宋群

摘要：當前形勢下，專項資金管理方式與方法已難以滿足管理的需要，管理制度的不健全使專項資金的使用效益受到限制，其甚至已成為腐敗行為的滋生地。本文探索和研究科學的管理方法，以提高財政資金支出的科學性、合理性和效益性。

關(guān)鍵詞：專項資金管理 問題 對策

近十年，隨著我國經(jīng)濟建設的高速發(fā)展、各級政府財政收入的增加，面對財政專項資金的海量化、扶持方向的多元化、扶持內(nèi)容的專業(yè)化的趨勢，固有的管理模式已很難發(fā)揮出其管理的作用，此狀況已阻礙專項資金經(jīng)濟效益和社會效益的發(fā)揮，本文就此問題進行探討。

一、專項資金管理存在的問題

（一）各級行政主管部門項目管理能力有待提高

1.資金補助方向隨意，專家預算評審不嚴謹

同一生產(chǎn)類型企業(yè)扶持較多，對補助課題市場前景、原材料供有量及產(chǎn)品的市場份額等諸多方面考量、分析、評審不足，甚至錯誤地引導帶動企業(yè)投資方向，造成產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)資源和財政資金的嚴重浪費。

2.項目建設內(nèi)容編制不實，評審流于形式

項目單位建設內(nèi)容和概算編制較為隨意，投資不實。大多數(shù)財政資金要求補助資金與投資概算成配比，項目單位為了做大投資概算，甚至將與項目實施無關(guān)的生產(chǎn)費用——原材料、企業(yè)原有的資產(chǎn)如設備、基礎設施等均列入項目投資概算。項目投資概算是實施項目所需新投入的費用，如此認識的偏差，將造成項目實施方案的建設內(nèi)容和概算無法完成，增加項目驗收的難度。

（二）項目單位的項目管理能力參差不齊

業(yè)主項目承擔單位的管理能力有待提高，尤其私營業(yè)主，普遍存在“重申報、輕管理”的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.項目檔案管理不夠規(guī)范

項目執(zhí)行期間的有關(guān)資料收集、歸檔意識較弱，檔案資料不全，特別是改建項目，建設前后資料未收集歸檔，項目實施協(xié)議書、采購合同、施工合同等資料不完整，這些狀況增加項目檢查與驗收的難度。

2.資產(chǎn)管理未按規(guī)定執(zhí)行

專項資金重大設備采購和基礎設施建設均未按規(guī)定進行招投標和政府采購，有的企業(yè)固定資產(chǎn)未入賬、固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)撥未辦理手續(xù)。

3.會計核算不規(guī)范

項目單位未按項目管理要求對專項資金及自籌資金進行專賬明細核算，入賬票據(jù)不合規(guī)、不真實，存在大量現(xiàn)金支付和白條開支現(xiàn)象，業(yè)務往來的真實性、項目完成投資以及專項資金專款專用等情況均無法認定，甚至有些項目單位內(nèi)控制度不健全，會計審核缺位，存在擠占、挪用項目經(jīng)費現(xiàn)象。

4.預算內(nèi)容執(zhí)行隨意

業(yè)主變更的重大事項不按程序上報審批，不按批復的建設內(nèi)容預算實施，項目單位合約意識差。

二、原因分析

（一）項目管理意識淡薄，管理辦法與制度執(zhí)行效率低

（1）各級財政、行業(yè)主管部門對項目管理仍沿用傳統(tǒng)的管理模式，因此對項目的申報、評審、實施中的檢查和監(jiān)督以及驗收等工作只注重形式，對實施效果重視不夠。

（2）資金管理辦法不完善，管理制度執(zhí)行效率低，缺乏保障財政資金運行安全和合理有效使用的制度和機制。

（3）項目管理部門責任不明晰，監(jiān)管缺位，專項資金管理辦法缺乏問責機制。省、市、縣財政及行業(yè)主管部門未有明確工作職責分工，一些管理程序的制定流于形式，可操作性不強。

（4）主管部門制訂的項目合同、實施方案等具體格式條款，均未對資金使用和會計核算提出剛性要求，同時還缺少對項目單位應有的培訓，這些情況都造成項目承擔單位和基層監(jiān)管單位對產(chǎn)生的問題認識不清和互相推諉的現(xiàn)象。

（5）管理部門對稅法、會計法、經(jīng)濟法等法規(guī)的嚴肅性認識不足。錯誤的認為，如果嚴格執(zhí)行資金管理規(guī)定，不但不能省錢，還要多繳稅，整個項目開發(fā)票的稅點可能會超過財政補助的資金，劃不來。《會計法》規(guī)定：會計核算依據(jù)合規(guī)票據(jù)入賬；《現(xiàn)金管理暫行條例》超過一定限額的經(jīng)濟活動不得使用現(xiàn)金支付；同時，企業(yè)不能坐支收入，不能有偷漏稅等行為。財政資金的使用和會計核算要求，是由一系列相關(guān)的法律、法規(guī)、條例、制度以及項目資金管理辦法組成，主管部門在制訂具體的資金管理辦法時，不可能窮盡羅列各項要求，項目單位如果沒有準確理解和規(guī)范使用財政資金，必然造成項目檢查、驗收存在較多不合規(guī)現(xiàn)象。

（二）法律意識薄弱，管理素質(zhì)參差不齊

（1）項目單位自身沒有能力實施創(chuàng)新發(fā)展，但為了得到財政項目資金將正常經(jīng)營業(yè)務包裝名稱申報，財力、物力均無法實施好項目。大部分企業(yè)項目可研報告由第三方編寫，為爭取財政資金，編大投資規(guī)模，超過企業(yè)的財力范疇，給項目實施增加難度；甚至有些企業(yè)申報項目的出發(fā)點是騙取財政補助資金。

（2）對專項資金的性質(zhì)認識不到位。尤其私營業(yè)主，普遍存在“重申報、輕管理”的問題，對滯留、挪用、截留專項資金的行為的性質(zhì)認識不清，地方政府部門甚至錯識地認為，能把錢要到手就是為地方謀了利益，對違反財經(jīng)紀律的行為并不以為然。

（3）企業(yè)管理團隊素質(zhì)不高，對項目管理、資料的歸檔及會計基礎工作等方面能力不足。部分私企，雖然有一定的規(guī)模，基本是老板說了算，沒有建立現(xiàn)代企業(yè)管理方式。

三、措施與對策

（一）制定項目管理手冊，建立績效考核體系

（1）項目申報前，行政管理部門應根據(jù)每個項目類別，抽調(diào)專業(yè)人員制定項目管理手冊，明確各級財政、行政主管部門、項目單位的職責，包括不同環(huán)節(jié)、不同階段、不同部門的責任和義務，做到執(zhí)行有章可循，職責分明。

（2）項目評審后，行政管理部門應根據(jù)每個項目，抽調(diào)專業(yè)人員與項目單位商定各項目的績效考核指標，明確項目驗收的績效評價指標及內(nèi)容。

（二）加大申報單位的考核力度，細化資質(zhì)審查方式

（1）生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)扶持項目：要求申報單位提供近3-5年連續(xù)的現(xiàn)金流狀況，如現(xiàn)金、銀行存款、營業(yè)收入、營業(yè)成本、稅金、財務費用、固定資產(chǎn)投資規(guī)模等資料，防止套、騙取財政資金的現(xiàn)象發(fā)生。endprint

（2）科研類項目：重點考核申報單位的科研能力，并提供近3-5年來項目單位在各部門承擔的科研內(nèi)容和補助情況，防止同一課題，出現(xiàn)拆解、套報、多部門扶持的情況。

（3）基礎研究推廣類項目：扶持良種繁育、原種保持、新品種推廣試驗項目，建議申報單位應是各級事業(yè)推廣部門、科研院所、高校等具備科研資質(zhì)的單位與各苗種繁育場聯(lián)合申報，做到研究推廣課題與市場直接有效對接。

（4）對于涉及基本建設項目可研報告中應附土地產(chǎn)權(quán)等相關(guān)審批手續(xù)，防止項目批復后，因其他部門的審批原因而導致項目無法實施。

（5）控制項目單位實施中的項目數(shù)量，例如：科研機構(gòu)、高校同一類課題3-5個，企業(yè)最好不超過2個，提高課題負責人對項目實施的重視度，保證項目實施的進度和質(zhì)量。

（三）建立項目風險防控機制，減少廉政風險

（1）應實行不相容崗位互相監(jiān)督制度。項目主管處室的相關(guān)人員不能同時承擔申報、評審、批復、檢查、驗收全流程的工作，指定某一部門承擔組織項目評審任務，檢查、驗收工作由這一部門外的人員參與，圍繞風險點，做好廉政風險防控的防范管理工作。

（2）規(guī)范項目的立項、批復。提高項目申報透明度，實行專家評審評價公示制度，接受社會監(jiān)督。批復文件規(guī)范化，特別是儀器設備要有詳細的購置清單和金額。

（3）明確購買公開采購金額與采購方式的選擇，防止拆解采購，逃避招標采購的公開度。

（四）加強財政資金管理，提高資金使用效率

（1）提高資金下達的及時性。加強項目申報前期準備工作，提前到上年度安排項目申報、篩選，對項目進行合理排序，根據(jù)財政批復的部門預算數(shù)和撥款計劃，及時下達項目任務書和補助資金，避免資金滯留，確保當年預算能在當年執(zhí)行，減少財政資金結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，切實保障項目承擔單位工作開展。

（2）加強沉淀資金管理。對項目調(diào)整、取消、中止、結(jié)余的資金制訂具體的處置辦法，建立項目退出機制，加快政府資金流轉(zhuǎn)，發(fā)揮財政資金效益。

（五）加強企業(yè)管理人員業(yè)務培訓，提高綜合素質(zhì)

要不斷強調(diào)國家財經(jīng)政策，提高企業(yè)經(jīng)營者法律意識。采用多種方式和多種渠道對項目單位的法人、管理人員及財務人員進行相關(guān)業(yè)務培訓，提高項目綜合管理水平。

（六）加大查處力度，樹立財政專項資金政策權(quán)威

加強對重大項目實施和財政資金使用情況的有效監(jiān)督檢查，嚴肅處理違反資金政策的個人和企業(yè)，保證資金使用的規(guī)范性，確保財政資金真正發(fā)揮作用。

（作者單位：福建省海洋與漁業(yè)廳利用世界銀行貸款項目辦公室）endprint