邱雪茹
摘 要:城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾,讓政府有動(dòng)力和理由進(jìn)行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”,為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。本文就是以重慶梁平為例,對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中用地困局進(jìn)行的粗淺思考。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;用地;困局;思考
《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》指出,在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上,探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策。當(dāng)前不少地方出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在我國(guó)仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需之際,有必要進(jìn)一步對(duì)原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進(jìn)一步優(yōu)化。
一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略意義和困境
城鎮(zhèn)化紅利是最紅的紅利。城鎮(zhèn)化通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與人口向城市聚集和轉(zhuǎn)移,提高資源要素的配置和利用效率,實(shí)現(xiàn)遞增的規(guī)模經(jīng)濟(jì),從而產(chǎn)生遠(yuǎn)高于分散定居農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。按照75%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo),未來將有3.5億左右農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城市,1.5億左右的半城鎮(zhèn)化人口繼續(xù)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的重要意義可見一斑,然而在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基層實(shí)踐中也存在著一些挑戰(zhàn),比如縣委常委、縣紀(jì)委書記何敏同志就撰文《加快人的城鎮(zhèn)化:重慶推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇》指出,人的城鎮(zhèn)化才是真正意義上的城鎮(zhèn)化,而人的城鎮(zhèn)化普遍慢于人口的城鎮(zhèn)化,而人口的城鎮(zhèn)化又普遍慢于土地的城鎮(zhèn)化。在當(dāng)前“死守十八億畝耕地紅線不動(dòng)搖”的政策背景下,城鎮(zhèn)化的用地困局將伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程長(zhǎng)期存在。
二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)土地利用矛盾分析
長(zhǎng)期以來,由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,部分城市土地承載力不足,出現(xiàn)“圈地潮”,部分農(nóng)村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴(kuò)張”,即農(nóng)村人口減少了,但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻反增了,有的地方農(nóng)民人均用地面積達(dá)到了城市的2倍。以重慶為例,每年約有50萬人進(jìn)入城鎮(zhèn),常住人口城市化率以每年1.7%增長(zhǎng)。農(nóng)民進(jìn)城占用大量城市土地資源的同時(shí),其在農(nóng)村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。
城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾,讓政府有動(dòng)力和理由進(jìn)行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”,為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。需要指出的是,城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”確實(shí)在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力,也使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約,改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。
三、破解新型城鎮(zhèn)化用地困境的對(duì)策探析
結(jié)合在雙桂街道辦事處搞拆遷的工作實(shí)踐,深切感受到“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”共同點(diǎn)在于,都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪,在保障耕地不減少的情況,滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。在“人地掛鉤”制度設(shè)計(jì)中,隨著人口轉(zhuǎn)移,土地的功能也隨之轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)依據(jù)進(jìn)城人口數(shù)量、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)增加用地規(guī)模,土地供應(yīng)后方可認(rèn)定“地隨人來”;農(nóng)民進(jìn)城后,相應(yīng)減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模,節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用,才可認(rèn)定“地隨人走”。
結(jié)合梁平實(shí)際,在宏觀層面上,“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題,即農(nóng)村人口遷移到哪里,這些人口所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里;從哪里遷出的人口,哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積,促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)。在實(shí)踐層面上,“人地掛鉤”探索引入“吸納農(nóng)村人口、外來人口定居”這個(gè)變量,即哪里吸納人口多,獲得的土地指標(biāo)就多。用地指標(biāo)向工業(yè)園區(qū)這種工業(yè)化和新城區(qū)這種城鎮(zhèn)化速度更快的地方聚集,從而提高土地的利用效率。
據(jù)縣發(fā)改委一份報(bào)告顯示,雖然預(yù)計(jì)在未來5年內(nèi)我縣至少可復(fù)墾宅基地面積有50000畝,近年來仁賢鎮(zhèn)通過“土地戶改”政策復(fù)墾土地面積100畝,拆遷177戶,轉(zhuǎn)非遷入仁賢街道居委會(huì)180人,但是由于權(quán)利不對(duì)等、審批程序復(fù)雜、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致,農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾矛盾突出,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組積極性不高,建設(shè)用地復(fù)墾進(jìn)展緩慢。所以,要加大土地整理中心力量,優(yōu)化建設(shè)用地復(fù)墾審批程序,統(tǒng)一測(cè)繪和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)加快推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾的積極性,將“人地掛鉤”指標(biāo)納入縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易,實(shí)行“小地票”制度,溢價(jià)部分考慮全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道);同時(shí)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)的用地指標(biāo),如根據(jù)仁賢鎮(zhèn)總體規(guī)劃,仁賢鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)將擴(kuò)大到1.5平方公里,現(xiàn)在場(chǎng)鎮(zhèn)才0.5平方公里,因此還需要大量的用地指標(biāo),因些城鄉(xiāng)應(yīng)合理分配用地指標(biāo)。還有就是大力發(fā)新農(nóng)村,把散居戶進(jìn)行集中修建,原來建設(shè)用房復(fù)墾,這將節(jié)約大量建設(shè)用地。
總之,要解決用地矛盾,確保18億畝土地紅線,一方面要通過城鄉(xiāng)土地調(diào)整,使轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益,帶著財(cái)富進(jìn)城,使其順利融入城市;另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上,滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求,使其能平穩(wěn)承接外來人口、農(nóng)村人口。值得指出的是,“人地掛鉤”在探索過程中要注意兩方面問題:一是“人地掛鉤”不能損害農(nóng)民土地權(quán)益,必須尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)。農(nóng)村宅基地退出、農(nóng)村土地確權(quán)、“人隨地走”的具體標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)、轉(zhuǎn)戶進(jìn)城待遇等與“人地掛鉤”相關(guān)的配套政策,必須形成具體而明確的制度安排,以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”,以真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標(biāo)。要在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖的前提下,進(jìn)一步盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量,推進(jìn)城鄉(xiāng)土地功能互補(bǔ)。endprint