馮剛+王匯

市委書(shū)記蔡奇在談到背街小巷環(huán)境整治提升工作時(shí)指出，整治提升背街小巷環(huán)境，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察北京重要講話精神的重要舉措。首都形象無(wú)小事，“面子”“里子”都重要。我們既要管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個(gè)社區(qū)、每條小街小巷小胡同?？词腥菔忻膊粌H是看長(zhǎng)安街，也不僅是看主干道，還包括次干道、背街小巷，這些都關(guān)系到首都形象。背街小巷是城市病集中的地方，是城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。要從講政治和履行“四個(gè)服務(wù)”職責(zé)的高度，抓好背街小巷環(huán)境整治，推進(jìn)國(guó)際一流的和諧宜居之都建設(shè)。

背街小巷治理是北京城市管理的重要環(huán)節(jié)

在北京城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，城市建設(shè)水平不斷提高，高樓大廈巍峨矗立，城市道路越來(lái)越寬闊，城市建設(shè)的現(xiàn)代化水平越來(lái)越高。道路干凈整潔，秩序規(guī)范井然，城市面貌煥然一新。特別是在2008年北京奧運(yùn)會(huì)籌辦期間，北京城市建設(shè)水平和環(huán)境面貌大幅度改觀，城市建設(shè)的巨大成就世所公認(rèn)，一座全新的現(xiàn)代化城市展現(xiàn)在世人面前。 但是，當(dāng)你跨過(guò)寬闊大馬路，走進(jìn)高樓大廈后面的背街小巷，會(huì)發(fā)現(xiàn)另外一種景象。這里，一些道路破損，房屋陳舊，小街道角落處不時(shí)出現(xiàn)一堆堆垃圾，環(huán)境臟亂，擁擠不堪，與不遠(yuǎn)處的高樓大廈形成明顯的反差。顯然，背街小巷環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為北京城市發(fā)展與管理的短板。同時(shí)，背街小巷環(huán)境治理還與疏解人口和低端產(chǎn)業(yè)的中心工作密切關(guān)聯(lián)。

背街小巷是城市的毛細(xì)血管，也是城市建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。背街小巷密度大，人口多，整體品位不高，低端業(yè)態(tài)較多，生存空間有限，違法建設(shè)較多，居住人群中高素質(zhì)人員較少；背街小巷房屋年限長(zhǎng)，環(huán)境建設(shè)投入較少，環(huán)境保潔投入較少，現(xiàn)代城市病在這里較為突出。因此，背街小巷環(huán)境治理關(guān)系到城市環(huán)境以人為本的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到對(duì)人民群眾切身利益的關(guān)懷，是政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的一項(xiàng)重要工作。

北京的背街小巷主要分布在東城區(qū)和西城區(qū)。在新的北京城市規(guī)劃中，這些地區(qū)成為北京城市核心區(qū)，這些地區(qū)城市形態(tài)建設(shè)已經(jīng)全部完成，處于城市功能完善階段。城市核心區(qū)設(shè)施和建筑主要有兩部分，一部分是主干道路、高樓大廈和大院，另一部分就是廣泛分布的背街小巷，包括胡同和老舊小區(qū)。前一部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施比較完善，代表了城市現(xiàn)代化的最高水平。因此，城市核心區(qū)環(huán)境治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)任務(wù)主要在后一部分地區(qū)即背街小巷的環(huán)境治理。在北京推進(jìn)“一核、一主、一副及多中心”的城市建設(shè)中，背街小巷環(huán)境治理對(duì)于城市核心區(qū)乃至整個(gè)城市區(qū)環(huán)境建設(shè)具有更加重要的意義。

背街小巷環(huán)境治理現(xiàn)狀及問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，背街小巷環(huán)境治理已經(jīng)成為首都城市環(huán)境建設(shè)的經(jīng)常性工作。北京市在環(huán)境建設(shè)中比較重視背街小巷環(huán)境整治工作，市、區(qū)政府提出了關(guān)于“全面實(shí)施背街小巷綜合整治工程”的總要求，提出了堅(jiān)持“精細(xì)管理，服務(wù)群眾”的方針，以治理背街小巷環(huán)境臟亂為重點(diǎn)，通過(guò)細(xì)化責(zé)任、完善標(biāo)準(zhǔn)、全面整治、長(zhǎng)效管理等手段，努力實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)化、特色化、常態(tài)化”，有力推動(dòng)“城市病”戰(zhàn)略攻堅(jiān)向縱深發(fā)展。同時(shí)，政府還加大了背街小巷環(huán)境整治的資金和人員投入，首都環(huán)境辦牽頭各區(qū)環(huán)境辦，開(kāi)展了背街小巷環(huán)境整治的指導(dǎo)和檢查工作，背街小巷環(huán)境面貌得到明顯改觀，出現(xiàn)了許多好的經(jīng)驗(yàn)和模式。

當(dāng)前背街小巷環(huán)境問(wèn)題依然突出。由于背街小巷環(huán)境問(wèn)題積累太久，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)條件比較差，居民素質(zhì)有待提高，治理難度較大，治理成果鞏固困難，問(wèn)題容易反彈。至今還沒(méi)有形成背街小巷環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，城市核心區(qū)背街小巷環(huán)境存在以下問(wèn)題：一是違法建設(shè)問(wèn)題，主要有私搭亂建，拆墻打洞等問(wèn)題；二是市容環(huán)境問(wèn)題，主要有亂堆亂放大件廢棄物、堆物堆料和無(wú)主垃圾渣土，非法張貼、噴涂、散發(fā)小廣告，私設(shè)亂設(shè)戶外廣告牌匾標(biāo)識(shí)，架空線雜亂、垂落，外立面破舊等；三是環(huán)境秩序問(wèn)題，主要有無(wú)照經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)、露天燒烤、違規(guī)大排檔、廢品收購(gòu)點(diǎn)混亂、施工揚(yáng)塵等問(wèn)題；四是設(shè)施環(huán)境問(wèn)題，主要有道路破損、公廁不足，垃圾收運(yùn)站、路燈缺失等問(wèn)題；五是交通秩序問(wèn)題，主要有私設(shè)地樁、地鎖等障礙物，胡同雙向通行導(dǎo)致交通擁堵、停車場(chǎng)地嚴(yán)重不足、雙側(cè)雙向亂停車以及僵尸車等問(wèn)題；六是園林綠化問(wèn)題，主要有綠化美化失管失養(yǎng)等問(wèn)題。

背街小巷環(huán)境問(wèn)題的長(zhǎng)期存在和治理反彈，主要有以下原因：一是城市管理和環(huán)境治理粗放，比較重視主要大街和重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境治理，這些地方由于環(huán)境基礎(chǔ)條件好，環(huán)境治理工作容易出成效。對(duì)背街小巷等邊角地帶環(huán)境治理往往采取運(yùn)動(dòng)式和大事件管理模式。二是公共服務(wù)投入不足。相比主要大街和重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境建設(shè)投入，背街小巷環(huán)境治理投入相對(duì)不足。加之環(huán)境設(shè)施基礎(chǔ)薄弱原因，使這些邊角地區(qū)環(huán)境治理成效不明顯，治理過(guò)后問(wèn)題容易出現(xiàn)反復(fù)。三是城市管理責(zé)任落實(shí)不到位。背街小巷環(huán)境治理權(quán)責(zé)不明確，責(zé)任不落實(shí)，使環(huán)境治理的工作不能長(zhǎng)期持續(xù)落實(shí)到位。雖然背街小巷環(huán)境問(wèn)題表現(xiàn)在基層社區(qū)，但是，這項(xiàng)工作的持續(xù)有效開(kāi)展，涉及城市管理體制是否順暢，在當(dāng)前城市管理?xiàng)l塊沖突的體制矛盾下，背街小巷環(huán)境治理工作存在權(quán)責(zé)不對(duì)等、事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)聯(lián)等問(wèn)題，影響到背街小巷環(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)。

推進(jìn)背街小巷環(huán)境治理工作的建議

第一，要以問(wèn)題為導(dǎo)向開(kāi)展環(huán)境治理。當(dāng)前，背街小巷環(huán)境治理工作應(yīng)抓住以下問(wèn)題突破：一要以治理“拆墻打洞”為重點(diǎn)治理違法建設(shè)，繼而清理屋面和地下的私搭亂建；二要以清除和治理亂堆亂放大件廢棄物、堆物堆料和無(wú)主垃圾渣土為重點(diǎn)抓衛(wèi)生環(huán)境；三要以清除私設(shè)地樁地鎖、僵尸車、雙側(cè)雙向亂停車來(lái)規(guī)范停車秩序，廣泛推行胡同單行單停緩解交通擁堵；四要以清潔外立面、清理小廣告、違規(guī)戶外廣告牌匾標(biāo)識(shí)和雜亂架空線等規(guī)范市容秩序；五要以清理無(wú)照經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)、露天燒烤、違規(guī)大排檔、無(wú)照違規(guī)廢品回收點(diǎn)；六要以追究綠化美化失管失養(yǎng)責(zé)任和實(shí)現(xiàn)胡同見(jiàn)縫插綠來(lái)完善園林綠化工作。

第二，要以重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)地區(qū)整治為突破。背街小巷環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜，涉及多部門(mén)管理的責(zé)任和權(quán)力，與這一地區(qū)廣大中低收入群體的利益和認(rèn)識(shí)相關(guān)聯(lián)，環(huán)境治理難度較大。多年實(shí)踐證明，對(duì)這些長(zhǎng)期積累的疑難問(wèn)題，通過(guò)“大事件”和集中整治比較容易突破。一是重點(diǎn)區(qū)域整治。在街道范圍確定重點(diǎn)整治區(qū)域，以重點(diǎn)整治形成區(qū)域亮點(diǎn)，推動(dòng)全地區(qū)背街小巷整體達(dá)標(biāo)。二是重點(diǎn)時(shí)段整治。結(jié)合國(guó)家和北京市重大活動(dòng)以及重點(diǎn)工作部署，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況及重點(diǎn)問(wèn)題，加大重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)整治工作力度，容易在難點(diǎn)問(wèn)題上取得突破。同時(shí)，堅(jiān)持建管并重的原則，做到建設(shè)一處，鞏固一處，杜絕出現(xiàn)停車秩序反彈現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)整治效果常態(tài)化目標(biāo)。

第三，制定背街小巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)。背街小巷環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)可以確立工作目標(biāo)和方向，引導(dǎo)環(huán)境治理工作正規(guī)化。背街小巷的工作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合標(biāo)準(zhǔn)。目前，市、區(qū)環(huán)境辦制定了相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一些街道也制定了背街小巷環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)指導(dǎo)背街小巷環(huán)境治理發(fā)揮了積極作用。比如，東城區(qū)制定的背街小巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)為“七個(gè)無(wú)”，即減少違建存量，無(wú)新增違建問(wèn)題；衛(wèi)生干凈整潔，無(wú)明顯衛(wèi)生死角；環(huán)境秩序井然，無(wú)明顯環(huán)境亂象；市容設(shè)施完好，無(wú)礙觀瞻使用；交通停車有序，無(wú)礙安全出行；綠化美化良好，無(wú)斑禿、死株、缺株現(xiàn)象；管理養(yǎng)護(hù)到位，無(wú)失管失養(yǎng)問(wèn)題等。當(dāng)然，根據(jù)精細(xì)化管理要求，在具體管理工作中，還要結(jié)合不同區(qū)域特點(diǎn)，制定符合區(qū)域?qū)嶋H的標(biāo)準(zhǔn)，并需要進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，增加可操作性。建議核心區(qū)可以設(shè)立專項(xiàng)，研究制定背街小巷環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，強(qiáng)化背街小巷環(huán)境治理責(zé)任機(jī)制。一是完善街道專業(yè)部門(mén)環(huán)境責(zé)任制。建立環(huán)境衛(wèi)生自查體系，建立檢查通報(bào)制度。將街道范圍背街小巷環(huán)境管理責(zé)任制進(jìn)行分解，明確街道環(huán)衛(wèi)所、綜合執(zhí)法組（隊(duì)）及街道科站隊(duì)所的職責(zé)，特別是結(jié)合市區(qū)“月檢查、月排名、月曝光”活動(dòng)各司其職。二是逐步建立區(qū)級(jí)城市管理責(zé)任主體制度。明確區(qū)城市綜合管理部門(mén)作為全區(qū)城市管理第一責(zé)任主體的地位，發(fā)揮區(qū)在背街小巷環(huán)境治理中的指導(dǎo)與監(jiān)督考核作用。三是真正落實(shí)街道的屬地城市管理責(zé)任。理順條塊關(guān)系，推進(jìn)管理重心下沉，從體制上將環(huán)衛(wèi)、城管執(zhí)法等權(quán)力直接下放到街道，賦予街道對(duì)城市管理行業(yè)部門(mén)的考核權(quán)，加強(qiáng)街道對(duì)市、區(qū)公共服務(wù)單位的協(xié)調(diào)權(quán)，形成屬地城市管理以街道為主、行業(yè)部門(mén)支撐的體制。四是落實(shí)門(mén)前三包責(zé)任制。強(qiáng)化沿街社會(huì)單位的環(huán)境責(zé)任制，相關(guān)管理部門(mén)加大對(duì)沿街商戶門(mén)前三包責(zé)任制的監(jiān)督力度，社區(qū)強(qiáng)化對(duì)“六小門(mén)店”的門(mén)前三包責(zé)任監(jiān)督。

第五，建立背街小巷環(huán)境治理的社會(huì)協(xié)同機(jī)制。背街小巷是城市的毛細(xì)血管，更是涉及社區(qū)千家萬(wàn)戶利益的工作。背街小巷環(huán)境治理單靠政府治理不好，也治理不了。必須以群眾的意愿為基礎(chǔ)，依靠群眾，才能取得成效，這也是多年來(lái)背街小巷環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)。因此，要推進(jìn)背街小巷環(huán)境治理建立社會(huì)協(xié)同的合作機(jī)制。一是推進(jìn)居民自治管理。街道各部門(mén)和社區(qū)要積極配合城管部門(mén)做好思想引導(dǎo)和宣傳教育工作，明確社區(qū)為發(fā)現(xiàn)第一責(zé)任人，同時(shí)動(dòng)員居民及時(shí)發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)、制止各類破壞環(huán)境的行為。全方位動(dòng)員背街小巷居民群眾、社會(huì)力量參與，轉(zhuǎn)換居民、單位被動(dòng)地位，構(gòu)成發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)、監(jiān)督、維護(hù)的主導(dǎo)力量。二是加強(qiáng)宣傳動(dòng)員。環(huán)境治理與居民群眾、駐地單位生活、工作息息相關(guān)，結(jié)合環(huán)境專項(xiàng)整治工作，尊重民意、以人為本，在通過(guò)現(xiàn)有社區(qū)、網(wǎng)格等組織架構(gòu)廣泛開(kāi)展宣傳的同時(shí)，采取召開(kāi)座談會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷、市民學(xué)校、宣傳欄、櫥窗板報(bào)等多種形式宣傳動(dòng)員，收集駐地居民、單位對(duì)整治工作的意見(jiàn)建議，納入整治工作任務(wù)。三是積極發(fā)揮胡同小巷各類新型社會(huì)組織作用。核心區(qū)許多街道社區(qū)都建立有居民自管會(huì)、商會(huì)等各類新型社會(huì)組織，它們既有一定的社會(huì)影響，有一定的資源條件，還有一定的專業(yè)組織能力，是背街小巷環(huán)境治理的重要社會(huì)資源。

（作者：馮剛，北京市社會(huì)科學(xué)院北京城市管理研究基地主任，研究員； 王 匯，北京市朝陽(yáng)區(qū)司法局副主任科員）

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