīng)集中精力于具體的低保實(shí)施效果的完善。

(2)建立以國家和省財(cái)政出資為主的科學(xué)機(jī)制。根據(jù)河北省的省情可知，河北省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，貧困問題突出，地方財(cái)政收入有限，如果地方財(cái)政還要承擔(dān)更多的農(nóng)村低保支出，無疑會阻礙地方財(cái)政的健康發(fā)展。所以，要重新建立科學(xué)的低保資金出資結(jié)構(gòu)，形成以國家和省財(cái)政為主的結(jié)構(gòu)，地方財(cái)政負(fù)責(zé)具體低保工作的落實(shí)，這樣既能順應(yīng)國家和河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，發(fā)揮國家的主力作用，同時(shí)也有利于地方縣政府將更多的精力集中在提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、改善農(nóng)村生活方面。

(3)在具體低保工作實(shí)施過程中，強(qiáng)化負(fù)責(zé)部門的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)作用，提高救助工作的有效性。在決定各地區(qū)低保投入資金和救助力度時(shí)，要綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)等因素，增強(qiáng)低保工作的科學(xué)性和針對性[9]。其中一些地區(qū)存在的低保費(fèi)用濫用以及騙保等問題也需要引起足夠的重視，因此要加強(qiáng)對于農(nóng)村低保對象的篩選、低保金標(biāo)準(zhǔn)的確定和低保費(fèi)用發(fā)放等工作的監(jiān)督和管理，可以將低保工作的實(shí)施效果作為地方政府績效考核的一個(gè)指標(biāo)，規(guī)避低保金濫用問題的發(fā)生，使農(nóng)村低保制度真正發(fā)揮作用。

4.2.2 創(chuàng)新籌資渠道 單一的低保費(fèi)用籌資渠道缺乏彈性，面臨突發(fā)狀況時(shí)無法保證低保制度的運(yùn)行，所以積極創(chuàng)新低保費(fèi)用籌資渠道，探索多元籌資渠道，增強(qiáng)制度運(yùn)行的彈性和張力。

本文將從以下幾方面創(chuàng)新籌資渠道：(1)通過發(fā)行福利彩票來籌集低保資金，將其中的部分福利彩票收入投入到農(nóng)村低保制度的運(yùn)行中，既充分保障了農(nóng)村低保資金的數(shù)量，也會緩解貧困縣的出資窘境。(2)鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會組織參與其中，比如慈善基金組織、企業(yè)、個(gè)人等都可以成為農(nóng)村低保制度建設(shè)的參與者，為低保制度貢獻(xiàn)力量，同時(shí)增強(qiáng)社會組織的社會責(zé)任感。(3)針對社會捐助的資金，可分別用于普通低保救助和特殊低保救助。普通低保救助就是把一部分社會捐助資金分配到當(dāng)?shù)刎?cái)政中，成為農(nóng)村低保資金總量的組成部分；而特殊低保救助則針對因病致貧和因?qū)W致貧等“邊緣性群體”，通過專門的社會組織給予救助，以解決他們的貧困問題。

4.3實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會救助體系協(xié)調(diào)運(yùn)行

目前農(nóng)村社會救助體系包含很多子系統(tǒng)，主要包括農(nóng)村低保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療(醫(yī)療方面)、自然災(zāi)害救助(因不可抗力發(fā)生的災(zāi)害)、五保戶制度(主要是針對孤寡老人)、教育救助(主要針對因?qū)W致貧的家庭)等。從上述救助形式的實(shí)際運(yùn)行效果來看，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，這些救助方式單獨(dú)運(yùn)行，沒有達(dá)到社會救助的整體協(xié)調(diào)性，不能全面地解決農(nóng)村的貧困問題，只是片面地貫徹執(zhí)行自己負(fù)責(zé)部分。但不可否認(rèn)的是這些救助方式的實(shí)行都是為了改善農(nóng)村貧困群體的生活狀況，達(dá)到脫貧目的[10]，因此，要整合這些救助方式，社會救助的基礎(chǔ)制度則是農(nóng)村低保，因此將農(nóng)村各種類別的救助形式納入框架之中，主要涉及到與農(nóng)村密切相關(guān)的醫(yī)療救助、教育救助以及法律救助等，改善其中存在的碎片化現(xiàn)象，實(shí)行各種救助方式的協(xié)調(diào)運(yùn)行。如2014年，河北省望都縣組織貧困群體辦理“城鄉(xiāng)特困戶一卡通”，“一卡通”的實(shí)行可以使低保群體受到多達(dá)20種福利，這種舉措正是對協(xié)調(diào)救助方式的響應(yīng)，同時(shí)也便于該縣政府的統(tǒng)籌管理。

4.4精準(zhǔn)扶貧與低保制度相結(jié)合

在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，全國各地都在積極響應(yīng)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的號召。在農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行中結(jié)合精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策，完善低保救助條件，保障低保金精準(zhǔn)到位，同時(shí)根據(jù)低保對象個(gè)人的實(shí)際情況進(jìn)行針對性的救助，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，能夠起到1+1>2的反貧困作用。

(1)強(qiáng)化政府的指導(dǎo)工作，將農(nóng)村最低生活保障制度與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，加強(qiáng)部門合作與協(xié)調(diào)，從宏觀層面做好規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖，突破區(qū)域分割、部門分割，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人力資源與財(cái)力資源的有效整合。

(2)建立低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助對象識別的精確化。針對具體情況采取相應(yīng)的救助措施，比如針對因病致貧的低保群體，可以在醫(yī)療費(fèi)用方面給予救助；針對因?qū)W致貧的家庭，既要維持其基本的生活，還要增加其家庭收入，因此可以通過技能培訓(xùn)，幫助貧困家庭實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；針對因重大疾病或事故致貧的低保對象，可以即時(shí)性地給予救助；針對一些空巢老人、孤寡老人等則要兼顧精神上的撫慰，讓其感受到更多的關(guān)愛，同時(shí)也要保障其基本的物質(zhì)生活。

(3)將農(nóng)村低保工作的實(shí)施效果與政府的績效評價(jià)相結(jié)合，積極貫徹低保對象的退出機(jī)制，接受社會和公民的監(jiān)督，以推動農(nóng)村低保的健康發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對地方政府在低保救助方面的績效考核，監(jiān)督其政策執(zhí)行過程，實(shí)現(xiàn)低保工作的程序化和民主化。

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[3] 鄭功成.社會保障法學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2007:10.

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[8] 寧亞芳.民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度緩貧效應(yīng)分析：來自云南的證據(jù)[J].中州學(xué)刊，2015(2):77-81.

[9] 郭劍平.我國農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀與路徑選擇[J].河南社會科學(xué)，2013(2):77-79.

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

StudyonRuralMinimumLivingGuaranteeSystemandCountermeasures:TakingHebeiProvinceasAnExample

WANG Yuan-qing, YANG Wen-jian

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

C913.7

A

1001-8581(2017)10-0145-06

2017-06-09

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2014B09714)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2016B47714)。

王園青(1990—)，女，碩士研究生，研究方向：社會救助。