黃雅嫻??

摘要：

伴隨著我國政策科學(xué)化進程的蓬勃發(fā)展，公共政策評估已成為推進政策科學(xué)理論與實踐的熱點主題。作為公共政策評估過程的領(lǐng)頭羊，公共政策評估主體在推進制定民主化政策、主導(dǎo)政策評估落實方面的作用更是舉足輕重。本文將立足于公共選擇理論的視角，以一個全新獨到的經(jīng)濟學(xué)角度，全方面剖析我國當前公共政策評估主體陷入的困境，并基于公共選擇方法論基礎(chǔ)，期望對理性科學(xué)化的公共政策評估主體作出探討，并提出相應(yīng)解決對策。

關(guān)鍵詞：公共政策評估主體；公共選擇視角；困境與對策

一、公共選擇視角下研究公共政策評估主體的意義

作為公共職能，公共權(quán)力，公共服務(wù)的資生物，公共政策自誕生之日起，便一直伴隨人類社會野蠻進階文明。公共政策評估主體作為政策評估過程中的主導(dǎo)者，在公共政策評估系統(tǒng)中處于核心地位。[1]我國目前仍處于經(jīng)濟體制和政治體系的轉(zhuǎn)型期，政府機構(gòu)內(nèi)部的政策評估主體也處于發(fā)展優(yōu)化階段。

盡管脫胎于西方經(jīng)濟學(xué)的公共選擇理論目前在國內(nèi)并不為人知，但是其全新的研究視角，將市場競爭中雙方爭奪經(jīng)濟利益的原則擴大到政府的決策領(lǐng)域，給公共政策學(xué)研究營造了良好的切入點?，F(xiàn)代政治學(xué)科的發(fā)展創(chuàng)新，尤其是公共選擇理論等新的理論和知識的誕生使我們立足于一個嶄新的經(jīng)濟學(xué)視角，深刻認識到政府公共權(quán)力機構(gòu)并不一定全是公共利益的代表，也保留著“非公共利益”的私心。公共選擇理論從“經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，論述了公共組織機構(gòu)利益集團化、個人化的必然性。作為公共政策評估主體，與政策制定者本身或者是與政策實施主體有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就難以保證政策評估的公正客觀性。[2]公共選擇理論之父布坎南認為，公共選擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場決策而產(chǎn)生?！敖?jīng)濟人假設(shè)”同樣適用于政治領(lǐng)域，人是自利的、理性的效用最大化者。[3]

根據(jù)評估主體社會身份及利益集團的不同，可將其分為政府部門內(nèi)部評估、民間機構(gòu)評估以及政策受益的目標群體評估進行剖析。

二、公共選擇視角下政府公共政策評估主體的困境

公共選擇理論的核心議題是以經(jīng)濟人的假設(shè)，分析市場經(jīng)濟條件下可能出現(xiàn)的各種公共政策評估困境。公共政策評估是政策過程的重要環(huán)節(jié)，要求評估者根據(jù)事先準備的評估標注1和評估方法，對政策完成目標程度的結(jié)果進行校驗，以此來作為該項政策是否繼續(xù)實施的衡量標準，得出該政策是有效的、部分有效或者無效。我國公共政策評估往往由權(quán)力機關(guān)所轄的財政委員會、審計署等推動實施，雖經(jīng)發(fā)展已形成一定的配套體制，但其多元化的評估主體模式亟需規(guī)劃調(diào)整。[4]

（一）政府內(nèi)部評估困境

以布坎南為代表的公共選擇理論家指出，經(jīng)濟學(xué)中的經(jīng)濟人假設(shè)同樣適用于政治決策分析，個人在政治領(lǐng)域的行為同樣受利己動機所支配。政府官員也具有這種共性，他們的政治行為會被利己利益所影響，他們是不值得信任的。每一個成員都是獨立的個體，每一個個體行為選擇的目標都是自身效用的最大化。集體行動的目標是增進該集體的共同利益，也就是政府部門自身的利益最大化。政府部門自身進行的內(nèi)部工作評價是目前來看規(guī)模認可度最高的評估方式，但其科學(xué)公平性仍待考究。政府內(nèi)部官員在制定實施政策評估的過程中，往往會受到利己利益的激勵，謀求政績最大化，而不是公共利益。他們首先考慮的必然是自己的利益最大化。為防止評估結(jié)果帶來的不良影響給政府官員立上不正之風而呈現(xiàn)表面評估成效顯著，或謀求在評估過程中節(jié)省人力、物力、財力，而將政策評估流于形式，使公共政策偏離應(yīng)然的理想目標。我國目前仍處于經(jīng)濟體制和政治體系的轉(zhuǎn)型期，政府機構(gòu)內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)機制也處于發(fā)展優(yōu)化階段。如何處理集體利益與個人效用的關(guān)鍵矛盾，分化沖突，實現(xiàn)政策效率公平，才是眼前最緊迫的“燙手山芋”。

在另一個層面，政府內(nèi)部評估的特權(quán)壟斷與擴張也造成了評估工作中的舉步維艱。官僚機構(gòu)憑借公共權(quán)力壟斷了關(guān)于公共政策評估的結(jié)果反饋信息匯總以及溝通渠道，使其他評估主體處于弱勢被動局面，行政權(quán)力的壟斷勢必將驅(qū)使評估工作匱乏無力，喪失公信力。根據(jù)瓦格納定律，我國在目前以及將來財政支出都將呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。政府內(nèi)部官員必然利用其公共職能，將一部分財政支出用在擴大政府內(nèi)部評估機構(gòu)規(guī)模，增加機構(gòu)層次，提升評估預(yù)算和提高個人待遇上來。這將使政府內(nèi)部評估機制產(chǎn)生“金字塔現(xiàn)象”，行政人員數(shù)量不斷膨脹，組織效率越來越低下。內(nèi)部評估機構(gòu)日益成為一個消耗性經(jīng)濟組織，評估力度將無法落到實處。

政府內(nèi)部評估缺乏有效的激勵，導(dǎo)致評估執(zhí)行不力。目前，我國政府內(nèi)部評估人員的工資漲幅主要由其工作年限和職務(wù)高低決定，工資“剛性”較明顯。一旦工資福利待遇經(jīng)確定，評估人員的工資則在較長時間內(nèi)難以變動，無法發(fā)揮工資激勵作用。政府內(nèi)部評估主體同樣未擁有一套完善的績效考核激勵制度，評估過程中的差距表現(xiàn)并不能為其在考核政績中加分優(yōu)化。在同樣的待遇標準下，理性的評估人員自然選擇放松執(zhí)行力度，更安逸舒適的實施評估方案。

（二）民間機構(gòu)評估困境

民間機構(gòu)評估，包括媒體、公眾、學(xué)者、民間團體等通過各種載體，對公共政策的評估。評估于組織是相互矛盾的兩個個體，組織追求穩(wěn)定，而評估必然帶來變動。由于自我評估與組織的特點性相違背，所以必須依靠多角度地、外部的、獨立的、持續(xù)的評估機構(gòu)。

我國民間評估機構(gòu)發(fā)展的歷史較歐美國家還只是初露頭角。2007年，民政部下發(fā)“關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見”的文件，并于當年展開全國范圍性的基金會評估工作。我國一些省市才逐漸開始步入民間組織機構(gòu)評估的實踐探索。民間評估機構(gòu)的確立構(gòu)建，也是我國政策評估發(fā)展史上一個具有創(chuàng)新意義的變革。

根據(jù)公共選擇理論的觀點，行政權(quán)力對民間評估機構(gòu)過度干預(yù)或管制是產(chǎn)生尋租的根源。安妮·克魯格這樣給尋租下的定義：政府可以對經(jīng)濟活動采取各種各樣的管制措施，這些管制措施導(dǎo)致各種形式的租金的產(chǎn)生。于是，人們?yōu)楂@得這些租金而展開競爭。政治評估決策中的尋租，即現(xiàn)有的民間評估機構(gòu)受制于政府政治手段的效力，在利用資源獲取更多的政策評估權(quán)威力度和相關(guān)政策信息中構(gòu)成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為。與尋租行為相關(guān)聯(lián)的必然是賄賂、走私，從而導(dǎo)致公共權(quán)力扭曲，產(chǎn)生一系列的腐敗行為。根據(jù)布坎南對尋租活動的大量研究，筆者將從兩個層次分析尋租活動導(dǎo)致的社會浪費。endprint

第一個層次是，潛在的壟斷者—民間評估機構(gòu)為謀求壟斷地位所付出的努力和支出。民間評估主體會為了獲得更有利的差別待遇或公信力，對相關(guān)政府官員或政治學(xué)者進行游說或賄賂。民間評估目前還缺乏收集大量政策信息的渠道，其所分析得出的評估報告只是作為政府內(nèi)部評估的參照物，關(guān)于政策效果而實施的政策終結(jié)仍由政府主體決定，信任力度和公眾參與度還相差甚遠。

在第二個層次，政府內(nèi)部官員為獲得利潤而作出的努力可分為兩個角度析解。一是政府官員為牟取私利，而有意識地制定差別待遇的規(guī)制，即設(shè)租或創(chuàng)租。二是抽租。政府官員威脅潛在壟斷者—民間評估機構(gòu)將取消對其有利的規(guī)制或者制定一些對其不利的規(guī)制，從而迫使民間評估主體進行賄賂以求自保。

公共選擇理論認為，民間評估機構(gòu)目前投入與收益的產(chǎn)出比也是當前的困境之一。民間評估機構(gòu)作為當前的新興組織，其政策的事前評估、事中評估、事后評估等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力等資源，制定、貫徹、執(zhí)行公共政策評估也必須有一定的投入。[5]這些投入包括：收集整理政策信息，聘請專家學(xué)者研討評估數(shù)據(jù)，評估報告的核算過程，評估結(jié)果的發(fā)布等。評估成本也成為了衡量民間評估機構(gòu)投入資源和實際執(zhí)行工作的標準。收益是指民間評估機構(gòu)通過實施評估行為獲得的利益與滿足。理性的民間評估主體會在確認是否對某項公共政策進行評估或者如何進行評估時，充分考慮此次評估項目的投入與收益。若總投入遠遠高于收益，執(zhí)行人員將選擇不再努力或者逃避評估執(zhí)行行為，甚至在執(zhí)行過程中徇私舞弊，以縮小評估投入。同時，在進行公共政策評估整個過程中，我們應(yīng)該認識到評估投入并不是評估結(jié)論確切的充分必要條件。大量的評估投入并不一定帶來評估結(jié)果的廣泛認同。在評估投入與效率之間把握好決策分寸，爭取在兩者間達到最優(yōu)化平衡。

（三）目標群體評估

政策受益目標群體評估也就是群眾自身的評估。政策制定和頒布，必然會應(yīng)用于某部分群體，并對其產(chǎn)生范圍性的影響。目標群體與該項公共政策達到了距離最小化，彼此施行與應(yīng)用。目標群體的評估結(jié)果，無疑是各種評估方法中最可靠，貼近群眾利益的呈現(xiàn)。

依據(jù)公共選擇理論中的偏好集結(jié)定理，目標群體在對已施行的公共政策進行評分建議時，往往會受個人偏好的影響而導(dǎo)致評估報告失實。社會中的每一個人對各種事物都有自己的偏好，個人的行動選擇是根據(jù)自己的偏好在若干備選方案中選擇最為有利的方案。理性的目標群體按照他對政策方案的滿意程度，對所有已實施或未實施的公共政策都有一個明確的排序，而不去假設(shè)其對不同政策的態(tài)度僅僅由他在各種方案下?lián)碛械南M束來決定。（美肯尼思·約瑟夫·阿羅）個人行為選擇的原則是，將備選的政策方案與其頭腦中固有的政策方案相比較來選擇使自己獲得最大效用的政策決策，得出評估結(jié)論。目標群體出于自身利益和個人偏好的考慮，必將使評估結(jié)果失衡。

受傳統(tǒng)官僚主義的思想，政府評估部門往往將與自己意見相左的目標群體評估排斥在外。目標群體由于其評估主觀性和專業(yè)知識匱乏，技術(shù)能力不足，參與政策評估的渠道明顯較窄，在評估行為中易產(chǎn)生與事實偏頗的判斷，這使得評估工作徒有虛名。

三、針對評估主體困境的建議決策

公共選擇理論作為一種特殊的分析政治決策理論，其原創(chuàng)性的含有硬核的經(jīng)濟學(xué)研究項目給政治領(lǐng)域以及國家治理體系開創(chuàng)了另一片凈土。雖然公共選擇理論最早立足于西方市場經(jīng)濟條件，但其將經(jīng)濟學(xué)的觀察方法移植到政治領(lǐng)域的觀點，在我國目前解決評估主體困境方面仍起著無可替代的作用。立足經(jīng)濟角度，厘清上述我國公共政策評估主體目前出現(xiàn)的困境，依據(jù)政治法制程序?qū)ΠY治療，保持公共政策評估合理化進行。

（一）依法制定公共政策評估過程的規(guī)則和程序

公共選擇理論認為，政府內(nèi)部評估主體由于存在自利化傾向，僅僅通過政府官員的自律約束是達不到理想效果的。我國政府應(yīng)依法建立評估過程的程序規(guī)則，包括事前評估，事中評估，事后評估的相關(guān)法律規(guī)定，將評估規(guī)則和決策程序以法律明文的形式固定下來，以法治的強制約束性指導(dǎo)政府的整個評估過程，不單純以政府評估官員的意志而改變規(guī)則，讓評估行為有章可循。事前評估注重信息收集的準確性，保持溝通渠道暢通。合理確定評估對象，依法制定評估方案，選擇合適評估方法。事中評估過程中始終秉持事實與價值標準相統(tǒng)一的原則，極力聽取各方面對政策的意見，統(tǒng)計評估數(shù)據(jù)。事后評估則注重數(shù)據(jù)評估細節(jié)，防止人為因素影響，處理評估結(jié)果，撰寫評估報告。并通過合法手段，及時向相關(guān)負責人傳達評估結(jié)論。

（二）適當下放權(quán)力，建立公共政策評估元監(jiān)督機制

政府內(nèi)部評估主體的壟斷、擴張行為；民間評估機構(gòu)出現(xiàn)的尋租活動，這些現(xiàn)象無疑給我們映射了現(xiàn)實政策評估過程中的貴族特權(quán)、腐敗等思想。權(quán)力乃滋生腐敗的土壤，政府內(nèi)部評估主體對于政策評估工作擁有絕對的控制權(quán)，其他評估主體要想占據(jù)有利地位，必然帶來腐敗行為和資源浪費。政府應(yīng)適當下放權(quán)力，建立政策評估元監(jiān)督體制，將社會各種評估主體關(guān)于政策決策的博弈置于法制監(jiān)督的正義體制之下，使每個評估權(quán)威機構(gòu)都能受到元監(jiān)督機制的制約，合理調(diào)整每種評估主體的博弈規(guī)則。同時，加大對政策評估過程中出現(xiàn)虛假信息以及失職行為的懲罰力度，嚴厲打擊一切形式主義評估。媒體監(jiān)督也能用法制和監(jiān)督約束政府評估主體評估過程中的“經(jīng)濟人”趨向。

（三）強化行政問責約束機制，杜絕不當評估支出

公共選擇理論認為，政府內(nèi)部評估的“金字塔”現(xiàn)象屢見不鮮，歸根結(jié)底是我國政策評估機構(gòu)的約束機制滯后。權(quán)力行使得不到有效約束，評估機構(gòu)便形同虛設(shè)。定期精簡評估機構(gòu)，整合內(nèi)部資源，權(quán)力行使有效責任化，避免冗余人員及裙帶關(guān)系的弊端。強化評估內(nèi)部問責約束機制，將權(quán)力制約在合理化的范圍之內(nèi)，規(guī)范每位評估內(nèi)部主體在職責范圍的行政行為。對評估工作每項支出必查清來源和用處，記錄在案，防微杜漸，爭取每項支出落到實處。對濫用職權(quán)挪用評估支出者進行真正的決策問責意則權(quán)責對等，職務(wù)范圍之內(nèi)出了問題，必須承擔失誤后果。有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，這也是權(quán)力行使的基本原則。endprint

（四）保障民間評估機構(gòu)獨立性，大力發(fā)展第三方政策評估機制

我國當前現(xiàn)有的民間評估機構(gòu)發(fā)育還不成熟，正處于發(fā)展創(chuàng)新的探索階段。國內(nèi)各式的民間評估機構(gòu)目前最大的問題是缺乏獨立性，評估決策仍受政府部門的牽制束縛。先行國家的民間評估機構(gòu)豐富經(jīng)驗可助廓清迷霧。美國建有的較獨立的民間評估機構(gòu)，如布魯金斯學(xué)院，蘭德公司等，其決策部署都具有一套成熟完備的評估方案。雖然民間評估機構(gòu)隸屬于政府的一個部門，但其雇傭官員從屬于文官系列，不受政府內(nèi)閣更迭的影響。一方面積極對各部門的績效評估結(jié)果進行整合，一方面又獨立性地提出自己評估指導(dǎo)意見。這極大程度地避免了政府內(nèi)部評估產(chǎn)生的“報喜不報憂”現(xiàn)象和失準評估，確保評估工作獨立完成。

獨立的第三方評估，一般指不具有直接利害關(guān)系的專業(yè)政策評估機構(gòu)開展的評估。十八大以后，國內(nèi)政治領(lǐng)域大量涌現(xiàn)出智庫、高等研究院這些專業(yè)性的評估機構(gòu)?，F(xiàn)如今，各級政府對獨立第三方評估的重要性、客觀性還缺乏足夠認識，政府對第三方評估仍有諸多顧慮，在借力其評估時，傾向于能掩飾問題，又不提出較尖銳的批評。這使得第三方評估在夾縫中難以收獲良好的評估成績。建立法制給予第三方評估獨立超然的地位，保證其工作不受政府干擾。除以上這些專門性的政策研究機構(gòu)，報刊、新聞媒體、電視互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒也應(yīng)積極地參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。大放異彩，才能更好的融合評估意見。

（五）拓寬渠道，提高公眾對目標群體評估的參與性

公共政策本質(zhì)的屬性是“公共性”，為人民服務(wù)是其制定的理論出發(fā)點。公眾是公共政策直接的作用對象，對于政策執(zhí)行的效果最具有發(fā)言權(quán)。作為總體的人民的意志和利益理應(yīng)在公共政策評估中充分體現(xiàn)。不論是持正面或負面態(tài)度的公眾都應(yīng)包含在目標群體以內(nèi)。首先，應(yīng)完善相關(guān)制度建設(shè)，將目標群體的評估納入決策議程保證其合法性，如可從目標群體中選舉相應(yīng)評估代表，以人民代表的身份參與公共政策評估工作，基層群眾的微弱言論也能夠進入政府評估分析的大會堂。其次，拓寬信息交流渠道，讓目標群體能具有充足方式積極與政府評估部門溝通反饋，提高參與性。最后，應(yīng)增強目標群體對公共政策評估重要性的認識。思想是行動的指南。之所以存在個人偏好等不良跟風現(xiàn)象，都是因其思想上存在障礙。定點進入社區(qū)展開公共政策評估重要性講座，樹立全民參與評估意識，把握正確評估的重要意義，從根本上解決評估執(zhí)行失誤阻力，杜絕個人偏好評估影響。

（六）有效激勵，構(gòu)建政策評估激勵制度

公共選擇理論認為，有效激勵將直接影響評估主體人員的理性選擇。所謂有效激勵就是要求將評估人員的收益與其在評估行為中的表現(xiàn)相掛鉤，收益的差距能更好的激勵評估人員恪守職責，作出正確的評估行為。有效激勵可從評估工作效率激勵制度、報酬福利制度、評估責任目標管理制度施行。評估主體的工作完成度以及效率將作為激勵機制的一部分，激勵其忠誠度與高質(zhì)量的工作；報酬福利將隨著評估主體工作的成果的高效而增加，包括未來的職位晉升、表彰獎勵等福利。界定每位評估主體職責，明確評估人員在其工作崗位上每個時期的目標任務(wù)。對超額或定量完成目標評估人員進行相應(yīng)獎勵，達不到目標者則追究責任，扣其酬勞，打破傳統(tǒng)工資的剛性制度，與時俱進推進人性化有效激勵。

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（作者單位：安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）endprint