摘 要：土地制度關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起一套中國(guó)特色的土地制度，但是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，土地市場(chǎng)供應(yīng)與劃撥制度并行，暴露了諸多問題。在本文中，筆者回顧了我國(guó)土地制度的發(fā)展歷程，探討了土地雙軌制的形成過程，總結(jié)出我國(guó)當(dāng)前土地制度方面存在的問題，并提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)濟(jì)；雙軌制；改革

完善的土地制度能夠有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高社會(huì)的穩(wěn)定程度。自1911年至今，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起一套相對(duì)完善的土地制度，然而在新時(shí)期，出現(xiàn)了土地市場(chǎng)供應(yīng)與土地劃撥并行的狀況，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響。在本文中，筆者將總結(jié)該方面存在的問題，并嘗試提出解決辦法。

一、我國(guó)土地制度的發(fā)展歷程

在中國(guó)革命中，土地問題一直是中國(guó)共產(chǎn)黨高度關(guān)注的問題。大革命失敗不久后，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村根據(jù)地開展了消滅封建地主土地所有制的運(yùn)動(dòng)；在土地革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了農(nóng)民土地所有制；土地制度在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，有效地促進(jìn)了民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，地主土地被全部沒收，封建剝削的土地制度被廢除。1949年-1952年，我國(guó)正式構(gòu)建了農(nóng)民土地所有制，并廢除了地主土地私有制；1953年-1977年，我國(guó)構(gòu)建了農(nóng)村集體土地所有制與國(guó)家建設(shè)征用地制度；自1978年我國(guó)改革開放以來(lái)，我國(guó)逐步形成了現(xiàn)代土地管理制度，落實(shí)耕地保護(hù)制度與節(jié)約用地制度。當(dāng)前我國(guó)土地法律體系相對(duì)完善，這一點(diǎn)與我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情相契合。然而在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，現(xiàn)有土地制度必須不斷完善與健全，否則不僅會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響，還不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

在改革開放之前，我國(guó)土地供應(yīng)主要采用土地?zé)o償劃撥，也就是說單位與個(gè)人都能夠無(wú)償?shù)玫絿?guó)家劃撥的土地。1990年，我國(guó)以立法的方式來(lái)確立了土地使用權(quán)劃撥，土地劃撥成為我國(guó)土地供應(yīng)制度中的重要組成部分。改革開放以后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，土地劃撥暴露了諸多弊端，該方面的制度亟待完善。針對(duì)此，我國(guó)對(duì)原有土地管理法進(jìn)行了修訂，指出我國(guó)全面推行國(guó)有土地有償使用制度，然而，國(guó)家規(guī)定的擁有劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。這一舉措表明我國(guó)將土地有償使用制度作為基礎(chǔ)制度，然而在部分狀況下，國(guó)有土地劃撥也是可行的。2002年起，國(guó)土資源部陸續(xù)推出了商業(yè)土地招標(biāo)、拍賣等方面的制度，但是事業(yè)單位、教科研機(jī)構(gòu)與政府機(jī)關(guān)的用地仍采用國(guó)家劃撥的方式。

和以往相比，當(dāng)前我國(guó)土地供應(yīng)制度已經(jīng)完善很多，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況也相對(duì)匹配，但是原劃撥土地的使用權(quán)為原產(chǎn)權(quán)單位所有，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)土地制度出現(xiàn)雙軌制的局面：一是使用單位無(wú)償獲得政府所劃撥的國(guó)有土地；二是國(guó)有土地以市場(chǎng)化的方式出讓，如招標(biāo)、掛牌與拍賣等方式。

二、我國(guó)土地制度的特點(diǎn)

（一）土地權(quán)利制度獨(dú)特

我國(guó)的根本制度是社會(huì)主義制度，自改革開放以來(lái)，我國(guó)逐步形成了以社會(huì)主義公有制為主體，兩種所有制并存的局面。土地權(quán)利制度中所有權(quán)與使用權(quán)是分離的。任何個(gè)人與組織都能夠以任何方式非常轉(zhuǎn)讓、侵占土地。

（二）保護(hù)耕地

我國(guó)人口數(shù)量非常龐大，人均耕地面積嚴(yán)重不足。因此，我國(guó)一直高度重視糧食安全問題與耕地保護(hù)問題。目前，我國(guó)針對(duì)科學(xué)開發(fā)土地與保護(hù)耕地等出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)，全面落實(shí)農(nóng)田保護(hù)政策與耕地保護(hù)責(zé)任制度等。

（三）土地管理體系相對(duì)先進(jìn)

土地用途管制是我國(guó)土地管理制度中的核心內(nèi)容，借助總體規(guī)劃、具體實(shí)施方針、嚴(yán)格的審批制度等有效地補(bǔ)充各方面的不足。盡管這樣能夠更為高效地利用土地，最大限度的保護(hù)耕地，但是仍存在些許不足。

三、土地制度存在的問題

我國(guó)土地管理在制度方面存在一定的不合理性。我國(guó)政府高度重視部分壟斷行業(yè)的發(fā)展，向其無(wú)償劃撥土地，使得土地資源分配不公平，使得企業(yè)之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)加劇。這一點(diǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相違背。部分規(guī)定在實(shí)施的過程中靈活性太強(qiáng)，容易被鉆空子，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。國(guó)有土地劃撥政策在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律相沖突，土地管理過于粗放，土地利用率不高。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，人們普遍認(rèn)為土地具有引致性。然而當(dāng)前土地供應(yīng)非市場(chǎng)方面的因素非常多，導(dǎo)致土地成本我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要拉動(dòng)者。各地在發(fā)展的過程中忽視了我國(guó)人地資源稀缺的狀況。部分地方政府借助土地寬供應(yīng)政策而吸引投資，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、優(yōu)化土地經(jīng)濟(jì)改革的有效策略

（一）恢復(fù)土地的引致性

當(dāng)前政府賣地的局面應(yīng)有所改變，政府應(yīng)退回服務(wù)者的角色。在短時(shí)間內(nèi)，土地寬供應(yīng)政策是會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這一政策會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)代土地制度無(wú)法構(gòu)建，影響整個(gè)社會(huì)的前進(jìn)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）完善各項(xiàng)法規(guī)政策

當(dāng)前土地供應(yīng)雙軌制之所以效率低下，關(guān)鍵在于各項(xiàng)法律制度不完善。以劃撥的土地當(dāng)前流轉(zhuǎn)方面在立法上缺失，使得具體操作無(wú)法可依；相關(guān)主體的法律地位不明確，在實(shí)際操作中存在限制過嚴(yán)或過松的狀況；價(jià)格等方面未設(shè)定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，影響了城市土地的高效運(yùn)用，不利于我國(guó)土地的科學(xué)化發(fā)展。

（三）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)行的透明程度

我國(guó)應(yīng)加快土地供應(yīng)方面的組織建設(shè)，政府在土地工供應(yīng)方面應(yīng)提升透明程度，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。如果僅僅一刀切斷土地供應(yīng)雙軌制，而不推出更為有效的土地有償轉(zhuǎn)讓監(jiān)督制度，那么房?jī)r(jià)必然高漲，引起社會(huì)的混亂。國(guó)土資源部最新表示，在將來(lái)，除了軍事、特殊用地與保障性住房能夠獲得無(wú)償劃撥的土地使用權(quán)，其他均是有償所得的。這種狀況下，構(gòu)建科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制尤為重要，能夠促進(jìn)政府加強(qiáng)民生建設(shè)，并杜絕經(jīng)營(yíng)性公益單位營(yíng)業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象出現(xiàn)。將土地供應(yīng)雙軌制改革為單軌制，不可能一蹴而就，需要持續(xù)完善監(jiān)管體系，進(jìn)一步健全各項(xiàng)制度。

五、結(jié)束語(yǔ)

土地供應(yīng)雙軌制是我國(guó)特殊發(fā)展過程中的產(chǎn)物，具有極強(qiáng)的中國(guó)特色。盡管這一制度具有一定的先進(jìn)性，能夠解決我國(guó)改革開發(fā)中遇到的諸多土地問題。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一制度的不足處越來(lái)越突顯，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；诖?，我國(guó)應(yīng)加快土地供應(yīng)雙軌制的改革，早日推出單軌制，持續(xù)完善相應(yīng)的監(jiān)管體系，進(jìn)一步健全相關(guān)的法律制度，使得土地供應(yīng)制度能夠有效地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

劉春波，出生年月：1979.10，性別：男，民族：漢，籍貫：山東省招遠(yuǎn)市，當(dāng)前職務(wù)：無(wú)，當(dāng)前職稱：經(jīng)濟(jì)師，學(xué)歷：大本，研究方向：土地與經(jīng)濟(jì).