郁佳琪+宋浩杰

【摘要】日益嚴(yán)峻的煤炭產(chǎn)能過剩問題亟需我國大力推行供給側(cè)改革。本文分析了我國煤炭產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀，以及去產(chǎn)能工作的現(xiàn)狀，指出去產(chǎn)能已經(jīng)獲得的如煤炭價(jià)格逐步回暖、煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、資源利用率提高等顯著成績，但同時(shí)也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，主要有去產(chǎn)能改革會加大煤炭相關(guān)行業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政府過分干預(yù)或不作為以及煤炭去產(chǎn)能可能導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題?；诖?，本文針對去產(chǎn)能現(xiàn)狀中存在的問題提出了較為可行的對策。

【關(guān)鍵詞】煤炭行業(yè) 產(chǎn)能過剩 去產(chǎn)能

一、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩問題亟需解決

二十一世紀(jì)以來，我國工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，鋼鐵、水泥、火電、有色金屬、油氣、化工等產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張，拉動(dòng)煤炭產(chǎn)量迅猛增長，煤炭行業(yè)及其整條產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展都為我國GDP增速產(chǎn)生了直接的促進(jìn)作用，煤炭投資逐年增長，新建煤礦不斷增加，形成了大量新的產(chǎn)能。由于目前我國仍然處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，對能源依然有較強(qiáng)的依賴。煤炭作為我國最主要的消費(fèi)能源，占全部化石能源的90%以上，因此長期來看，煤炭作為消費(fèi)能源的核心主體地位不會改變。再從我國煤炭消費(fèi)總量來看，其值在2013年達(dá)到歷史峰值42.44億噸，此后逐年縮減并有持續(xù)下降趨勢。然而我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。因而社會各界必須重視對待煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩問題。

在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，政府總結(jié)往年工作經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢，在貫徹落實(shí)改革開放基本方針的前提下，正式提出了“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的重要任務(wù)。去產(chǎn)能位于供給側(cè)改革五大任務(wù)的首要位置，是國家推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，充分整合和利用資源，穩(wěn)步提升國家經(jīng)濟(jì)所必須解決的問題。其中，煤炭行業(yè)是去產(chǎn)能改革的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，國家也陸續(xù)出臺了大量的文件和公告對煤炭行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)行逐步有序地調(diào)整。2016年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和改善煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序的通知》，其中對煤炭企業(yè)做了經(jīng)營規(guī)范，完善各項(xiàng)監(jiān)督自查制度。國家對煤炭產(chǎn)業(yè)的新增產(chǎn)能項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格控制，并淘汰退出落后產(chǎn)能，致力于優(yōu)化整個(gè)煤炭行業(yè)的結(jié)構(gòu)，迫使企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力。

二、目前我國煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的現(xiàn)狀

隨著改革的推進(jìn)和新一階段“十三五規(guī)劃”的穩(wěn)步實(shí)施，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能已取得明顯成效，下一時(shí)期的去產(chǎn)能壓力已明顯減弱。截至2016年底，全年已退出過剩的煤炭產(chǎn)能約2.9億噸，并提出了2017年最少退出1.5億噸煤炭產(chǎn)能的目標(biāo)，煤炭行業(yè)的開采、洗選集中度得到加強(qiáng)。但是，一系列問題也伴隨而來，去產(chǎn)能政策在由上而下的執(zhí)行過程當(dāng)中效力開始減弱，部分地方政府為保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增速而漠視中央要求，暗中與政府打起了“去產(chǎn)能”與“保產(chǎn)能”的戰(zhàn)爭。同時(shí)，部分煤炭企業(yè)在響應(yīng)煤炭去產(chǎn)能號召的同時(shí)卻不能及時(shí)對公司自身進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)新的產(chǎn)量縮減和經(jīng)濟(jì)下行的壓力，從而引發(fā)其自身經(jīng)營狀況惡化，負(fù)債累累。其次，煤炭產(chǎn)能的縮減也引發(fā)了某些關(guān)聯(lián)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營問題。以上煤炭去產(chǎn)能部分具體現(xiàn)狀分析有如下幾點(diǎn)：

（一）我國煤炭去產(chǎn)能取得的成績

經(jīng)過長時(shí)間的決策研究、制定和調(diào)整，以及大部分各地方政府的響應(yīng)實(shí)行，現(xiàn)階段我國的煤炭去產(chǎn)能已經(jīng)取得了理想成果。主要體現(xiàn)在：

1.煤炭供需關(guān)系開始對稱，煤炭價(jià)格逐步上升回暖。早在2014年，國家發(fā)改委等6部門聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》，明確了煤炭去產(chǎn)能改革中的消費(fèi)減量任務(wù)。經(jīng)過各級政府的配合實(shí)行，2015年長三角、京津冀等產(chǎn)煤耗煤重點(diǎn)地區(qū)煤炭類產(chǎn)品消耗量大幅下降，完成目標(biāo)。其中，北京市、河北省、廣東省成績突出，其2015年煤炭消費(fèi)量分別為1165萬噸、28943萬噸、16587萬噸，比2012年其使用量分別減少1105萬噸、2416萬噸、1047萬噸。2015年各地煤炭重點(diǎn)企業(yè)積極完善煤炭減量替代方案，推進(jìn)了燃煤工業(yè)鍋爐和污染物排放的綜合治理，全年全國煤炭消費(fèi)量同比下降3.7%，降低了長期以來煤炭供應(yīng)量與需求量之間的巨幅差額，也為2016燃煤減量任務(wù)減輕了壓力。正因?yàn)槿绱耍?016年3月初，受兩會影響，主要煤礦產(chǎn)地開工率低，下游用煤企業(yè)需求強(qiáng)勁，煤炭綜合價(jià)格從大約330元/噸的底部態(tài)勢開始階段性上升。到2017年3月，全國電煤綜合價(jià)格指數(shù)為511.29元/噸，同比上漲58.4%，市場開始回暖。

2.部分集約發(fā)展目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。早前，我國煤炭行業(yè)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)管力度在經(jīng)濟(jì)利益和國家政策斡旋中被削弱，煤礦開采設(shè)備和開采能力也不相匹配。經(jīng)過“十二五規(guī)劃”大刀闊斧地改革創(chuàng)新，截至2015年底，全國千萬噸級煤礦數(shù)量達(dá)53個(gè)，較2010年增加了13個(gè)；開采煤炭機(jī)械化程度為76%左右，同比2010年增加11個(gè)百分點(diǎn)；大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)量為35億噸，五年內(nèi)增幅為16.7%；淘汰退出落后煤礦產(chǎn)能總約5.5億噸。從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國煤炭產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能改革平穩(wěn)推進(jìn)，效果可觀。先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、大型高效挖掘設(shè)備、礦產(chǎn)資源開始向大型的、實(shí)力雄厚的煤礦開采基地集中，這必然就剝離了部分劣質(zhì)低效的產(chǎn)能。煤、電、化相互貫通的一體化項(xiàng)目也逐漸推行，煤炭上下游關(guān)聯(lián)行業(yè)結(jié)合緊密，整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)和資源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化升級，產(chǎn)業(yè)集中度進(jìn)一步提高。

3.煤炭產(chǎn)業(yè)鏈資源利用率提升。全國各煤炭產(chǎn)區(qū)的地面設(shè)備、人員和管理等資源與地下煤礦能源之間的矛盾明顯，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的各類資源利用率一直在低水平徘徊。但隨著日趨激烈的市場競爭和國家政策的引導(dǎo)，煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)得到了一定程度的升級優(yōu)化，礦產(chǎn)資源也進(jìn)一步向大中型煤炭開采基地集中，煤炭產(chǎn)能雖然下降了，但其資源利用率明顯提升，產(chǎn)品的質(zhì)量得到改善，企業(yè)競爭力得到加強(qiáng)。主要表現(xiàn)在煤層氣2010年利用量為35億立方米，2015年升至86億立方米，五年年均增長率達(dá)增幅為19.7%。礦井水利用率在2015年為68%，較2010年上升了9個(gè)百分點(diǎn)。其次，煤矸石綜合利用率由2010年的61%上升至2015年的64%。由此可見在近五年的煤炭去產(chǎn)能改革中，國家實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，有效提升了部分資源利用率，減緩了煤炭產(chǎn)能過剩帶來的環(huán)境惡化、資源分配混亂的形勢，有力地增強(qiáng)了煤炭行業(yè)的綜合實(shí)力。endprint

（二）我國煤炭去產(chǎn)能所面臨的問題

1.煤炭去產(chǎn)能改革會增加部分相關(guān)行業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述，我國煤炭去產(chǎn)能改革的首要影響是改變了煤炭供需關(guān)系，政府利用必要的手段，如嚴(yán)格審批并限制新能源項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)能、力推兼并重組等，結(jié)合對應(yīng)的方針政策使得供需開始趨向平衡。主要表現(xiàn)在起初供需關(guān)系由于非理性的經(jīng)濟(jì)效益盲從形成了非正常失衡，其后受益于市場力量調(diào)節(jié)而轉(zhuǎn)向總體正常的供需平衡。因此，在長時(shí)間內(nèi)，煤炭價(jià)格會在高位保持穩(wěn)定，不會出現(xiàn)大幅度的異常下跌。受此影響，在煤炭高消費(fèi)企業(yè)如工業(yè)、水力業(yè)的煤炭購置量保持不變時(shí)，其購置成本將會上升。工業(yè)企業(yè)中受影響較為嚴(yán)重的是煤電企業(yè)。電是其終端產(chǎn)品，而電價(jià)由國家管控，在電價(jià)保持不變的前提下，煤電企業(yè)的生產(chǎn)成本、管理費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用等若得不到有效的調(diào)節(jié)削減，就必然會導(dǎo)致企業(yè)利潤縮減。2016年，國內(nèi)五大發(fā)電集團(tuán)的煤電板塊的利潤同比下降68.6%，尤其是第四季度下降幅度高達(dá)到96.6%，經(jīng)營損失幅度開始逐步擴(kuò)大。煤電企業(yè)舉步維艱，在長期內(nèi)順應(yīng)煤炭去產(chǎn)能的趨勢，規(guī)范煤電企業(yè)的發(fā)展，及時(shí)調(diào)整運(yùn)營方針才是有效的方法。

與此相對立的是，在國家去產(chǎn)能各項(xiàng)政策實(shí)施下，煤炭可供應(yīng)量在2013年達(dá)到歷史最高值，為425014.8萬噸，結(jié)束了近十幾年的持續(xù)增長，并于2015年下降到397073.8萬噸。對于煤電、熱行業(yè)，煤炭可供應(yīng)量的降低使得其生產(chǎn)需求和產(chǎn)品之間的矛盾突出，煤炭去產(chǎn)能帶來的煤炭產(chǎn)量減量在短期內(nèi)會對煤炭高消費(fèi)行業(yè)產(chǎn)生激烈沖擊。以火電產(chǎn)業(yè)為例，數(shù)據(jù)顯示，用于發(fā)電的煤炭消費(fèi)量在2000年僅為55811.2萬噸，此后15年間呈連續(xù)增長趨勢，到2015年其用量高達(dá)179318萬噸，即全年煤炭總產(chǎn)量的47.86%都用于火力發(fā)電。以上數(shù)據(jù)表明煤電行業(yè)正在“內(nèi)憂外患”的局面中掙扎。主要影響為內(nèi)部，即在煤炭去產(chǎn)能的同時(shí)，煤電行業(yè)的煤炭用量卻在整體增長。長期看來，因?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，用電量只增不減。而煤炭又是我國發(fā)電來源的主力軍，當(dāng)煤炭產(chǎn)量被減量至發(fā)電耗用量閾值時(shí)就會對火電企業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。并存的次要影響為外部，即煤電企業(yè)同時(shí)還面對著風(fēng)力、水力、核能、地?zé)岬刃屡d能源的挑戰(zhàn)。若煤電企業(yè)不能及時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)，尋找新的電煤替代品繼而轉(zhuǎn)移對傳統(tǒng)燃煤的高度依賴性，那么煤電企業(yè)將面臨巨大的需求挑戰(zhàn)和競爭壓力，進(jìn)而在激烈的市場競爭中遭到淘汰。而在長期內(nèi)，因?yàn)槿ギa(chǎn)能的必然趨勢，部分煤電企業(yè)也會因?yàn)槊弘娛袌鑫s而倒閉退出市場。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.地方政府干預(yù)過多或不作為。地方政府的政績壓力是影響煤炭去產(chǎn)能效果的重要因素，而GDP又是衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)強(qiáng)弱和地方政府工作能力的最重要指標(biāo)。我國煤炭產(chǎn)業(yè)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)過剩程度，單靠市場已經(jīng)無力化解，但在去產(chǎn)能過程中，由于多方面的原因可能會出現(xiàn)行政干預(yù)過度，不利于充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。[1]國家煤炭行業(yè)去產(chǎn)能方針與地方政府官員的政績考核產(chǎn)生沖突，特別是以煤炭為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，如山西、陜西、內(nèi)蒙古等省份。在面對巨大的政績壓力下，地方政府會采取諸多措施刻意保護(hù)煤炭落后企業(yè)，比如財(cái)政補(bǔ)貼、放寬政府信用貸款等，從而與中央經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行博弈以維護(hù)并達(dá)到GDP的增長目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政績，形成了地方政府干預(yù)過度的局面。同時(shí)，國家的決策在經(jīng)過層層下達(dá)后已喪失部分效力，加之產(chǎn)煤地區(qū)眾多，中央政府無力同時(shí)管理所有區(qū)域的執(zhí)行過程，地方政府為了均衡各方的經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和社會穩(wěn)定，就會在面對國家煤炭去產(chǎn)能決策時(shí)持消極態(tài)度配合中央政策甚至漠視政策而不作為，如此一來煤炭去產(chǎn)能的效果也會大大降低。

3.落后產(chǎn)能煤炭企業(yè)員工安置問題嚴(yán)峻。煤炭行業(yè)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，而煤炭產(chǎn)能過剩問題涉多個(gè)地區(qū)，牽涉產(chǎn)業(yè)鏈較長，涉及了整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的大量員工就業(yè)問題，因而如果煤炭行業(yè)去產(chǎn)能采取“硬著陸”，很可能導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定乃至動(dòng)蕩。2016年國家發(fā)改委公布了一系列數(shù)據(jù)，披露我國于2016年安置煤炭企業(yè)員工70萬人。隨著我國去產(chǎn)能工作的不斷推進(jìn)，將會有上百萬煤炭企業(yè)職員面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)。即使目前國家對于這些煤炭企業(yè)員工采取內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗再就業(yè)等安置措施，但對于煤炭企業(yè)中為數(shù)眾多的大齡職工來說，再就業(yè)機(jī)會少之又少、再就業(yè)難度相當(dāng)之大。同時(shí)，在去產(chǎn)能過程中，一些長期處于虧損狀態(tài)、資產(chǎn)負(fù)債率高的煤炭企業(yè)在處理與其員工的勞動(dòng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、社會保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等安置措施時(shí)，很可能使其自身財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化，影響員工安置的進(jìn)程和去產(chǎn)能實(shí)施的效果。被淘汰的煤炭企業(yè)在后續(xù)的資金補(bǔ)償籌措中面臨壓力，我國煤炭去產(chǎn)能的員工安置問題依然嚴(yán)峻，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定任重而道遠(yuǎn)。

三、建議對策

（一）健全煤炭行業(yè)的各項(xiàng)制度

國家相關(guān)法律法規(guī)提供了煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營規(guī)范，在目前我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的前提下，健全煤炭產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)法律和明確優(yōu)惠政策尤為重要。修訂完善《中華人民共和國煤炭法》、《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》等法律如箭在弦，從準(zhǔn)入政策和監(jiān)管政策的角度，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入條件的權(quán)威性，強(qiáng)化后續(xù)經(jīng)營監(jiān)督的有效性，塑造合理規(guī)范的行業(yè)環(huán)境，嚴(yán)厲監(jiān)管、打擊不符合標(biāo)準(zhǔn)的“僵尸企業(yè)”，是煤炭去產(chǎn)能中的重要任務(wù)。其次，中央及各方政府也應(yīng)當(dāng)修改整合煤炭行業(yè)的重復(fù)稅費(fèi)，清除不合理的稅項(xiàng)及規(guī)定，加大優(yōu)質(zhì)煤炭企業(yè)激勵(lì)力度，等，從經(jīng)濟(jì)政策角度減輕煤炭企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，推動(dòng)弱勢企業(yè)向優(yōu)質(zhì)企業(yè)靠攏，提高重組清算、收購兼并的質(zhì)量的效率。

（二）合理發(fā)揮政府的主導(dǎo)和調(diào)控作用

政府是煤炭產(chǎn)行業(yè)去產(chǎn)能的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府在制定完備的計(jì)劃和組織后，要合理有效地發(fā)揮自身在改革過程當(dāng)中的作用，明確自己的立場，不能為了利益分配問題而過分干預(yù)市場。企業(yè)是市場的主體，若政府過分干預(yù)市場必然會造成企業(yè)間不正當(dāng)競爭而損害他人權(quán)益。只有將煤炭產(chǎn)能交給市場競爭機(jī)制調(diào)節(jié)消除才能維持行業(yè)的良好發(fā)展。最后，政府應(yīng)明確推行改革的重點(diǎn)并不是產(chǎn)量，而是產(chǎn)能。產(chǎn)能是最初的源頭，政府需要嚴(yán)格限制煤炭企業(yè)投資規(guī)模上限，以及設(shè)定最低的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)保規(guī)范等條件從根源上防止煤炭產(chǎn)能增加并提高其質(zhì)量和使用的總體效益。

（三）去產(chǎn)能與穩(wěn)就業(yè)平衡發(fā)展

政府不能盲目運(yùn)用強(qiáng)硬手段對強(qiáng)弱勢煤炭企業(yè)均“一刀切”，這樣會造成行業(yè)在短時(shí)間內(nèi)結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題嚴(yán)峻，如未妥善處理，逐步惡化的員工安置問題可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，甚至可能引起社會動(dòng)蕩，因而政府和企業(yè)妥善處理員工安置問題是穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的重中之重。政府和企業(yè)應(yīng)完善員工安置過程中可能出現(xiàn)的各種問題的處理方案，建立員工退出補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)社會保障制度，加大財(cái)政支出和政府轉(zhuǎn)移支付力度，并確保政府各項(xiàng)財(cái)政政策和補(bǔ)貼的用途為解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)，保證去產(chǎn)能工作中，堅(jiān)決維持就業(yè)平衡發(fā)展，不會成為影響社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的阻力。

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作者簡介：郁佳琪（1996-），女，漢族，江蘇蘇州人，就讀于南京林業(yè)大學(xué)，本科生，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)。endprint