◎吳志強

江蘇如皋加強地方產(chǎn)業(yè)引導資金管理的思考

◎吳志強

產(chǎn)業(yè)引導資金是政府財政預算安排的一類專項資金，從經(jīng)濟性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進行評價，對于加強財政資金管理，落實調(diào)控政策，防止權(quán)力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

產(chǎn)業(yè)引導資金；績效評價；審計監(jiān)督

產(chǎn)業(yè)引導資金，是政府根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，為了加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，培育壯大優(yōu)勢企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，更好地促進企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，通過財政預算安排設立的專門用于資助、補貼受產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)或項目的專項資金。產(chǎn)業(yè)引導資金具有“四兩撥千斤”的作用，能夠通過很小比例的投資及獎勵補助，吸引大量的社會資本對特定方向的產(chǎn)業(yè)投入，從而加快這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。產(chǎn)業(yè)引導資金是政府財政預算安排的一類專項資金。江蘇如皋主要包括科技創(chuàng)新獎勵及配套資金、工業(yè)獎勵和技改貼息資金、企業(yè)補助資金（簡稱“三項資金”）。通過對近年來三項資金的投入及使用情況進行專項調(diào)查，并從經(jīng)濟性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進行評價，對于加強財政資金管理，落實調(diào)控政策，防止權(quán)力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

“三項資金”使用情況

目前如皋對企業(yè)（單位）的獎勵品種較多，發(fā)展為技術(shù)改造、兩化融合、科技創(chuàng)新、創(chuàng)名創(chuàng)牌、技術(shù)標準、節(jié)能降耗、做大做強、資本運作、服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，其他如體育產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護、旅游產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、人才發(fā)展和教育發(fā)展等還不在此列。

產(chǎn)業(yè)引導資金分為有償使用和無償獎補兩類。“有償使用引導資金”是指符合政府扶持政策規(guī)定的技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)化應用、產(chǎn)業(yè)聚集以及為產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵企業(yè)提供配套、有發(fā)展?jié)摿Φ木珳蕜?chuàng)業(yè)等投入額相對較大的投資項目，通過提供借款、委托貸款、股權(quán)投資和融資擔保等方式，按照“政府主導，市場化管理”的原則為項目提供有償支持的引導資金?！盁o償獎補引導資金”是指符合政府扶持政策規(guī)定，通過補助和獎勵等方式給予無償支持的引導資金。目前，如皋主要以無償獎補產(chǎn)業(yè)引導資金為主，通過產(chǎn)業(yè)項目的前置資格認定、評選和表彰等程序，明確項目支持的標準和依據(jù)，這些資金為政府財政每年度對企業(yè)（單位）進行獎勵補助的資金。

1.產(chǎn)業(yè)引導資金增速高于經(jīng)濟發(fā)展增速

“十二五”期間，如皋財政用于企業(yè)引導資金增長迅速，年均增速高于經(jīng)濟發(fā)展增速，達到21.14%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速7.62個百分點，高于財政一般預算收入3.13個百分點。

從產(chǎn)業(yè)引導資金占經(jīng)濟總量的比重看，“十二五”期間，一般保持在占經(jīng)濟總量的0.07%左右，而在“十二五”期末，占財政一般預算收入比重首次超過1%。

表1 “十二五”期間如皋產(chǎn)業(yè)引導資金情況

2.產(chǎn)業(yè)引導資金的比例結(jié)構(gòu)更趨合理

“十二五”期間，如皋用于科技創(chuàng)新獎勵及配套資金總計為8128.00萬元，占三項資金的31.40%，接近1/3，分年度看，不管是總量還是比重基本呈現(xiàn)逐年下降趨勢（見表2）。由于各種新興產(chǎn)業(yè)的不斷涌現(xiàn)，尤其是鼓勵引導“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式”等新興產(chǎn)業(yè)，用于其他產(chǎn)業(yè)引導及補助資金在逐年不斷增加。

表2 “十二五”期間如皋產(chǎn)業(yè)引導資金構(gòu)成情況

3.獎勵資金涉及面廣、受惠單位多

根據(jù)《工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級工程的激勵意見》《科技創(chuàng)新驅(qū)動的激勵意見》《進一步促進服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的激勵意見》和《促進建筑業(yè)又好又快發(fā)展的意見》等文件精神，政府每年都對符合激勵政策的，尤其是在節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、先進裝備制造、新能源汽車以及高技術(shù)服務業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領域?qū)θ薪?jīng)濟增長作出重大貢獻的企業(yè)及項目進行獎勵。獎勵資金超過50萬元的單位不斷增加。2010年為12家，2011年為13家，2013年為15家，2015年達31家。2015年這31家單位獎勵資金總額達到4191.6萬元，占全市總獎勵資金的52.91%。

4.引導資金的總體績效較為顯著

通過對近三年來如皋產(chǎn)業(yè)引導獎勵資金運用對象進行分析，可以看出，如皋產(chǎn)業(yè)引導資金的效果是好的，能夠起到促進引導全市經(jīng)濟向好發(fā)展的作用。排除少數(shù)還在發(fā)展初始階段的企業(yè)，以及少數(shù)非工業(yè)企業(yè)，近三年來，涉及年獎補資金超50萬元的工業(yè)企業(yè)共有43家，既有新能源、新材料和電子信息等新興產(chǎn)業(yè)，也有傳統(tǒng)的紡織服裝等改造升級企業(yè)，其中連續(xù)三年有獎補資金的共有6家，三年內(nèi)獎勵資金最高者達530多萬元，且它們都是在全市有較大影響的知名企業(yè)（見表3）。

表3 引導獎勵資金超50萬元工業(yè)企業(yè)情況

從這些企業(yè)年應稅銷售收入總計看，2015年比2013年增長19.80%，增幅比全部工業(yè)應稅銷售收入增幅高9.22個百分點；實繳稅金增幅27.40%，比全部工業(yè)增幅高11.96個百分點；不僅是增長幅度高于全市，對全市所作的貢獻也不斷增加。這些在全市規(guī)模工業(yè)經(jīng)濟中個數(shù)占比不到5%的企業(yè)，實現(xiàn)應稅銷售收入總量占比接近20%，且三年間是不斷增加，比重提高1.54個百分點；這些企業(yè)實繳稅金占比的貢獻更大，超過全市的1/4， 2015年達到28.32%，三年間提高2.66個百分點。這充分說明產(chǎn)業(yè)引導資金投放企業(yè)起到了引領全市經(jīng)濟發(fā)展的重任，其撬動作用非常明顯。

近三年來，這些企業(yè)不斷進行技術(shù)改造，不斷進行轉(zhuǎn)型升級，從其新購固定資產(chǎn)抵扣稅可以看出，每年都接近全市的1/3，最高年份達35.23%。說明這些企業(yè)對全市技改的引領作用非常明顯。通過投資高新項目，搶占市場先機，鞏固并提升企業(yè)在其行業(yè)中的地位，使企業(yè)的產(chǎn)品檔次及技術(shù)水平邁上更高的平臺。有9家企業(yè)通過新技術(shù)新產(chǎn)品提升了其在全省甚至全國同行業(yè)的排名，有15家企業(yè)通過新技術(shù)新產(chǎn)品提高了其市場占有率，有8家企業(yè)通過制定國家行業(yè)標準提升了其在行業(yè)中的領導地位。

■ 佛經(jīng)仙語 董年龍/攝

產(chǎn)業(yè)引導資金在績效管理方面存在的不足

雖然從總體情況分析，如皋產(chǎn)業(yè)引導資金起到了促進了全市經(jīng)濟健康發(fā)展的引導作用，但從細部分析，還存在一些需要解決的問題，不同程度地制約了資金“造血”功能的發(fā)揮。特別對于那些處在市場化產(chǎn)業(yè)化起步期、發(fā)展前景廣闊、增長潛力大的一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項目的發(fā)展有帶動作用，但在短期內(nèi)其績效并不明顯。

1.獎勵引導資金投放與實際效果不同步

由于財政資金的有限性和稀缺性，必須要把有限的資金用在刀刃上。由于有些項目可行性不足，補助資金有閑置未用現(xiàn)象；項目獎勵與企業(yè)的關(guān)聯(lián)度以及轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力不相匹配。資金投放還存在“馬太效應”，而急需資金的企業(yè)沒有能夠得到。由于信息的不對稱，中小型企業(yè)特別是處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)因?qū)φ吡私獠粔?、財務核算不完善、不熟悉申辦流程等原因，也可能導致沒能享受到政策或者僅享受到部分政策，而那些老面孔企業(yè)卻可以毫不費勁就能獲取獎勵。

2.獎勵引導資金的績效評價需要跟進和完善

由于產(chǎn)業(yè)引導資金的獎勵政策點多面廣，內(nèi)容涉及促進企業(yè)發(fā)展的諸多方面，如何對產(chǎn)業(yè)引導資金進行績效評價確實有一定的難度。雖然近年來如皋產(chǎn)業(yè)引導資金的績效總體是好的，但是細看卻存在不少問題。由于產(chǎn)業(yè)引導獎勵資金是從企業(yè)的某一個方面進行獎勵，而沒有考慮其整體情況，短期內(nèi)存在個別企業(yè)獎勵大于企業(yè)貢獻的“倒掛”現(xiàn)象，難以體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型升級的整體產(chǎn)業(yè)導向。從三年來連續(xù)獲得50萬元以上獎勵的6家企業(yè)看，三年內(nèi)獲得政府產(chǎn)業(yè)引導資金獎勵合計2758.39萬元，占3年內(nèi)這6家企業(yè)應稅銷售收入的0.132%，高于2015年全市引導資金占經(jīng)濟總量0.098%的比重，可見政府對這些企業(yè)的獎勵力度之大。但這6家企業(yè)，只有3家三年來應稅銷售收入逐年穩(wěn)步增長，而另3家企業(yè)發(fā)展卻不平衡，有的受市場環(huán)境影響，銷售連續(xù)下滑，同時上繳稅金也不理想。

3.獎勵引導資金投放后需要一定的跟蹤監(jiān)督

目前對企業(yè)扶持獎勵資金的管理和績效評價，還沒有形成一套完整的追蹤績效評價機制。需要出臺完善專門的企業(yè)扶持資金跟蹤績效評價細則文件，相關(guān)部門各自開展有關(guān)績效評價也需要整合。部分產(chǎn)業(yè)引導資金績效評價的力量不足，其評價手段也有限，形式單一，抽查面窄，難以達到績效管理的效果和目的。有的管理部門只指定必檢項目，而對其他的項目則忽略，有些被查單位也是報喜不報憂。有的管理部門檢查走過場，沒有起到應有的效果。

加強產(chǎn)業(yè)引導資金績效監(jiān)督管理的建議

隨著經(jīng)濟新常態(tài)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的步伐加快，產(chǎn)業(yè)引導資金越來越受到地方政府的高度重視和廣泛使用。產(chǎn)業(yè)引導資金尤其是獎勵資金，提振了企業(yè)家的信心，增強了企業(yè)在市場的競爭力，也對政府鼓勵發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到了引領和拉動作用。由于引導資金來自財政資金的預算安排，其運用是否存在損失浪費，其分配是否合理，通過資金運用釋放出的“杠桿”作用是否顯著，以及對資金分配這個公權(quán)力是否有尋租現(xiàn)象等，都需要進一步厘清。因此，加強其績效的監(jiān)督管理顯得尤為必要。

1.繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)引導資金支持力度

政府產(chǎn)業(yè)引導資金的獎勵作用是不言而喻的，發(fā)揮引導基金撬動社會資本功能，要充分發(fā)揮財政產(chǎn)業(yè)引導資金“四兩撥千斤”的作用。根據(jù)如皋市各項“十三五”規(guī)劃的引導，優(yōu)先支持對地方經(jīng)濟帶動性強的企業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新。當前，如皋面廣量大的中小微企業(yè)，是促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量，建議進一步加大對科技型中小企業(yè)的扶持力度，建立健全財政扶持資金與銀行信貸資金聯(lián)動機制，促進小微企業(yè)自主創(chuàng)新和技術(shù)進步。

2.加強跟蹤管理，完善管理辦法

為了充分發(fā)揮財政獎勵引導資金的作用，促進產(chǎn)業(yè)聚集和規(guī)模擴張，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，應當借鑒先進地區(qū)的成功經(jīng)驗，制定適合如皋的《地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金管理辦法》，整合地方財政支付的各項獎勵資金，尤其對無償獎補引導資金進行部門聯(lián)審、專家評審等方式，堅持獨立、公開、公平和公正地進行項目評審。對獲得產(chǎn)業(yè)引導獎勵資金的企業(yè)或項目，應當按照《企業(yè)會計準則》的規(guī)定對政府獎勵資金進行會計核算，并按規(guī)定報送項目資金的落實情況等資料，接受事后的監(jiān)督檢查。相關(guān)部門要定期對獎勵資金的使用情況進行跟蹤問效，審計部門要定期對產(chǎn)業(yè)引導資金使用情況進行績效考評和審計，或者開展專項審計調(diào)查，政府要根據(jù)績效考評、審計結(jié)果作為及時調(diào)整、優(yōu)化扶持政策的重要參考依據(jù)。

3.提高使用效率，提升績效水平

提高資金使用效率，需要評價這些專項資金是否存在損失浪費，資金的獎勵分配怎樣更合理，在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮的作用如何體現(xiàn)等。建議建立完善全市企業(yè)扶持獎勵資金的長期績效評價體系，通過各企業(yè)、所轄鎮(zhèn)（區(qū)）自我評價和第三方評價的方式，再結(jié)合部門專家重點評價，切實提高資金評價的針對性，不斷提高財政獎勵資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。要建立健全績效評價指標體系，細化評審標準，規(guī)范評審程序。建立政府主管部門、專家委員會和行業(yè)協(xié)會之間的互動機制和制衡機制。建立健全獎勵公示制度和績效評估制度。

4.完善平臺建設，優(yōu)化對企業(yè)服務

財政部門應當建立整合各部門現(xiàn)有的各類項目資金申報管理平臺，不斷完善統(tǒng)一申報管理平臺，進一步簡化企業(yè)申報流程，為企業(yè)申報提供“一站式”服務，讓企業(yè)辦事更方便、更快捷。提高獎勵引導資金的系統(tǒng)性和效率，從而保證引導資金總體目標的實現(xiàn)，防止獎勵資助的隨意性和盲目性。

（作者單位：江蘇省如皋市統(tǒng)計局）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.023