◎ 陳魯南

關(guān)于加強(qiáng)基層民政工作力量的幾點思考

◎ 陳魯南

編者按為深入分析當(dāng)前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規(guī)律和職責(zé)使命的認(rèn)識，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當(dāng)前民政工作實際，圍繞“關(guān)于對新形勢下民政工作的認(rèn)識”等九個民政重點問題展開研究。本刊特開設(shè)“民政重點問題研究”專欄，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

近年來，隨著社會建設(shè)的加強(qiáng)，與民生相關(guān)的行政部門如衛(wèi)生、公安、人力資源社會保障等，其在基層即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)層面的工作力量大大得到了提升。相形之下，民政部門的基層隊伍建設(shè)卻非常滯后。社會學(xué)家費孝通先生倡議的“貼近居民具體生活和滿足居民日常需求的服務(wù)系統(tǒng)”，在民政類公共服務(wù)上出現(xiàn)了短板。人民群眾日益增長的對民政服務(wù)的需求，和薄弱的基層民政工作力量之間的矛盾，已經(jīng)相當(dāng)凸顯，直接影響到了習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的人民群眾的獲得感。

基層民政工作力量薄弱的表現(xiàn)

自1978年民政部恢復(fù)建部至上世紀(jì)90年代末，民政部門在基層的工作力量還是比較扎實，其表現(xiàn)為：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面有專門的工作機(jī)構(gòu)，至上世紀(jì)90年代中期，實現(xiàn)了全國每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都設(shè)有民政所；二是有專門的工作隊伍，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所均配備3名以上工作人員，多數(shù)為事業(yè)編制，有些地方還配有行政編制；三是有專門的職能，主要負(fù)責(zé)優(yōu)撫、救濟(jì)、社會福利等直接為群眾提供公共服務(wù)的工作；四是有專門的工作經(jīng)費。

但隨著上世紀(jì)90年代末機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，民政在基層的工作力量開始消解和衰退，具體表現(xiàn)為：第一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作力量被大幅削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所紛紛撤銷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置一名民政助理員，且在多數(shù)情況下，民政助理員不是專職的民政干部，還要肩負(fù)黨務(wù)、勞動、文教等若干職責(zé)。第二，在社區(qū)的新陣地未能及時開辟。進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著城市化的進(jìn)程，城鄉(xiāng)社區(qū)開始大發(fā)展，許多行政部門都及時將工作力量以機(jī)構(gòu)的形式延伸至社區(qū)，民政部門雖然負(fù)有社區(qū)建設(shè)的職能，但一直側(cè)重于整體規(guī)劃，為各部門“搭臺”，尚未自建機(jī)構(gòu)和隊伍。

與此同時，民政工作本身也在發(fā)生巨大變化。一是服務(wù)對象大大增加。目前民政工作服務(wù)和保障的人群已相當(dāng)龐大，如城鄉(xiāng)低保制度覆蓋了7000多萬困難群眾，社會福利工作則面向2.2億老人、8500萬殘疾人和3億兒童。二是服務(wù)內(nèi)容大大豐富。當(dāng)前的工作則已法制化、制度化，僅向群眾發(fā)放資金的工作就有多項，包括城鄉(xiāng)低保金、老年人三項補(bǔ)貼、殘疾人兩項補(bǔ)貼、兒童兩項補(bǔ)貼及優(yōu)撫資金等。三是服務(wù)頻度大大上升。當(dāng)前執(zhí)行的制度化的服務(wù)項目，則基本為按月發(fā)放資金、按人頭給付資金。雖然發(fā)放大部分都采取了社會化的形式，即直接將資金打入對象銀行賬戶，但資質(zhì)審核、逐戶走訪、定期檢查等動態(tài)管理工作，仍是必不可少的。

因此，一方面是民政的工作力量在向基層延伸時層層遞減，另一方面則是民政直接要向人民群眾提供的服務(wù)在大幅度增長，二者間的矛盾十分突出。如果我們把這些表現(xiàn)量化一下，問題就會更清楚：以一個人口50萬的縣為例，其享受優(yōu)撫、低保、社會福利等資金發(fā)放的民政服務(wù)對象，一般合計占人口的10%，即5萬；如果縣里有50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即配有50名民政助理員，則每位民政助理員要負(fù)責(zé)1000名對象的資質(zhì)審核、資金發(fā)放以及定期走訪、跟蹤服務(wù)、檔案管理、動態(tài)調(diào)整等工作。如果是在面積廣袤、高山林立的西部地區(qū)，一個月都很難完成一次全面走訪。并且，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面已經(jīng)沒有專門的民政工作經(jīng)費，走訪等工作一直缺乏資金支持。資金發(fā)放工作尚且存在許多困難，需要民政助理員開展的社區(qū)養(yǎng)老、殘疾人社區(qū)康復(fù)、突然遭遇生活風(fēng)險的群眾臨時救助等工作，就更難落實。而這種狀況，顯然會影響黨和政府惠民政策的傳遞，會影響民政部門各項民生舉措的執(zhí)行，同時也給現(xiàn)有的基層民政工作者帶來巨大壓力。實際上，近年來基層民政工作出現(xiàn)的一些問題，如城鄉(xiāng)低保政策落實過程中輪流坐莊，救災(zāi)物資平分抓鬮等現(xiàn)象，都與此有關(guān)。

對加強(qiáng)基層民政工作力量的建議

在現(xiàn)代政府四大職能即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)中，民政部門的職能一直以社會管理和公共服務(wù)為主；而從近年的事業(yè)發(fā)展趨勢看，公共服務(wù)在民政部門的職責(zé)中所占的比重越來越大。基層民政工作力量建設(shè)與人民群眾的福祉、社會公眾的獲得感之間的相關(guān)度越來越高。加強(qiáng)基層民政工作力量，筆者以為，是否可以從以下方面著手：

（一）力爭增量。一是努力爭取恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所設(shè)置。目前，部門省份已爭取到當(dāng)?shù)鼐庌k、財政等部門的支持，開始陸續(xù)恢復(fù)在十多年前的機(jī)構(gòu)改革中撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所。二是推動在社區(qū)層面建立民政綜合服務(wù)中心。在社區(qū)層面建立綜合性的民政服務(wù)中心，可先以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)工作為核心職能，再逐步向其他職能拓展，最終發(fā)展為以老人、兒童和殘疾人為重點，同時面向社區(qū)全體居民的工作機(jī)構(gòu)。三是充分利用試點項目的成功經(jīng)驗。近年來，民政部門與國際機(jī)構(gòu)、慈善組織等，就如何開展好養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)等直接面對群眾的工作，開展了許多有益的試點項目，取得了大量成果。建議將這些項目成果在增設(shè)機(jī)構(gòu)的過程中，加快應(yīng)用，幫助機(jī)構(gòu)盡快發(fā)揮作用。

（二）整合存量。一是調(diào)整縣區(qū)民政部門工作力量。目前縣區(qū)民政局的架構(gòu)，基本是對應(yīng)上級民政部門的設(shè)置，甚至部里有什么司、到縣區(qū)就有什么科。但有些具體業(yè)務(wù)，在中央和基層的工作量是不同的，能否在基層推動相應(yīng)的改革，不搞上下級一一對應(yīng)，而是將力量更多集中到目前的核心任務(wù)上來。如果可能，還可騰出一部分力量用于對基層工作進(jìn)行專門指導(dǎo)。二是推動供養(yǎng)型機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)型。目前，縣區(qū)一級民政部門，基本都設(shè)有社會福利院、光榮院等，并在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有敬老院。這些院所都屬于供養(yǎng)型機(jī)構(gòu)，功能趨同，而供養(yǎng)對象有差異，能否考慮將其整合在一起，集中做好對各類供養(yǎng)對象的照護(hù)，同時可空出一部分編制和人員，承擔(dān)其他類型的民政服務(wù)工作。另外，還可考慮對整合后的供養(yǎng)機(jī)構(gòu)開展公建民營，以騰出更多力量開展其他工作。

（三）借助外力。一是加大政府購買服務(wù)的力度。將能夠交由慈善組織、社區(qū)組織、駐區(qū)企業(yè)等承擔(dān)的任務(wù)，通過政府購買服務(wù)的形式委托出去，民政基層機(jī)構(gòu)將精力集中到對服務(wù)過程的監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量的審核上來。二是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)的力量。結(jié)合智慧城市、智慧社區(qū)等國家工程，將各項民政服務(wù)的方式、過程數(shù)字化、智能化，減輕工作人員的工作量，并提高工作質(zhì)量和工作效率。

（四）提升質(zhì)量。一是加大培訓(xùn)力度。注重對基層民政工作人員的教育和培訓(xùn)力度，特別是業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)。各級民政部門都應(yīng)將對基層民政干部的培訓(xùn)納入年度工作計劃。二是加大指導(dǎo)力度。借鑒社會工作中的督導(dǎo)機(jī)制，建立和加強(qiáng)縣、區(qū)民政局對基層民政工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)機(jī)制，確保服務(wù)質(zhì)量。三是加大考核和獎懲力度。做好對基層民政工作機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等方面的督查，建立相應(yīng)的激勵制度和懲處機(jī)制，對工作責(zé)任心強(qiáng)、工作落實得好的工作人員給予適當(dāng)?shù)莫剟?，對服?wù)不到位、群眾意見大的工作人員給予及時處理。

基層民政部門負(fù)責(zé)發(fā)放的資金項目統(tǒng)計表

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）