周哲

特朗普政府此舉是采取一種“隱秘的、單邊的、不需要與國會進行磋商的方式實施貿(mào)易壁壘”

“我確實一直沒想明白。”我的鋼鐵網(wǎng)資訊總監(jiān)徐向春對《財經(jīng)》記者直言，美國對從中國進口的鋼材進行雙反調(diào)查已經(jīng)持續(xù)十幾年了，大部分從中國進口的鋼鐵都被征收了各種雙反稅，基本上都被擋在美國市場之外，為什么美國還總是拿鋼鐵做文章。

他所說的“做文章”指的是2017年4月，美國根據(jù)1962年“貿(mào)易擴張法”第232條以“國家安全”的名義對鋼鐵進口展開調(diào)查。同月，美國也以同樣的方式對鋁進口展開調(diào)查。原計劃于6月底公布的調(diào)查結(jié)果一拖再拖，迄今未能得出結(jié)論。

白宮經(jīng)濟顧問委員會國際貿(mào)易與投資前資深經(jīng)濟學(xué)家、世行經(jīng)濟學(xué)家，現(xiàn)為彼得森國際經(jīng)濟研究所資深研究員的Chad Bown分析，特朗普政府此舉是采取一種“隱秘的、單邊的、不需要與國會進行磋商的方式實施貿(mào)易壁壘”。

實際上，一旦美國對進口的鋼鐵和鋁征收關(guān)稅，對中國的影響甚微，而對加拿大、墨西哥、韓國、歐盟等美國的盟國限制更加明顯。這種貿(mào)易保護主義也招致了包括中國、加拿大、墨西哥等各國的反對，加拿大和墨西哥等國甚至希望反擊。特朗普政府為何采取“觸犯眾怒”的方式保護本國鋼鐵？

挑起爭端卻一拖再拖

2017年4月，特朗普政府根據(jù)美國1962年頒布的《貿(mào)易拓展法》第232條，以國家安全為由調(diào)查進口的外國鋼鐵（下稱“232調(diào)查”），并表示鋼鐵對維護國家安全和國防工業(yè)至關(guān)重要。同月，特朗普政府也對鋁進口開展了同樣的調(diào)查。

根據(jù)美國法律，調(diào)查將在270天內(nèi)結(jié)束并提交報告。如果調(diào)查結(jié)果是確實損害了國家安全，特朗普會有90天時間決定是否采取包括關(guān)稅在內(nèi)的措施。

2017年5月28日，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普在社交網(wǎng)站表示，“期待6月份看到232調(diào)查的結(jié)果，如果必要到時會采取措施?！?017年6月19日，美國商務(wù)部長威爾伯·羅斯透露，特朗普政府可能在未來幾天內(nèi)宣布外國鋼材進口特別調(diào)查的結(jié)果。但原計劃于6月底公布的232調(diào)查結(jié)果卻遭遇推遲。

7月初，在飛赴G20峰會途中，特朗普對媒體表示，“鋼鐵是個大問題，中國和其他國家都在傾銷鋼鐵，正在摧毀我們的鋼鐵業(yè)。它們傾銷了幾十年，我必須阻止。”

美國不拿從中國進口的鋼鐵比例說話，而是拿中國向全世界出口的規(guī)模作為解釋.“太過牽強”。根據(jù)美國鋼鐵工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，美國進口鋼鐵的來源中，從加拿大進口的鋼鐵最多，其次是歐盟、韓國、墨西哥.從中國進口鋼鐵的比例僅占美國進口鋼鐵的2 6%。

7月13日，美國商務(wù)部長羅斯在與國會議員的“閉門吹風(fēng)會上”表示，中國的鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，威脅美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)，美國將采取措施應(yīng)對中國的鋼鐵傾銷，甚至不惜發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)。

7月27日，特朗普的表態(tài)卻出現(xiàn)耐人尋味的變化。他對華爾街日報稱，政府將“花點時間”決定是否限制鋼鐵進口。

特朗普甚至暗示，鋼鐵的事需要等一等，等到他的其他更優(yōu)先的議題解決了再考慮?！拔覀冃枰却?，直到醫(yī)保、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施這一切完成了再說。”特朗普稱。

至于下一步是什么時候，沒有人清楚。截至9月中旬，232調(diào)查的結(jié)果仍未公布。但根據(jù)美國法律，232調(diào)查結(jié)果最晚將于九個月內(nèi)即1月20日之前公布。

在美國，商務(wù)部征詢公眾意見和辯論的過程仍在進行。美國鋼鐵工業(yè)協(xié)會（AISI）也在持續(xù)向政府施壓。8月1日，AISI提交給美國貿(mào)易代表署一份評論再次重申了美國鋼鐵業(yè)的態(tài)度。AISI呼吁美國政府關(guān)注其他國家尤其是中國實施的補貼和扭曲市場的外貿(mào)政策，對美國鋼鐵市場造成的壓力和鋼鐵進口的激增，并由此導(dǎo)致了美國鋼鐵行業(yè)和鋼鐵企業(yè)支持的社區(qū)中數(shù)以千計的美國人失去工作。

美方所求何為

特朗普在選舉時就多次表態(tài)，外國在美國傾銷鋼鐵實質(zhì)上正在殺死美國的鋼鐵企業(yè)和鋼鐵工人，他承諾“讓新的美國鋼鐵成為這個國家的脊梁”。為了實現(xiàn)他的競選承諾，特朗普答應(yīng)將審查進口鋼鐵、振興美國鋼鐵業(yè)。

我的鋼鐵網(wǎng)資訊總監(jiān)徐向春分析稱，美國鋼鐵原來競爭力強，出口到世界各地，后來競爭力逐漸變?nèi)?，無論美國如何保護都振興不了。美國的鋼鐵自給率在70%左右，一旦低于這個份額工會就要游說保護，對進口鋼鐵進行調(diào)查。

徐向春直言，美國鋼鐵雖然競爭力很弱，但是對下游和國防各方面作用很大，所以美國也不能讓其完全消亡。而且鋼鐵行業(yè)是重資產(chǎn)的行業(yè)，還牽扯大量的就業(yè)，所以美國政府一直采取保護的態(tài)度。

但美國鋼鐵工業(yè)協(xié)會（AISI）堅持認(rèn)為，像中國這樣的國家采取的補貼和扭曲市場的政策，向美國傾銷鋼鐵，才導(dǎo)致了美國鋼鐵企業(yè)受到傷害。

AISI在公共政策領(lǐng)域充當(dāng)了北美鋼鐵行業(yè)的代表和聲音。在上述8月1日AISI提交給美國貿(mào)易代表署的評論中，他們指責(zé)中國繼續(xù)補貼和實施扭曲市場的政策和做法，推動了全球產(chǎn)能過剩的巨大增長。其他國家也遵循中國模式實行干預(yù)政策，以美國鋼鐵企業(yè)為代價造福國內(nèi)企業(yè)。

這導(dǎo)致美國鋼鐵進口激增，鋼鐵進口份額維持在高位。2015年美國進口鋼鐵的份額達到了29.1%的高位，2016年微降至25.4%，2017年進口鋼鐵份額又再次上升，前八個月美國進口鋼鐵市場份額升至28%。

上述評論用專門的一節(jié)談?wù)撝袊珹ISI指責(zé)中國生產(chǎn)了過多的鋼鐵，沖擊了全球鋼鐵市場，導(dǎo)致包括美國在內(nèi)的很多鋼鐵企業(yè)倒閉和裁員。OECD估計，全世界的鋼鐵行業(yè)有7億噸的過剩產(chǎn)能，AISI預(yù)計超過一半的過剩產(chǎn)能在中國，大約4.25億噸。endprint

AISI稱，2001年中國還是鋼鐵凈進口國，生產(chǎn)1.68億噸粗鋼，消費1.52億噸，缺口的1600萬噸鋼材靠進口獲得。到了2016年，中國生產(chǎn)了8.8億噸鋼鐵，消費6.81億噸，剩余1.27億噸都出口了（見圖1）。

但徐向春對《財經(jīng)》記者回應(yīng)，美國不拿從中國進口的鋼鐵比例說話，而是拿中國向全世界出口的規(guī)模作為解釋，“太過牽強”。根據(jù)美國鋼鐵工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，美國進口鋼鐵的來源中，從加拿大進口的鋼鐵最多，其次是歐盟、韓國、墨西哥，從中國進口鋼鐵的比例僅占美國進口鋼鐵的2.6%（見圖2）。

找鋼網(wǎng)首席戰(zhàn)略官兼高級副總裁郎永淳對《財經(jīng)》記者指出，中國鋼鐵出口也在持續(xù)下降。海關(guān)總署的數(shù)據(jù)顯示，1月-8月我國累計出口鋼材5447萬噸，同比下降28.5%。預(yù)計2017年全年鋼材出口約為8000萬噸，而2016年這一數(shù)字為10843萬噸。

AISI還在上述評論中指責(zé)中國，中國的鋼鐵企業(yè)絕大多數(shù)是國有企業(yè)，中國國有企業(yè)得到廣泛的補貼，包括政府主導(dǎo)的信貸、優(yōu)惠貸款、土地補貼、債轉(zhuǎn)股、對獲取原材料的援助以及各種間接支持如限制外國投資。中國政策直接或間接地影響國有企業(yè)的商業(yè)決策，導(dǎo)致新的鋼鐵產(chǎn)能的產(chǎn)生，也阻止了低效產(chǎn)能的關(guān)閉。所以摩根士丹利得出結(jié)論，“中國國有鋼鐵企業(yè)進行任何大規(guī)模的工廠關(guān)閉都是不可能的，甚至地方政府會介入、阻止當(dāng)?shù)貒袖撹F企業(yè)關(guān)閉，甚至阻止國有鋼鐵企業(yè)被私有企業(yè)并購”。

徐向春直言，全世界鋼鐵產(chǎn)能都過剩，2016年中國共壓減8492萬噸煉鋼產(chǎn)能，遠(yuǎn)超當(dāng)年去產(chǎn)能目標(biāo)4500萬噸?！爸袊谌ギa(chǎn)能方面率先做出了巨大的努力。”

除了認(rèn)為包括中國在內(nèi)的許多國家傾銷鋼鐵，特朗普還對美中之間的貿(mào)易赤字表示不滿，貿(mào)易不平衡實際上是此類鋼鐵貿(mào)易摩擦的終極原因。

美國商務(wù)部長羅斯提到，中國是美國的第一大貿(mào)易赤字來源國。僅貨物貿(mào)易就有3470億美元的赤字，而美國的貨物貿(mào)易赤字共計7000億美元，中國占了其中的47.2%。

特朗普4月1日簽署了一份行政命令，呼吁逐項逐項研究美國5000億美元的年度貿(mào)易逆差，中國的這筆3000多億美元的逆差將會受到嚴(yán)密審查。“一筆一筆貿(mào)易逆差、一年又一年之后，我們的工作和財富將被剝奪，數(shù)以千計的工廠將從我們國家被偷走。”特朗普表示。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際市場研究所副所長白明對《財經(jīng)》記者分析，貿(mào)易逆差部分也源于美國限制高科技的出口。白明直言，國際貿(mào)易應(yīng)該發(fā)揮長處，避免弱項。但美國保護鋼鐵，限制高科技的出口，美國的鋼鐵不占優(yōu)勢也非要占著，占優(yōu)勢的高科技產(chǎn)業(yè)則限制出口不讓別人做，這是壟斷高科技市場的行為。

何況，雖然美國對中國的貨物貿(mào)易存在逆差，卻在服務(wù)貿(mào)易長期保持順差。2016年，美對華服務(wù)貿(mào)易順差達到557億美元，占中國服務(wù)貿(mào)易逆差總額的23.1%，是中國服務(wù)貿(mào)易第一大逆差來源國。

中國商務(wù)部也多次表態(tài)，中國并不刻意追求貿(mào)易順差，愿繼續(xù)采取積極措施，擴大自美進口。也希望美方能放寬對華出口管制等，減少美方貨物貿(mào)易逆差。

對中國影響甚微

即便是完全站在美國立場，白宮經(jīng)濟顧問委員會國際貿(mào)易與投資前資深經(jīng)濟學(xué)家、世行經(jīng)濟學(xué)家，現(xiàn)為彼得森國際經(jīng)濟研究所資深研究員的Chad Bown也完全不認(rèn)同特朗普政府的做法。

他用數(shù)字說話，表明了對美國進口的鋼鐵和鋁采取征收關(guān)稅等限制性政策對中國的影響不大，反而對加拿大、墨西哥、歐盟等美國的盟國影響更大（見圖3）。

Chad Bown分析，特朗普上臺前，只有3.8%的美國進口產(chǎn)品被各種限制性政策影響。根據(jù)他的計算和預(yù)測，將來如果在鋼鐵、鋁、木材等領(lǐng)域?qū)嵤┬碌南拗菩源胧?，受到限制性政策影響的進口產(chǎn)品比例將翻倍，從3.8%到7.4%。

但是影響最明顯的不是中國，而是其他貿(mào)易伙伴。美國從中國進口的產(chǎn)品受限制的比例將從9.2%微升至10.9%，但是從其他國家進口的產(chǎn)品受限制的比例卻翻了三倍，從2.2%上升至6.4%。其中韓國受限制的比例從7.9%升至12.2%，超越中國成為最受限制的進口國。特朗普的限制措施對加拿大的影響也很顯著，從加拿大進口的產(chǎn)品受限制的比例從1.0%上升至8.8%。

冶金工業(yè)規(guī)劃研究院院長李新創(chuàng)也對《財經(jīng)》記者直言，美國對中國進口鋼材進行調(diào)查對中國沒有太大的意義。2016年中國對美出口鋼鐵僅有117萬噸，2016年中國出口的鋼鐵是1.27億噸，這意味著出口到美國的鋼材僅占中國出口鋼鐵量的1%。

郎永淳直言，如果美國開征雙反稅，可能會對行業(yè)和相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生一定影響，但影響力在可控范圍之內(nèi)。

中國受到的影響甚微，部分原因是美國過去采取的限制性政策經(jīng)常針對中國，中國受限制的產(chǎn)品比例一直高于其他國家和平均水平。

Chad Bown介紹，美國的限制性政策有四種形式，反傾銷、反補貼、全球保障、國家安全。其中最常用的是反傾銷，調(diào)查了1379次，實施限制性政策649次，其次是反補貼，全球保障和國家安全用的最少，其中國家安全僅進行了14次調(diào)查，僅有2次真正落實至限制性政策的實施（見圖4）。

在最為常見的兩種形式——反傾銷和反補貼中，美國每年平均進行24次反傾銷調(diào)查，7次都針對中國;每年進行9次反補貼調(diào)查，4次針對中國。2016年底仍生效的限制性政策中也約有三分之一的政策是針對中國的。endprint