□ 文 黃政

論互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的立法完善

□ 文 黃政

環(huán)境信息，簡言之是與環(huán)境有關(guān)的信息，目前還沒有統(tǒng)一的明確界定?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播是指通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布和傳遞環(huán)境信息的活動(dòng)，包括環(huán)境信息的公開、披露、發(fā)布、轉(zhuǎn)載等方面。互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息的傳播可能影響到公共利益和社會(huì)秩序，通過法律予以規(guī)范是必要的。

目前我國對(duì)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的規(guī)定較少，不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際情況需要。需要從現(xiàn)狀分析出發(fā)，探討如何完善立法，保障互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的及時(shí)、準(zhǔn)確、充分和完整，為環(huán)境信息的傳播提供法律規(guī)范。

一、當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的現(xiàn)狀及問題

一方面是由政府和企事業(yè)單位環(huán)境信息公開。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，我國各級(jí)政府和各類企事業(yè)單位，環(huán)境信息公開工作已經(jīng)全面展開，但是還存在一些問題，主要表現(xiàn)在。

在環(huán)境信息公開方面，政府環(huán)境信息公開存在的主要問題：一是環(huán)境質(zhì)量信息公開不均衡，空氣質(zhì)量公開較好，水體質(zhì)量和土壤質(zhì)量信息公開不充分；二是政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息以常規(guī)環(huán)境信息為主，公眾感興趣的非常規(guī)環(huán)境信息有限；三是部分環(huán)保廳局的網(wǎng)站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。企業(yè)環(huán)境信息公開存在意識(shí)不強(qiáng)、信息公開速度過慢、信息公開程度不高、信息公開形式單一、效率低下等問題?！董h(huán)境保護(hù)部2016年度政府信息公開工作報(bào)告》指出，2016 年，環(huán)境保護(hù)部政府信息公開工作取得積極成效，但與社會(huì)公眾日益增長的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)需要相比還存在較大差距?！镀髽I(yè)環(huán)境信息披露指數(shù)(2017中期綜合報(bào)告)》顯示，在作為樣本的16個(gè)行業(yè)的170家上市公司中，火電、煤炭行業(yè)的環(huán)境信息披露指數(shù)均處及格線以下。從170家樣本企業(yè)的總體披露內(nèi)容來看，企業(yè)對(duì)環(huán)境信息的披露仍有待完善。

另一方面是社會(huì)組織和公眾通過互聯(lián)網(wǎng)傳播環(huán)境信息日益普遍。僅就環(huán)保舉報(bào)方面，對(duì)《全國“12369”環(huán)保舉報(bào)工作情況的通報(bào)》統(tǒng)計(jì)表明通過互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)已經(jīng)達(dá)到環(huán)保舉報(bào)的30%左右。隨著人們對(duì)環(huán)境關(guān)注的不斷提高，互聯(lián)網(wǎng)日益成為人們獲取和發(fā)布環(huán)境信息的重要平臺(tái)。譬如霧霾、鎘大米等信息曾經(jīng)一度廣泛在網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)。同時(shí)也出現(xiàn)環(huán)境信息與事實(shí)不符情況，甚至出現(xiàn)虛假信息，誤導(dǎo)公眾，對(duì)環(huán)境保護(hù)乃至社會(huì)秩序造成不良的影響。

這些情況表明，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播已經(jīng)環(huán)境信息傳播的重要途徑，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來多樣性的影響，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律規(guī)范，保障公眾環(huán)境信息的相關(guān)權(quán)利。

二、我國現(xiàn)行關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的主要政策與法律法規(guī)

（一）有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的主要政策

包括《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》、《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)”+行動(dòng)的指導(dǎo)意見》、《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》等。這些政策在政府環(huán)境信息公開、企業(yè)環(huán)境信息公開、建立統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開等方面明確了發(fā)展和完善的方向和方式，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播也起著指導(dǎo)性作用。

（二）有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的法律法規(guī)

目前，與互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播聯(lián)系緊密的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國廣告法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、《企業(yè)信息公示暫行條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。上述各法效力范圍不同，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播起著一定的規(guī)范性作用。

三、當(dāng)前相關(guān)立法的分析

當(dāng)前，相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的法律法規(guī)雖有多部，適用的范圍也比較寬泛，但與現(xiàn)實(shí)存在的問題及其解決，還不相適應(yīng)。

（一）立法滯后、位階較低

目前我國互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播立法對(duì)社會(huì)組織和公眾環(huán)境信息的發(fā)布尚未明確、系統(tǒng)規(guī)定，這與社會(huì)組織、公眾通過互聯(lián)網(wǎng)傳播早已普遍化相比較，落后于社會(huì)實(shí)際情況。法律層次不高,主要是通過行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行管理,而且各類規(guī)定比較分散,可操作性不強(qiáng)。如與環(huán)境信息聯(lián)系較為密切的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》都是部門規(guī)章。

（二）環(huán)境信息內(nèi)容界定不明晰?，F(xiàn)行立法互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息的界定不明晰。如《環(huán)境信息公開辦法(試行)》所稱環(huán)境信息，包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息，是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》對(duì)重點(diǎn)排污單位規(guī)定了必須公開六個(gè)方面的信息。這些界定比較原則和寬泛，難以清晰把握，可能導(dǎo)致環(huán)境信息公開因缺乏統(tǒng)一規(guī)范，披露出的信息質(zhì)量、格式千差萬別。

（三）對(duì)環(huán)境信息真實(shí)、準(zhǔn)確的保障不足?！董h(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定政府和企業(yè)應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府環(huán)境信息，并對(duì)違反辦法的情形規(guī)定了行政處罰，但對(duì)不真實(shí)環(huán)境信息公開未做處罰規(guī)定?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照強(qiáng)制公開和自愿公開相結(jié)合的原則，及時(shí)、如實(shí)地公開其環(huán)境信息，對(duì)公開內(nèi)容不真實(shí)、弄虛作假的，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定責(zé)令公開，處三萬元以下罰款，并予以公告。但現(xiàn)實(shí)存在的情況是，企業(yè)在進(jìn)行環(huán)境信息公開時(shí)，信息不全面、主觀性較強(qiáng)、隨意性大，因此可比性、實(shí)用性較低，缺乏企事業(yè)環(huán)境信息披露考評(píng)及監(jiān)測機(jī)制。

四、互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播應(yīng)考慮的問題

（一）立法既要保障信息傳播的權(quán)利，也要設(shè)定義務(wù)，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播行為。把引導(dǎo)作為保障互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的重要措施，把強(qiáng)制性和自愿性環(huán)境信息公開有機(jī)結(jié)合起來。力求科學(xué)定位、正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，使互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播更好地發(fā)揮其作用，盡可能減少和避免其對(duì)社會(huì)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

（二）提升公眾對(duì)環(huán)境信息的識(shí)別能力。公眾對(duì)環(huán)境信息的識(shí)別能力提高，一方面可以有效抵消虛假、不準(zhǔn)確環(huán)境信息傳播的負(fù)面影響，另一方面，可以減少虛假、不準(zhǔn)確環(huán)境信息傳播的范圍。還可以加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作。

（三）圍繞環(huán)境信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、充分和完整，完善相關(guān)法律。對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行修改，使相關(guān)立法以保障環(huán)境信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、充分和完整為目的協(xié)調(diào)起來。

五、完善相關(guān)立法的建議

（一）明確互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的多元主體

《環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。”這表明，在立法上已經(jīng)認(rèn)同了環(huán)境信息傳播的主體是廣泛的。應(yīng)在相關(guān)立法中進(jìn)一步明確規(guī)定政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人有權(quán)傳播環(huán)境信息。

（二）規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息內(nèi)容

規(guī)范環(huán)境信息內(nèi)容，對(duì)環(huán)境信息適當(dāng)分類，實(shí)施分類控制。制定清單，尤其是政府、企業(yè)、社會(huì)組織發(fā)布的環(huán)境信息的清單，規(guī)定明確的信息內(nèi)容要求，確保信息來源的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。相應(yīng)，環(huán)境保護(hù)主管部門還應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門制定不適宜公開的環(huán)境信息名錄。從源頭控制虛假環(huán)境信息的互聯(lián)網(wǎng)傳播。

建立環(huán)境信息質(zhì)量監(jiān)控制度，使企業(yè)公開的環(huán)境信息標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。建立健全政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的環(huán)境信息審核制度，建立一套操作性強(qiáng)的科學(xué)的規(guī)范，規(guī)定具體的審核工作流程和方法并嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和技能的宣教工作。消除虛假、不良環(huán)境信息負(fù)面影響的重要措施就是提高公眾環(huán)境信息的識(shí)別能力。要鼓勵(lì)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)、企業(yè)、科研院所、環(huán)境保護(hù)組織、媒體充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)，對(duì)各自領(lǐng)域有關(guān)環(huán)境保護(hù)的知識(shí)、技能、法律法規(guī)、案例等公開，提高公眾的環(huán)境預(yù)斷能力和應(yīng)對(duì)能力，提高參與環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)活動(dòng)的積極性和能力，提高公眾的環(huán)境法律意識(shí)，促進(jìn)公眾對(duì)環(huán)境信息的獲取能力和識(shí)別能力，

（四）完善互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的司法救濟(jì)制度

完善互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的司法救濟(jì)制度，涉及面比較廣，也比較具體。整體而言，要在以下方面予以完善：明確違法互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播的法律責(zé)任，并且健全寬容失誤的責(zé)任豁免制度；建立健全對(duì)政府環(huán)境信息的司法審查制度；擴(kuò)大公益訴訟提起的范圍，把互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境信息傳播納入公益訴訟的范疇；《刑法》第二百九十一條的“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”中的虛假信息類型予以擴(kuò)展，擴(kuò)大為“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”的“虛假信息”。■

（作者系西北政法大學(xué)副教授，主要從事環(huán)境與資源法學(xué)教學(xué)和研究）

[1]新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估課題組：《新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告》，2016年3月

[2]《環(huán)境保護(hù)部2016 年度政府信息公開工作報(bào)告》，環(huán)境保護(hù)部辦公廳2017年3月24日印發(fā)

[3]企業(yè)環(huán)境信息披露研究小組、復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心：《企業(yè)環(huán)境信息披露指數(shù)（2017中期綜合報(bào)告）》，2017年5月，上海