邱雪茹

摘 要：城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。本文就是以重慶梁平為例，對新型城鎮(zhèn)化進程中用地困局進行的粗淺思考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；用地；困局；思考

《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》指出，在擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經(jīng)驗范圍的基礎(chǔ)上，探索實行“人地掛鉤”的政策。當(dāng)前不少地方出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在我國仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴大內(nèi)需之際，有必要進一步對原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進一步優(yōu)化。

一、推進新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略意義和困境

城鎮(zhèn)化紅利是最紅的紅利。城鎮(zhèn)化通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與人口向城市聚集和轉(zhuǎn)移，提高資源要素的配置和利用效率，實現(xiàn)遞增的規(guī)模經(jīng)濟，從而產(chǎn)生遠高于分散定居農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。按照75%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，未來將有3.5億左右農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城市，1.5億左右的半城鎮(zhèn)化人口繼續(xù)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的重要意義可見一斑，然而在推進新型城鎮(zhèn)化的基層實踐中也存在著一些挑戰(zhàn)，比如縣委常委、縣紀(jì)委書記何敏同志就撰文《加快人的城鎮(zhèn)化：重慶推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇》指出，人的城鎮(zhèn)化才是真正意義上的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化普遍慢于人口的城鎮(zhèn)化，而人口的城鎮(zhèn)化又普遍慢于土地的城鎮(zhèn)化。在當(dāng)前“死守十八億畝耕地紅線不動搖”的政策背景下，城鎮(zhèn)化的用地困局將伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進過程長期存在。

二、城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)土地利用矛盾分析

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔，在城鎮(zhèn)化進程中，部分城市土地承載力不足，出現(xiàn)“圈地潮”，部分農(nóng)村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴張”，即農(nóng)村人口減少了，但農(nóng)村居民點用地卻反增了，有的地方農(nóng)民人均用地面積達到了城市的2倍。以重慶為例，每年約有50萬人進入城鎮(zhèn)，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農(nóng)民進城占用大量城市土地資源的同時，其在農(nóng)村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。需要指出的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，也使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約，改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。

三、破解新型城鎮(zhèn)化用地困境的對策探析

結(jié)合在雙桂街道辦事處搞拆遷的工作實踐，深切感受到“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。在“人地掛鉤”制度設(shè)計中，隨著人口轉(zhuǎn)移，土地的功能也隨之轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)依據(jù)進城人口數(shù)量、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)增加用地規(guī)模，土地供應(yīng)后方可認(rèn)定“地隨人來”；農(nóng)民進城后，相應(yīng)減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用，才可認(rèn)定“地隨人走”。

結(jié)合梁平實際，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農(nóng)村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積，促進城鄉(xiāng)土地要素流動。在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農(nóng)村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標(biāo)就多。用地指標(biāo)向工業(yè)園區(qū)這種工業(yè)化和新城區(qū)這種城鎮(zhèn)化速度更快的地方聚集，從而提高土地的利用效率。

據(jù)縣發(fā)改委一份報告顯示，雖然預(yù)計在未來5年內(nèi)我縣至少可復(fù)墾宅基地面積有50000畝，近年來仁賢鎮(zhèn)通過“土地戶改”政策復(fù)墾土地面積100畝，拆遷177戶，轉(zhuǎn)非遷入仁賢街道居委會180人，但是由于權(quán)利不對等、審批程序復(fù)雜、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾矛盾突出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組積極性不高，建設(shè)用地復(fù)墾進展緩慢。所以，要加大土地整理中心力量，優(yōu)化建設(shè)用地復(fù)墾審批程序，統(tǒng)一測繪和驗收標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加快推進建設(shè)用地復(fù)墾的積極性，將“人地掛鉤”指標(biāo)納入縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易，實行“小地票”制度，溢價部分考慮全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；同時增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)的用地指標(biāo)，如根據(jù)仁賢鎮(zhèn)總體規(guī)劃，仁賢鎮(zhèn)場鎮(zhèn)將擴大到1.5平方公里，現(xiàn)在場鎮(zhèn)才0.5平方公里，因此還需要大量的用地指標(biāo)，因些城鄉(xiāng)應(yīng)合理分配用地指標(biāo)。還有就是大力發(fā)新農(nóng)村，把散居戶進行集中修建，原來建設(shè)用房復(fù)墾，這將節(jié)約大量建設(shè)用地。

總之，要解決用地矛盾，確保18億畝土地紅線，一方面要通過城鄉(xiāng)土地調(diào)整，使轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市；另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，使其能平穩(wěn)承接外來人口、農(nóng)村人口。值得指出的是，“人地掛鉤”在探索過程中要注意兩方面問題：一是“人地掛鉤”不能損害農(nóng)民土地權(quán)益，必須尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)。農(nóng)村宅基地退出、農(nóng)村土地確權(quán)、“人隨地走”的具體標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)、轉(zhuǎn)戶進城待遇等與“人地掛鉤”相關(guān)的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標(biāo)。要在堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，推進城鄉(xiāng)土地功能互補。endprint