王福銀

【摘要】近年來地方政府通過融資平臺公司獲取建設(shè)資金，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在保障地方重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、改善民生、應(yīng)對和抵御自然災(zāi)害金融危機(jī)沖擊等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著審計(jì)深入，地方政府平臺公司融資在舉借、使用、監(jiān)督、管理等方面存在的問題被不斷批露在公眾眼前。本文以某區(qū)開發(fā)公司貸款管理為例，通過反映貸款管理過程中存在的問題及原因，探索解決政府平臺公司貸款管理的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】區(qū)屬政府平臺公司 貸款管理

自2014年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），我區(qū)政府通過加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，委派財(cái)務(wù)總監(jiān)對重點(diǎn)國有企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，較為有效的控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。但部分開發(fā)公司受投資項(xiàng)目建設(shè)資金壓力，往往多貸資金，形成貸款閑置，無形增大項(xiàng)目投資成本，給企業(yè)和政府造成不必要的浪費(fèi)和損失。

一、區(qū)屬政府平臺公司在貸款管理中的問題及原因

通過向銀行貸款是解決我區(qū)開發(fā)公司自籌建設(shè)資金的重要手段，合理的貸款額度解決了建設(shè)過程中的資金難問題，又有效的控制了建設(shè)成本。融資困難和建設(shè)急需資金成為開發(fā)公司多貸資金和高融資成本的檔箭牌。但仔細(xì)分析，我區(qū)在貸款管理中存在一些容易被忽視的問題，真正左右企業(yè)的貸款額度與貸款成本。

（一）重建設(shè)輕管理，區(qū)開發(fā)公司節(jié)約貸款主觀意識不夠

政府項(xiàng)目投資受政府主管部門對項(xiàng)目建設(shè)投資進(jìn)度的要求和管理考核，受利益驅(qū)動，開發(fā)公司往往籌集資金全力保障項(xiàng)目按預(yù)期的投資進(jìn)度進(jìn)行建設(shè)，以有財(cái)政作為貸款及利息支付風(fēng)險的兜底人，而忽視自身企業(yè)實(shí)際支付能力，缺少節(jié)約貸款的主動性。

（二）貸款的審批、考核與貸款成本分?jǐn)偂①J款風(fēng)險兜底人的不統(tǒng)一

在貸款的審批和考核上，開發(fā)公司向股東區(qū)國資委報批貸款申請并接受其考核；在中介審計(jì)過程中，企業(yè)貸款是否合規(guī)主要取決于是否持有國資委的審批文件。在貸款的利息分?jǐn)偞_認(rèn)上，由于建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主多為與開發(fā)公司分離不徹底的管委會（有的甚至是一套人馬，兩塊牌子），而管委會對建目建設(shè)進(jìn)度的關(guān)注程度遠(yuǎn)高于其對利息的分?jǐn)偞_認(rèn)。作為承擔(dān)貸款及利息償還風(fēng)險兜底人的財(cái)政，對是否應(yīng)予以貸款、貸多少款缺少實(shí)際控制的權(quán)利。

（三）建設(shè)主體變更，使配套的貸款資金閑置

政府主管部門作為項(xiàng)目業(yè)主，在一些代建項(xiàng)目上，項(xiàng)目代建業(yè)主在融得資金后，因各種主客觀原因，往往發(fā)生代建業(yè)主變更的現(xiàn)象，打亂項(xiàng)目代建貸款計(jì)劃和資金安排。在該區(qū)2016年度就有兩個較大項(xiàng)目同時出現(xiàn)項(xiàng)目代建業(yè)主發(fā)生變化的現(xiàn)象，使得貸款資金沒按貸款前計(jì)劃進(jìn)行支付。

（四）財(cái)政補(bǔ)貼資金的及時支付與否，影響貸款的額度

區(qū)開發(fā)公司很大部分建設(shè)資金本應(yīng)源于區(qū)級財(cái)政的補(bǔ)貼，財(cái)政資金如拔付相對滯后，為減少資金短缺對項(xiàng)目建設(shè)及日常經(jīng)營的影響，作為融資平臺的開發(fā)公司爭取長期的大額融資行為被政府部門默認(rèn)。

（五）區(qū)開發(fā)公司財(cái)務(wù)管理水平，決定貸款的資金成本

區(qū)開發(fā)公司財(cái)務(wù)管理水平，在貸款管理上表現(xiàn)為：公司是否有專門的融資管理制度，是否有專門的融資管理人員，其融資談判能力如何，是否有融資計(jì)劃，是否有月度資金預(yù)算，月度資金預(yù)算的準(zhǔn)確程度等。區(qū)開發(fā)公司由于成立時間短，市場化程序不高，不論是在人才上，還是在管理水平上，都存在欠缺，提高了貸款的實(shí)際使用成本。

（六）資金信息的共享不暢，造成浪費(fèi)

區(qū)屬國有企業(yè)間的資金信息往往作為企業(yè)的秘密，相互間缺少共享。企業(yè)缺少資金的第一解決方法往往不是從同一控股股東下屬企業(yè)拆借，而是申請向財(cái)政拔付或銀行拆借，形成新的貸款需求與資金閑置。

二、區(qū)屬政府平臺公司在貸款管理探索

加強(qiáng)資金管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重點(diǎn)，管理好貸款額度，使用好貸款資金才能更好控制政府投資項(xiàng)目投資成本，更好的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持。區(qū)政府應(yīng)發(fā)揮資源配置優(yōu)勢，進(jìn)一步理順歸口管理，完善考核制，嚴(yán)控項(xiàng)目隨意變更，開發(fā)公司應(yīng)主動作為，運(yùn)用資金預(yù)算等方式努力提升資金管理水平，加強(qiáng)貸款合同談判斷，有效防范地方債務(wù)風(fēng)險。

（一）指定專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)歸口管理

一是明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位。禁止政府各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、財(cái)政兜底的局面。在財(cái)政部門設(shè)立體系垂直的債務(wù)管理中心，抓緊制定政府性債務(wù)會計(jì)核算制度，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)評估和監(jiān)測。二是將地方政府性債務(wù)逐步納入財(cái)政預(yù)算體系，防止債務(wù)規(guī)模失控。三是對債券發(fā)行和銀行貸款進(jìn)行管理，重點(diǎn)通過需求控制和供給控制審核銀行貸款規(guī)模，規(guī)定地方政府債務(wù)余額為其凈收入的倍數(shù)，一旦超過就不得舉借新債。

（二）完善考核機(jī)制，加大問責(zé)力度

一是探索優(yōu)化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核指標(biāo)，將融資指標(biāo)考核細(xì)化為融資計(jì)劃完成指標(biāo)、融資成本率指標(biāo)和存貸款比率指標(biāo)，取消從單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合指標(biāo)體系，還應(yīng)關(guān)注債務(wù)的管理、風(fēng)險情況，并分清任期責(zé)任。二是在審計(jì)中充分關(guān)注債務(wù)籌集、管理、使用、償還和績效等指標(biāo)，關(guān)注企業(yè)舉債行為的真實(shí)、合法、效益情況，突出主要領(lǐng)導(dǎo)的償債責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。

（三）規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序和項(xiàng)目變更，加強(qiáng)信息溝通共享

一是規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，只有項(xiàng)目取得立項(xiàng)概算批復(fù)后，才得以其名義融入資金。二是在項(xiàng)目完成預(yù)算評審進(jìn)入招投標(biāo)環(huán)節(jié)后，嚴(yán)禁項(xiàng)目代建業(yè)主隨意變更，項(xiàng)目確因管理原因需要變更的，應(yīng)召集相關(guān)部門溝通項(xiàng)目代建業(yè)主的變更會議，相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展、資金配套信息應(yīng)在第一時間得到溝通與共享，以便及時采取轉(zhuǎn)貸等對應(yīng)的措施進(jìn)行調(diào)整。

（四）利用數(shù)據(jù)庫信息，推進(jìn)預(yù)算管理，減少融資浪費(fèi)

一是企業(yè)應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)收集，利用數(shù)據(jù)庫信息，了解行業(yè)特點(diǎn)，了解企業(yè)過去資金使用狀況，預(yù)估安全資金留存額度。二是推進(jìn)開展預(yù)算管理，形成預(yù)算資金管理制度，控制投資支付節(jié)點(diǎn)，科學(xué)分解年度投資計(jì)劃，將資金落實(shí)到月，作為階段融資的依據(jù)，減少融資浪費(fèi)。

（五）加強(qiáng)同貸款方的談判

一是開發(fā)集團(tuán)公司應(yīng)加大融資合作范圍，自行爭取獲得更優(yōu)的貸款政策，比如實(shí)施授信額度，在授信額度內(nèi)更為靈活的辦理貸款，減少企業(yè)實(shí)際融資成本；二是要利用政府委派財(cái)務(wù)總監(jiān)在資金運(yùn)作上的專業(yè)優(yōu)勢，讓其參與融資決策與合同談判；三是在合同會簽時，要對加強(qiáng)對存款利率、貸款期限、提前還款等關(guān)鍵內(nèi)容的談判，留取更多的空間，力爭在融資合同上獲得更多主動。四是可以考慮區(qū)屬企業(yè)的組團(tuán)談判，增強(qiáng)談判實(shí)力和彌補(bǔ)自身談判團(tuán)隊(duì)實(shí)力不足的狀況。

政府性債務(wù)在過去很好的推動政府性投資項(xiàng)目建設(shè)，在短期內(nèi)，政府投資項(xiàng)目建設(shè)仍然依靠政府平臺公司貸款等形式獲取建設(shè)資金。政府有效引導(dǎo)，平臺公司切實(shí)提升管控水平，對公司科學(xué)融資，提升資金使用水平，有效防范政府性債務(wù)風(fēng)險有著不可估量的作用，值得引起更多人的關(guān)注與思考。

參考文獻(xiàn)

[1]李玲，盧紅柱.牟遙.地方政府性債務(wù)問題的審計(jì)思考.2011年5月，審計(jì)研究.endprint