吳澤斌+周春

摘 要：農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量是提升農(nóng)村家庭發(fā)展能力的重要途徑。本研究通過(guò)利益相關(guān)者理論分析了農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給過(guò)程中存在問(wèn)題，梳理了眾多利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系及利益訴求，明晰了各利益相關(guān)者的利益沖突，以尋求農(nóng)村公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)低價(jià)供給之路。研究表明，完善農(nóng)村公共服務(wù)外包體系，農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間應(yīng)該建立互動(dòng)聯(lián)盟關(guān)系，加強(qiáng)需求與執(zhí)行之間的溝通。政府應(yīng)該將適宜外包的農(nóng)村公共服務(wù)推向市場(chǎng)，依托農(nóng)村綜合公共服務(wù)體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；利益相關(guān)者；利益沖突

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：DOI：10.11974/nyyjs.20170804001

1 農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題

近年來(lái)隨著農(nóng)村居民的老齡化、勞動(dòng)力流失、資源枯竭與生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題的頻發(fā)，農(nóng)村居民對(duì)于公共服務(wù)的需求逐步增加，但是隨著農(nóng)村居民需求的多樣化發(fā)展，仍然存在著管理部門(mén)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)權(quán)責(zé)不清、服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者之間的利益分配不合理、政府采購(gòu)部門(mén)與服務(wù)承包商存在利益訴求沖突的困境，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村由于連續(xù)勞動(dòng)力輸出、有效經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)村公共服務(wù)不能得到有效地滿(mǎn)足。

通過(guò)市場(chǎng)的途徑解決成本效益問(wèn)題是公共服務(wù)外包制度成功的關(guān)鍵（Racky，2009；黃春蕾，2015；宗素素，2012）[1][2][3]。將部分公共服務(wù)交由私營(yíng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，效率會(huì)比交由政府相關(guān)部門(mén)承擔(dān)提高多少（Uttam，2015；徐家良，2013）[4][5]。農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包是適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境變化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施，農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合實(shí)力與需求將一系列服務(wù)一次性外包，也可選擇多次外包（王艷青，2014）[6]；外包過(guò)程中存在2級(jí)委托代理關(guān)系，在一級(jí)委托代理關(guān)系中農(nóng)村居民作為委托方將公共服務(wù)需求委托給鄉(xiāng)政府，而在二級(jí)委托代理關(guān)系中鄉(xiāng)政府使用財(cái)政資金及企業(yè)資助將適宜市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)采用招標(biāo)方式委托給綜合實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村公共服務(wù)承包商，其中農(nóng)村居民是一級(jí)委托方同時(shí)也是最終受益者，而鄉(xiāng)政府是一級(jí)代理方同時(shí)也是整個(gè)公共服務(wù)外包活動(dòng)的監(jiān)管者，兩者不存在直接的利益關(guān)系，而鄉(xiāng)政府與公共服務(wù)供應(yīng)商存在利益關(guān)系，公共服務(wù)供應(yīng)商之間也存在利益關(guān)系。

農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給更多的是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，從2005年國(guó)家提出要公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)之間的差距，在這期間雖然在一定程度上改變了政府供給的壟斷地位，促進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，但依舊存在以下問(wèn)題：管理部門(mén)權(quán)責(zé)不清，經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)責(zé)任不明；服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者之間的利益分配不合理；政府采購(gòu)部門(mén)與服務(wù)承包商之間目標(biāo)不一致。從農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題可以看出眾多利益相關(guān)者的利益訴求沒(méi)有尋找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)是供給困境產(chǎn)生的主要原因，因此理順各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系與利益訴求，明晰存在的利益沖突，對(duì)服務(wù)的實(shí)施過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)管，是探尋化解農(nóng)村公共服務(wù)供給困境之路的良策。

2 農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包的利益相關(guān)者分析

2.1 眾多利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系

農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包涉及眾多利益相關(guān)者的利益，就其重要程度來(lái)說(shuō)分為3個(gè)層級(jí)，主要利益相關(guān)者包括政府采購(gòu)部門(mén)、農(nóng)村居民、服務(wù)承包商，次要利益相關(guān)者包括非營(yíng)利社會(huì)組織、媒體、服務(wù)承包承包競(jìng)爭(zhēng)者、政府監(jiān)管部門(mén)，潛在利益相關(guān)者包括服務(wù)外包旁觀者。

各利益相關(guān)者的利益關(guān)系如圖2所示，可以看出在以農(nóng)村居民為核心的利益體系中主要存在：農(nóng)村居民將公共服務(wù)需求委托給政府采購(gòu)部門(mén)；政府采購(gòu)部門(mén)將公共服務(wù)需求委托給合格的服務(wù)承包商，服務(wù)承包商為了獲取合同往往會(huì)向政府采購(gòu)部門(mén)尋租；農(nóng)村居民為了獲取更好地服務(wù)體驗(yàn)，往往會(huì)不斷給服務(wù)承包商提出改進(jìn)意見(jiàn)，而服務(wù)承包商為了通過(guò)政府監(jiān)管部門(mén)的審查，往往會(huì)樂(lè)于聽(tīng)取農(nóng)村居民的意見(jiàn)并努力改進(jìn)以獲得農(nóng)村居民的認(rèn)可；政府監(jiān)管部門(mén)依據(jù)職權(quán)對(duì)服務(wù)承包商進(jìn)行監(jiān)管，部分服務(wù)承包商為了順利通過(guò)審核，拿到剩余合同款，往往選擇向政府監(jiān)管部門(mén)尋租，而不以提高服務(wù)質(zhì)量為首要目標(biāo)；服務(wù)承包商與服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，過(guò)多不合格競(jìng)爭(zhēng)者通過(guò)尋租等手段取得服務(wù)承包合同，會(huì)使總的利潤(rùn)水平和服務(wù)質(zhì)量降低。

其余利益相關(guān)者對(duì)以農(nóng)村居民為核心的利益體系影響較小，非營(yíng)利社會(huì)組織一般以志愿者的形式作為農(nóng)村公共服務(wù)的補(bǔ)充；媒體對(duì)農(nóng)村居民的需求情況做出報(bào)道，同時(shí)對(duì)服務(wù)承包商的不合格行為進(jìn)行曝光；服務(wù)外包旁觀者根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的供需情況適時(shí)參與利益體系，可以轉(zhuǎn)化為服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者。

2.2 眾多利益相關(guān)者之間的利益訴求

如表1所示，可以看出同一利益相關(guān)者與不同利益相關(guān)者之間存在不同的利益訴求，某些利益相關(guān)者不合理的利益訴求是沖突產(chǎn)生的根本原因，必須對(duì)這部分利益訴求進(jìn)行嚴(yán)格控制。

2.3 眾多利益相關(guān)者之間的利益沖突

利益沖突的存在容易滋生腐敗，職權(quán)方通過(guò)損害公眾的利益來(lái)獲取個(gè)人利益，農(nóng)村公共服務(wù)的外包是打破既有利益關(guān)系，規(guī)范公共服務(wù)市場(chǎng)的改革措施；本該由制度、規(guī)范解決的利益沖突由于缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致通過(guò)尋租、串通、契約違背等行為來(lái)化解利益沖突；就農(nóng)村公共服務(wù)外包行為來(lái)說(shuō)主要存在以下利益沖突階段。

2.3.1 公共服務(wù)外包階段

政府采購(gòu)部門(mén)與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府采購(gòu)部門(mén)期望采購(gòu)更多的優(yōu)質(zhì)低價(jià)公共服務(wù)，而服務(wù)承包商由于自身能力有限，無(wú)法與其他服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者爭(zhēng)奪合同，但受生存壓力所迫，尋租是唯一的獲勝途徑；服務(wù)承包商與服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者之間存在利益沖突，所有的服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者都希望獲得利潤(rùn)豐厚的合同，但是由于信息的不對(duì)稱(chēng)，現(xiàn)實(shí)往往利潤(rùn)較低、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商能拿到合同，因此其他服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者期望通過(guò)不正當(dāng)途徑獲取合同。

2.3.2 公共服務(wù)實(shí)施階段

政府監(jiān)管部門(mén)與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門(mén)反饋服務(wù)承包商的實(shí)施情況給政府采購(gòu)部門(mén)，用于確定本期服務(wù)承包商的報(bào)酬與獎(jiǎng)勵(lì)，現(xiàn)實(shí)往往是存在各種各樣的瑕疵，服務(wù)承包商無(wú)法獲得期望的報(bào)酬，而通過(guò)尋租行為可能獲得額外的報(bào)酬；農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民對(duì)服務(wù)承包商的不合理之處提出改進(jìn)意見(jiàn)，將服務(wù)承包商的實(shí)施情況反饋給政府監(jiān)管部門(mén)，起到“雙重監(jiān)管”作用，用于確定本期服務(wù)承包商的報(bào)酬與獎(jiǎng)勵(lì)，而服務(wù)承包商迫于壓力，只能改進(jìn)不合理之處，一般情況下農(nóng)村居民的滿(mǎn)意程度對(duì)服務(wù)承包商的報(bào)酬與獎(jiǎng)勵(lì)影響較大。endprint

2.3.3 公共服務(wù)評(píng)估階段

政府監(jiān)管部門(mén)與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門(mén)將服務(wù)承包商在實(shí)施階段的全部執(zhí)行情況反饋給政府采購(gòu)部門(mén)，用于支付剩余的報(bào)酬與獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)際上如果服務(wù)承包商履行質(zhì)量較差，所得到的報(bào)酬也相應(yīng)較少，因此對(duì)于履約情況較差的服務(wù)承包商為了獲得額外收益，可能會(huì)選擇尋租政府監(jiān)管部門(mén)和政府采購(gòu)部門(mén)；農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民的評(píng)價(jià)好壞直接影響服務(wù)承包商的最終收益，并且是無(wú)法進(jìn)行尋租行為的。

3 農(nóng)村公共服務(wù)外包利益相關(guān)者沖突調(diào)適策略

破解農(nóng)村公共服務(wù)外包困境的出路在于打破原有的利益平衡狀態(tài)，通過(guò)提升服務(wù)品質(zhì)，淘汰落后的利益相關(guān)者，建立更加優(yōu)質(zhì)便捷的農(nóng)村綜合公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

建立服務(wù)承包商數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)管理。將有資格的公共服務(wù)承包商納入數(shù)據(jù)庫(kù)范圍，作為服務(wù)承包商選擇的重要因素之一，公開(kāi)各服務(wù)承包商的績(jī)效考評(píng)情況，作為報(bào)酬與獎(jiǎng)金支付的依據(jù)；對(duì)內(nèi)引入全國(guó)優(yōu)質(zhì)服務(wù)承包商，實(shí)施動(dòng)態(tài)淘汰制度，激勵(lì)其他服務(wù)承包競(jìng)爭(zhēng)者努力提高自身的服務(wù)質(zhì)量。

設(shè)置公共服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，建立農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間的互動(dòng)聯(lián)盟關(guān)系。農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間是跨級(jí)的委托代理關(guān)系，如果通過(guò)政府采購(gòu)部門(mén)、政府監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行信息傳遞容易信息失真，同時(shí)存在時(shí)滯現(xiàn)象；因此設(shè)置公共服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室可以使農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間建立互動(dòng)聯(lián)盟關(guān)系，農(nóng)村居民提出更好的改進(jìn)意見(jiàn)，服務(wù)承包商也能更好地開(kāi)展農(nóng)村公共服務(wù)活動(dòng)，順利通過(guò)考評(píng)驗(yàn)收。

建立農(nóng)村綜合公共服務(wù)體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務(wù)。將一系列農(nóng)村基本公共服務(wù)進(jìn)行整合，保障每個(gè)建制村至少有一個(gè)綜合公共服務(wù)室，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個(gè)綜合公共服務(wù)中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)綜合公共服務(wù)中心通過(guò)財(cái)政撥款、企業(yè)資助等資金來(lái)源對(duì)外采購(gòu)公共服務(wù)，并對(duì)服務(wù)的全程實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管；通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)各建制村的服務(wù)資源進(jìn)行調(diào)配，農(nóng)村居民可以將改進(jìn)意見(jiàn)在線(xiàn)與服務(wù)承包商、政府監(jiān)管部門(mén)交流。

參考文獻(xiàn)

[1]Racky，Stichnoth.Recommendations for the contractual allocation of risks during the operational phase of PPP-school projects[J].Bauingenieur，2009，84（12）：513-521.

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作者簡(jiǎn)介：吳澤斌，博士，副教授。江西理工大學(xué)，主要從事區(qū)域發(fā)展與土地管理方面的研究；周春（1993-），男，研究生，江西理工大學(xué)，主要研究方向：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。endprint