湯純資

[摘 要]本文針對(duì)湖南省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作主要成效的現(xiàn)狀與存在的突出問題，展開較具體的分析與闡述，在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善湖南省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的總體目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的若干建議，僅供參考。

[關(guān)鍵詞]科技經(jīng)費(fèi)；監(jiān)管；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.008

[中圖分類號(hào)]F293 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）14-00-03

1 科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的主要成效

科技經(jīng)費(fèi)是科技創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政科技投入經(jīng)費(fèi)作為政府引導(dǎo)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的一項(xiàng)重大舉措，特別是中央提出建設(shè)創(chuàng)新型國家，實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”以來，國家與地方財(cái)政不斷加大對(duì)科技的投入，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十一五”以來，財(cái)政科技投入每年以20%以上的速度增長，但在財(cái)政資金使用效益與經(jīng)費(fèi)監(jiān)管上暴露出不少問題，甚至是重大問題，引起了黨和政府的高度重視，以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?？萍疾?、財(cái)政部出臺(tái)了一系列強(qiáng)化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理行政法規(guī)與措施，將科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管及其效益評(píng)價(jià)作為深化科技體制機(jī)制改革的重大舉措并付諸實(shí)施；2008年，科技部相繼成立專門的科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)價(jià)與科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各地科技主管部門也相繼成立了與科技部上下聯(lián)動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)。湖南省科技廳于2010年經(jīng)批準(zhǔn)成立湖南省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，承擔(dān)科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施績效評(píng)價(jià)與科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的雙重職能，2014年，湖南省科技廳成立了“監(jiān)督管理處”，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目和資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理職能。

湖南省各級(jí)科技管理部門以體制機(jī)制創(chuàng)新為著力點(diǎn)，探索推進(jìn)科技經(jīng)費(fèi)管理改革，努力提高科技資金使用效益，在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面邁出了較大步伐，取得了令人矚目的成效，具體表現(xiàn)在：

1.1 建成較完整的財(cái)政投入科研項(xiàng)目監(jiān)管體系

科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)工作是一項(xiàng)專業(yè)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，在參照中央和部分省市區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員等現(xiàn)狀，提出了引入第三方監(jiān)管模式的“1234”工作思路，即圍繞構(gòu)建一個(gè)體系——科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)體系；加強(qiáng)雙職培訓(xùn)——研發(fā)人員與財(cái)務(wù)人員的管理職責(zé)交叉培訓(xùn)；建設(shè)三支隊(duì)伍——專家督導(dǎo)隊(duì)伍、財(cái)務(wù)咨詢隊(duì)伍和專項(xiàng)審計(jì)隊(duì)伍；抓好四個(gè)環(huán)節(jié)——科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)審、中期檢查、驗(yàn)收審計(jì)和績效評(píng)價(jià)全過程項(xiàng)目監(jiān)管，積極探索和推進(jìn)第三方監(jiān)管服務(wù)工作，明確了第三方監(jiān)管服務(wù)的工作任務(wù)、工作機(jī)制和工作制度，開創(chuàng)了科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)工作的良好局面。

1.2 創(chuàng)新科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的工作機(jī)制模式

科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)是一項(xiàng)多環(huán)節(jié)、系統(tǒng)性的工作，為做好這項(xiàng)工作，湖南省始終注意在基礎(chǔ)工作上進(jìn)行努力。自2008年以來，根據(jù)國家和省有關(guān)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的文件精神，先后頒布了《湖南省省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》《湖南省科技重大專項(xiàng)管理辦法》《湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法》《湖南省科技廳內(nèi)部審計(jì)制度》等一系列規(guī)章制度，逐步構(gòu)建了科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)的計(jì)劃、條財(cái)、紀(jì)檢部門共同參與的“三條線”管理模式，以及“四評(píng)三審”制度，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求、分工落實(shí)監(jiān)管服務(wù)工作，不僅提高了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)工作的科學(xué)性、規(guī)范性和權(quán)威性，使經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作有章可循、有法可依，還有效健全了科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)的制度。9年多來，一直注重以預(yù)算為核心的全過程監(jiān)管控制鏈，科學(xué)把控事前預(yù)算、事中執(zhí)行、事后審計(jì)和績效評(píng)估等四個(gè)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)；做到了全面檢查與重點(diǎn)抽查、監(jiān)管審計(jì)與評(píng)估驗(yàn)收、監(jiān)管審計(jì)與追責(zé)整改、監(jiān)管審計(jì)與積極服務(wù)四個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合；為適應(yīng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管量大、面廣的需求，不斷創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作模式，由單一的重大專項(xiàng)項(xiàng)目監(jiān)理轉(zhuǎn)變?yōu)槎囗?xiàng)計(jì)劃類別全過程監(jiān)管，由單一注重經(jīng)費(fèi)使用管理監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝环ㄈ素?zé)任追責(zé)問效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，由單一的專業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)梯度監(jiān)管隊(duì)伍多層次、全方位的監(jiān)管模式，對(duì)確?？萍冀?jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的有效性、安全性、科學(xué)性起到了非常重要的作用。

1.3 科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的探索與實(shí)踐卓有成效

圍繞國家、省科技計(jì)劃管理總要求，充分發(fā)揮和依靠第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)隊(duì)伍力量，延伸監(jiān)管服務(wù)職能，擴(kuò)大監(jiān)管服務(wù)的范圍，提升監(jiān)管服務(wù)的能力，取得較為顯著的成效，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)2011-2016年，先后組織會(huì)計(jì)師事務(wù)所120余次分別赴1 000余個(gè)（家）科技項(xiàng)目單位或科技項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)開展審計(jì)檢查工作，共計(jì)完成800多項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)和檢查任務(wù)，涉及項(xiàng)目范圍包括：國家科技重大專項(xiàng)、省科技重大專項(xiàng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)管理檢查項(xiàng)目、科研基礎(chǔ)條件平臺(tái)專項(xiàng)、省屬科研機(jī)構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)，廳屬單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及國家科技合作保密和科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目等；涵蓋結(jié)題審計(jì)、財(cái)務(wù)檢查、經(jīng)責(zé)審計(jì)、造價(jià)審計(jì)、績效評(píng)價(jià)、審計(jì)核查等經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的各個(gè)方面與環(huán)節(jié)，涉及國家和省撥項(xiàng)目金額總數(shù)達(dá)到40多億元，監(jiān)管工作成效顯著，得到了國家科技部的充分肯定，多次在國家相關(guān)會(huì)議上進(jìn)行交流。

2 科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作存在的突出問題

從總體來看，隨著科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作深度與廣度的推進(jìn)，有關(guān)各方和社會(huì)各界的監(jiān)管意識(shí)越來越強(qiáng)，對(duì)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作也日趨重視，監(jiān)管力度不斷加大。監(jiān)管方式也不斷調(diào)整優(yōu)化，逐步實(shí)現(xiàn)了微觀和宏觀相結(jié)合，檢查和管理相結(jié)合，事前、事中、事后檢查相結(jié)合，提高了監(jiān)督管理的整體效能，逐步走向規(guī)范化的軌道。但與中央關(guān)于深化體制機(jī)制改革 加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的要求相對(duì)照，仍有較大差距，存在諸多問題。2014年3月至5月，中央第十巡視組對(duì)科技部進(jìn)行了專題巡視，指出巡視組收到的反映問題主要有：項(xiàng)目評(píng)審立項(xiàng)權(quán)力過于集中，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)；科研經(jīng)費(fèi)管理制度不夠科學(xué)完善，監(jiān)管不力，違規(guī)違法和浪費(fèi)問題易發(fā)多發(fā)；一些科研項(xiàng)目成果弄虛作假；科技資源缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要求進(jìn)一步加強(qiáng)科研項(xiàng)目分類管理，修訂完善管理辦法，以改革的措施解決科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管；改進(jìn)評(píng)審專家遴選制度，完善科學(xué)和技術(shù)評(píng)價(jià)體系。所提出的這些問題切中時(shí)弊，在湖南省也同樣存在，主要表現(xiàn)在以下方面。endprint

2.1 科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制機(jī)制不暢

雖然湖南省成立了隸屬于科技廳、實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，運(yùn)行初期還比較順暢，但隨著監(jiān)管工作量的增多，監(jiān)管涉及面的擴(kuò)大，工作人員疲于奔命、顧此失彼，心有余而力不足，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是監(jiān)管范圍與力度不夠。目前，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管范圍僅限于科技重大專項(xiàng)、部分重大項(xiàng)目及重大科技平臺(tái)，其外延范圍較小，無法對(duì)湖南省整個(gè)科技經(jīng)費(fèi)從宏觀控制上進(jìn)行分析把握，同時(shí)也造成了其他計(jì)劃類別的科技經(jīng)費(fèi)使用情況無法監(jiān)管。二是監(jiān)管方式單一。目前，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的著力點(diǎn)，大多數(shù)還停留在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范與否這個(gè)表面層次上，沒有通過預(yù)算執(zhí)行程度高低的深入分析，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)管理等方面提出更具專業(yè)性質(zhì)的指導(dǎo)意見；監(jiān)管方式基本上是以財(cái)務(wù)審計(jì)檢查為基礎(chǔ)，創(chuàng)新監(jiān)管模式缺乏，還未采用更加專業(yè)和豐富的監(jiān)管方式，從不同的角度、不同程度進(jìn)行全面監(jiān)管。這些問題與組建監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制有關(guān)，與缺乏長效機(jī)制支撐有關(guān)，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)組合為一體，說不清誰監(jiān)管誰，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立的職能很難發(fā)揮。

2.2 監(jiān)管成果未能充分利用

湖南省自2010年組建科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心以來，開展了大量的科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作，完成了大量的科技項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)務(wù)結(jié)題審計(jì)、驗(yàn)收工作，積累了與科技計(jì)劃項(xiàng)目有關(guān)的數(shù)字化資源，但限于人力手與精力，未能系統(tǒng)地整理與分析，讓非常有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的數(shù)字化資源封鎖在房間中，導(dǎo)致流失與浪費(fèi)。

2.3 信息化管理方式缺位

構(gòu)架科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管信息平臺(tái)是夯實(shí)監(jiān)管業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，科技經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、評(píng)估、批復(fù)、撥款、決算和審計(jì)驗(yàn)收的全過程管理，需要大量應(yīng)用各種信息化技術(shù)，而限于人力與精力，目前科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心尚無信息化管理平臺(tái)。

3 完善科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的建議

完善科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的總體目標(biāo)是：全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，按照深化科技體制改革、財(cái)稅體制改革的總體要求和2015年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》、國發(fā)[2014]11號(hào)《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》、國發(fā)[2014]64號(hào)《國務(wù)院關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》以及《中共湖南省委貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的實(shí)施意見》的具體部署，以建立健全財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度為著力點(diǎn)，建設(shè)便于問責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合、相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)體系為抓手，全方位公開推進(jìn)立項(xiàng)、項(xiàng)中、驗(yàn)收、跟蹤績效評(píng)價(jià)和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作為重點(diǎn)，開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管服務(wù)信息平臺(tái)為重大舉措，把科技術(shù)經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，發(fā)揮財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)“四兩撥千斤”的帶動(dòng)與引領(lǐng)作用，為湖南省深化科技體制改革提供有力支撐。據(jù)此，提出以下建議：

3.1 建立健全財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管系列制度

按照中央有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理和評(píng)估監(jiān)管工作的總體部署與安排，結(jié)合湖南省實(shí)際，建立健全全省各類科技計(jì)劃統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度，包括規(guī)范科研項(xiàng)目資金使用行為、改進(jìn)科研項(xiàng)目資金結(jié)算方式、完善科研信用管理、加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度、實(shí)行“黑名單”和責(zé)任倒查、建立科研成果評(píng)價(jià)監(jiān)督、強(qiáng)化項(xiàng)目單位法人責(zé)任、預(yù)算評(píng)估評(píng)審、聽證及約談、改進(jìn)專家遴選、建立健全國家信息公開、建立國家科技報(bào)告等系列制度及規(guī)章，做到科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管有規(guī)可依、有章可循。

3.2 加大科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的力度

一是擴(kuò)大科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的范圍。針對(duì)湖南省其他科技計(jì)劃，以財(cái)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)檢查、巡視檢查、績效評(píng)價(jià)等手段了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況。二是加強(qiáng)重大專項(xiàng)監(jiān)理的細(xì)節(jié)管理。進(jìn)一步強(qiáng)化中期評(píng)估中財(cái)務(wù)檢查的力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理過程中存在的主要問題，并做好整改工作，確保專項(xiàng)順利實(shí)施；完善綜合驗(yàn)收核查工作，明確驗(yàn)收材料的組織形式，強(qiáng)化技術(shù)指標(biāo)考核結(jié)果，強(qiáng)化驗(yàn)收結(jié)果反饋及落實(shí)程序。三是進(jìn)一步加強(qiáng)與地市州和項(xiàng)目單位的溝通，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的宏觀管理，提高項(xiàng)目單位各層次財(cái)務(wù)管理水平，杜絕在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和使用中發(fā)生違規(guī)違紀(jì)或違法的行為。

3.3 組建相對(duì)獨(dú)立的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作服務(wù)機(jī)構(gòu)

按照中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，建立依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目的機(jī)制，政府部門不再直接管理具體項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估和監(jiān)管的總體要求。將現(xiàn)有靠掛省農(nóng)村發(fā)展中心的省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，逐步改造成規(guī)范化的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的專業(yè)機(jī)構(gòu)，建成上下聯(lián)動(dòng)、相對(duì)獨(dú)立、權(quán)責(zé)清晰、履職盡責(zé)、公開透明的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心，在湖南省科技廳領(lǐng)導(dǎo)下、統(tǒng)一規(guī)劃、全過程、全方位組織全省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理服務(wù)工作。其工作運(yùn)行體制機(jī)制，如圖1所示。

3.4 搭建科技經(jīng)費(fèi)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理

按照中央與省科技管理信息系統(tǒng)建設(shè)的總體安排，與時(shí)俱進(jìn)，搭建科技經(jīng)費(fèi)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，將省科技計(jì)劃項(xiàng)目的全面預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行環(huán)環(huán)監(jiān)管，以專業(yè)監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，以防范風(fēng)險(xiǎn)、有效監(jiān)管為目的，搭建項(xiàng)目承擔(dān)單位、第三方中介機(jī)構(gòu)、與各類經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)資源共享的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管信息管理平臺(tái)，形成各項(xiàng)數(shù)據(jù)定期上報(bào)，跟蹤資金去向及明細(xì)，對(duì)所有在研科技計(jì)劃項(xiàng)目、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管與調(diào)控。構(gòu)建的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管平臺(tái)至少涵蓋6大功能，即與預(yù)算申報(bào)服務(wù)中心對(duì)接，對(duì)立項(xiàng)、預(yù)算等信息進(jìn)行接收；按照課題或任務(wù)的立體架構(gòu)，搭建課題預(yù)算執(zhí)行期間的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)；整合現(xiàn)有監(jiān)管軟件系統(tǒng)及功能；接收各課題或任務(wù)的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，并進(jìn)行自動(dòng)分析與預(yù)警；提供項(xiàng)目承擔(dān)單位信用管理、績效評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)分析等所需的宏觀管理功能；課題組和項(xiàng)目承攬單位提供友好界面，實(shí)時(shí)報(bào)送重要信息。

3.5 打造一支高素質(zhì)監(jiān)管人員隊(duì)伍

打造一支高素質(zhì)監(jiān)管人員隊(duì)伍，對(duì)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查的組織實(shí)施和執(zhí)行具有直接的決定性作用。一是加強(qiáng)“雙職人員”的培訓(xùn)，打造一支高素質(zhì)的監(jiān)管人才隊(duì)伍，“雙職人員”培訓(xùn)，是在監(jiān)管項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)前，將項(xiàng)目組研發(fā)人員與監(jiān)管財(cái)務(wù)人員進(jìn)行管理職責(zé)的交叉培訓(xùn)，彼此熟悉對(duì)方，進(jìn)行信息的面對(duì)面交流與溝通，在監(jiān)管時(shí)能收到事半功倍的監(jiān)管效果。二是加強(qiáng)項(xiàng)目承擔(dān)單位技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)科技經(jīng)費(fèi)政策的培訓(xùn)，三是形成梯隊(duì)模式。從會(huì)計(jì)師事務(wù)所、高等院校財(cái)務(wù)專家、技術(shù)專家中進(jìn)行優(yōu)選，建立一支穩(wěn)定的梯隊(duì)層次隊(duì)伍。四是加強(qiáng)對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所）的培訓(xùn)與教育，嚴(yán)格規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所的準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。

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