羅賓·羅姆, 波萊特·韋斯特

酒與美加邊境：貿(mào)易爭(zhēng)端和邊境交易問(wèn)題

羅賓·羅姆, 波萊特·韋斯特

美加邊境的跨境飲酒、酒駕、走私酒和酒貿(mào)易爭(zhēng)端等，損害了國(guó)家利益和公眾健康利益。雖然這些問(wèn)題都可能緩解，但美加邊境酒的貿(mào)易爭(zhēng)端表明，為了保護(hù)公眾健康利益，應(yīng)該在國(guó)際范圍內(nèi)采取重要措施，將酒的貿(mào)易從貿(mào)易協(xié)議中剔除，或者在涉及酒的管控談判和爭(zhēng)端解決方案中，明確增列保護(hù)公眾健康利益條款。

美加邊境；酒精飲料；貿(mào)易爭(zhēng)端；公眾健康利益；國(guó)家利益

美國(guó)與加拿大共有一條漫長(zhǎng)的邊界線，邊界跨境貿(mào)易繁忙。美加是重要的貿(mào)易伙伴，酒的貿(mào)易長(zhǎng)期以來(lái)是兩國(guó)貿(mào)易的一部分：美國(guó)的啤酒、波本威士忌和加利福尼亞葡萄酒運(yùn)至加拿大，加拿大的威士忌和啤酒銷往美國(guó)。從表1可見兩國(guó)酒貿(mào)易品種和貿(mào)易額。新流向美國(guó)的跨境合法出口的烈性酒和啤酒對(duì)加拿大十分有利，美國(guó)是加拿大威士忌和啤酒最重要的出口市場(chǎng)。另一方面，葡萄酒主要流向加拿大，加拿大是美國(guó)葡萄酒最重要的市場(chǎng)?？偟膩?lái)說(shuō)，酒貿(mào)易記錄顯示，加拿大是獲利者：按價(jià)格計(jì)算，加拿大出口美國(guó)的酒幾乎是美國(guó)出口加拿大的7倍。

但兩國(guó)的貿(mào)易并非一帆風(fēng)順，近年出現(xiàn)了許多貿(mào)易爭(zhēng)端和問(wèn)題。表1中的數(shù)據(jù)并沒(méi)有反映所有的跨境酒類交易。美加邊境的酒貿(mào)易還涉及許多其他事項(xiàng)，諸如免稅銷售、走私、跨境飲酒和駕車等。本文試圖就美加兩國(guó)間出現(xiàn)的一些相關(guān)的邊境和貿(mào)易問(wèn)題做出勾勒。

我們從公眾健康利益角度討論其中存在的問(wèn)題，探討這些問(wèn)題如何損害了公眾健康和公共秩序。這并不是近期探討此類問(wèn)題時(shí)通常關(guān)注的焦點(diǎn)，人們通常關(guān)注的多半是財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)利益和購(gòu)物便利等。探討酒的市場(chǎng)中公眾健康和其他利益，以及特定的貿(mào)易環(huán)境和酒的跨境交易中如何出現(xiàn)問(wèn)題，這是我們要著手做的工作。

一、酒的銷售中的國(guó)家利益沖突

酒是消費(fèi)品，不是耐用品。與機(jī)動(dòng)車、冰箱等今天購(gòu)買則下周不買的商品不同，酒屬于“日常購(gòu)買”的商品，更像面包和牛奶，今天買，下周還得買。因此，酒是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中重要的生產(chǎn)和銷售項(xiàng)目，是國(guó)民生產(chǎn)總值的重要貢獻(xiàn)者。

長(zhǎng)期以來(lái)，酒是消費(fèi)者愿意花費(fèi)比生產(chǎn)成本高出許多的大價(jià)錢購(gòu)買的商品。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，酒有多重使用價(jià)值：可用于社交，可用作麻醉劑、藥物，還可解渴。[1]撇開公眾健康不談，對(duì)酒的大量需求使其成為政府特別看重的征稅項(xiàng)目。

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，酒的銷售可從兩方面獲利。酒市場(chǎng)的存在，有助于總體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升；同時(shí)，酒稅是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。

盡管酒的生產(chǎn)對(duì)于國(guó)民生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收入作出了貢獻(xiàn)，飲酒也使人快樂(lè)，但酒也是危害個(gè)人健康、增加社會(huì)醫(yī)保費(fèi)用、導(dǎo)致諸如暴力和家庭解體等社會(huì)問(wèn)題的禍端。不論是否看得見，飲酒的代價(jià)都與酒相伴而生。[2]

有些代價(jià)由飲酒者本人承擔(dān)。飲酒者可能因飲酒而丟掉工作、生病或被動(dòng)受傷害，有些人甚至可能因飲酒而導(dǎo)致家庭支離破碎。但更多的代價(jià)由他人承受。飲酒者會(huì)傷及身邊的人：家庭成員可能因飲酒者飲酒或酒后行為承受痛苦，還有人會(huì)因?yàn)樽眈{而受到傷害。飲酒也會(huì)讓整個(gè)社會(huì)付出巨大代價(jià)。飲酒可能會(huì)影響生產(chǎn)，政府需要為因飲酒帶來(lái)的健康問(wèn)題買單。

表1 1993—1994年美國(guó)和加拿大酒精飲料進(jìn)出口(單位換算：1加侖=3.78升；1美元=1.2537加幣)

因此，政府可以通過(guò)預(yù)防以及控制因飲酒導(dǎo)致的傷害，獲得公眾健康和公共秩序方面的利益。這一做法一定程度上也能減少飲酒者可能受到的傷害，就好比政府通過(guò)強(qiáng)制戴頭盔來(lái)減少摩托車司機(jī)受傷，或者對(duì)餐廳廚房整潔程度提出要求以確保消費(fèi)者的飲食安全。同時(shí)，這一做法也能減少飲酒引起的“外部效應(yīng)”——對(duì)他人的傷害，所謂他人包括飲酒者身邊以及更廣泛的社會(huì)上的其他人。

許多國(guó)家，包括加拿大和美國(guó)，都試圖通過(guò)采取具體措施和建立管理機(jī)制來(lái)管控酒市場(chǎng)和酒消費(fèi)情況，協(xié)調(diào)利益沖突。對(duì)于酒的管制，美國(guó)各州和加拿大各省都有具體的法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)。用現(xiàn)在流行的術(shù)語(yǔ)，我們認(rèn)為建立管理機(jī)制的主要目的是“減少危害”：保持酒的消費(fèi)通道，確保經(jīng)濟(jì)、財(cái)政利益最大化，同時(shí)，減少飲酒帶來(lái)的危害。然而，多年后，對(duì)于減少危害這一目的的認(rèn)知已經(jīng)變得模糊不清了。事實(shí)上，政府不同機(jī)構(gòu)所承擔(dān)責(zé)任不同，造成了它們?cè)诰频膯?wèn)題上天生的利益沖突：財(cái)政部和商業(yè)部關(guān)注酒帶來(lái)的財(cái)政利益；衛(wèi)生部和司法部負(fù)責(zé)管控酒帶來(lái)的危害。[3]一些市場(chǎng)和財(cái)政部門的管理者們迄今都不愿意承認(rèn)，酒市場(chǎng)管控能夠帶來(lái)公眾健康利益。

二、國(guó)際酒貿(mào)易中的公眾健康利益

酒精飲料貿(mào)易使問(wèn)題變復(fù)雜了。進(jìn)口酒時(shí)，社會(huì)成本基本不變，但社會(huì)效益減少了。出口酒時(shí)，出口經(jīng)濟(jì)會(huì)呈現(xiàn)凈利，社會(huì)基本上沒(méi)有損失。在這種情況下，政府大力支持酒的出口，通過(guò)締結(jié)貿(mào)易協(xié)定、起訴貿(mào)易爭(zhēng)端等種種努力促進(jìn)出口。政府愿意放棄出口酒的消費(fèi)稅，并且對(duì)酒的出口實(shí)施補(bǔ)貼。

作為國(guó)際貿(mào)易項(xiàng)目，酒不同于其他商品。就許多貿(mào)易商品而言，出口國(guó)家獲得利益，進(jìn)口國(guó)家唯一成本就是進(jìn)口商品成本。而酒的貿(mào)易不同，出口國(guó)家不用承擔(dān)酒消費(fèi)固有的健康和社會(huì)成本，這些成本由進(jìn)口國(guó)家承擔(dān)。

對(duì)需要支付健康及社會(huì)成本的其他貿(mào)易商品而言，其貿(mào)易受到很多限制，并且一國(guó)需要遵守另一國(guó)的法律。例如，國(guó)際上對(duì)鴉片、可卡因的管控，或者對(duì)核能及化學(xué)武器的限制，依慣例，此類商品被排除在自由貿(mào)易協(xié)定的范圍外。但酒的貿(mào)易并未排除在外。

美國(guó)和加拿大是多級(jí)政府管理，這使情況更為復(fù)雜。在美加兩國(guó)，管理酒的銷售，解決酒引起的危害一直是地方政府的職責(zé)(美國(guó)“禁酒令”時(shí)期除外)，這表明，酒的問(wèn)題顯而易見，但屬于地方政府管理事務(wù)。[4]另一方面，兩國(guó)政府都從酒的銷售中獲得財(cái)政利益，兩國(guó)政府都承擔(dān)簽訂貿(mào)易協(xié)議和解決貿(mào)易爭(zhēng)端的首要責(zé)任，這也是他們外交職責(zé)之一。這就是說(shuō)，地方政府更關(guān)注損失，而全國(guó)政府更關(guān)注酒貿(mào)易的潛在利益。這樣就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)奇特的現(xiàn)象，為了貿(mào)易利益，兩國(guó)政府都會(huì)積極努力削弱他國(guó)地方政府對(duì)于酒的管制——加拿大政府抵制美國(guó)各州的管制，美國(guó)政府抵制加拿大各省的管控。[5]

三、邊境交易和公眾健康利益

至此有關(guān)酒貿(mào)易問(wèn)題討論僅限于完全合法的國(guó)際貿(mào)易，貿(mào)易伙伴或遠(yuǎn)或近均適用?？紤]到酒的貿(mào)易稅收之高，酒也成為非法國(guó)際貿(mào)易即走私的傳統(tǒng)支柱。和走私其他物品一樣，走私者最看重的是蒸餾濃縮品——烈性酒。

走私會(huì)發(fā)生在兩個(gè)相距較遠(yuǎn)的國(guó)家之間，但當(dāng)兩國(guó)有共同的邊境時(shí)，就成為一個(gè)特別嚴(yán)重的問(wèn)題。在美國(guó)“禁酒令”時(shí)期，加拿大成為美國(guó)走私酒的最大來(lái)源。如今，或許是一種報(bào)應(yīng)，美國(guó)成為加拿大走私酒的主要源頭。

走私酒涉及的公眾健康利益包括酒的純度和安全性等問(wèn)題。但最根本的問(wèn)題是，走私削弱了以高價(jià)作為控制飲酒危害的公眾健康政策的作用。這不僅是說(shuō)走私商品價(jià)格低于合法進(jìn)口商品，還意味著大量非法市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生巨大壓力，不得不降低合法商品的稅收，達(dá)到可與走私商品競(jìng)爭(zhēng)的水平。近來(lái)，加拿大在香煙方面就有相似的經(jīng)歷。逐漸發(fā)展的跨境香煙走私，顯然獲得了加拿大香煙生產(chǎn)商的支持，最終在1994年迫使加拿大政府在多個(gè)地區(qū)降低煙稅，以致安大略省的香煙價(jià)格降了一半。

當(dāng)價(jià)格存在差異時(shí)，走私并不是毗鄰國(guó)家間的唯一問(wèn)題。消費(fèi)者會(huì)發(fā)現(xiàn)，去國(guó)界那邊的國(guó)家飲酒是值得的。這種做法本身并不犯法，但它可能會(huì)牽扯出大量問(wèn)題，尤其是涉及回程，特別是開車回國(guó)的時(shí)候。在美加邊境，這種消費(fèi)者的流動(dòng)是雙向的。

政出多門使得美加邊境情況變得更為復(fù)雜。事實(shí)上，不論在加拿大，還是在美國(guó)，國(guó)內(nèi)都沒(méi)有形成一個(gè)酒的自由銷售市場(chǎng)。針對(duì)酒的貿(mào)易，也針對(duì)許多其他商品的交易，加拿大各省依舊殘留著省際地方保護(hù)主義思想。美國(guó)第21條憲法修正案廢除了禁酒令，讓各州保留酒的管制權(quán)，這意味著酒是一種不受美國(guó)憲法州際貿(mào)易條款要求的國(guó)內(nèi)自由市場(chǎng)必要條件限制的商品。

美國(guó)印第安人居留地和加拿大原住民保留地的存在及其特殊地位使得問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化。在美加兩國(guó)，原住民被當(dāng)作不同的民族，部落保留地和保護(hù)區(qū)有相當(dāng)大的自我管轄權(quán)。根據(jù)以前的條約規(guī)定，邊境原住民的“隨身物品”免受海關(guān)檢查。由于缺乏明確的管轄權(quán)限，非原住民政府不愿顯得咄咄逼人，這就使得走私有機(jī)可乘并日漸活躍。莫霍克人的阿克維薩尼保護(hù)區(qū)的情況正是如此。該保護(hù)區(qū)從紐約州延伸至安大略省和魁北克省。阿克維薩尼保護(hù)區(qū)就是“北美的安道爾”，保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民利用其免稅和免受海關(guān)檢查的特權(quán)開展商品貿(mào)易。據(jù)加拿大一位皇家騎警長(zhǎng)官估計(jì)，1994年初，香煙走私頂峰之時(shí)，加拿大境內(nèi)銷售的走私香煙中70%來(lái)自于阿克維薩尼保護(hù)區(qū)。[6]

四、美、加間的具體問(wèn)題

前文述及美加邊境的一些特點(diǎn)，一般性地探討了酒的貿(mào)易、飲酒和邊境走私涉及的公眾健康利益。以下，我們將詳細(xì)討論美加邊境酒的貿(mào)易的具體問(wèn)題。

(一)青年、飲酒與邊界。

跨境飲酒和酒駕大多發(fā)生在青年身上。這一現(xiàn)象部分說(shuō)明兩國(guó)最低飲酒年齡有差異，也能夠大致反映出年輕成年人的飲酒和休閑活動(dòng)情況。年輕人稱，他們比那些年長(zhǎng)于他們的人更常光顧酒吧和酒館。1994年《安大略省酒和其他藥劑意見調(diào)查》(OADOS)顯示，安大略省年齡在18至24歲之間的年輕人中，每周至少光顧一次酒吧或酒館的達(dá)34% ——是25至34歲成年人的兩倍多。[7]

在酒吧喝酒后，相比年齡大的成年人，青年人更容易酒駕。1994年，在安大略省3個(gè)中等規(guī)模社區(qū)開展的針對(duì)成年人的代表性樣本調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，年齡在18至34歲之間自稱酒駕的人中，超過(guò)40%的人說(shuō)他們通常在去酒吧或旅館喝酒后有酒駕行為(18至24歲占48%；25至34歲占42%；占全部樣本的32%)。無(wú)論在哪里飲酒，年輕一些的人更容易因酒招致危險(xiǎn)，或受到有關(guān)傷害。針對(duì)三個(gè)社區(qū)中年齡18至24歲飲酒者的研究中，18%的人說(shuō)他們乘坐過(guò)喝了很多酒的人的車，這種情況在年齡25至34歲人群中占13%，在年齡34至54歲中占9%，年齡55歲及以上占3%。在過(guò)去12個(gè)月里，有29%的18至24歲飲酒者被其他飲酒者實(shí)施人身傷害，這在25至34歲中占18%，在35至54歲中占9%。[8]

年輕的飲酒者對(duì)價(jià)格差異很敏感[9-10]，更愿駕車去便宜的地方飲酒。由于傾向于到有執(zhí)照的、便宜的、營(yíng)業(yè)時(shí)間長(zhǎng)以及年齡限制更低的地方飲酒，他們更容易跨境飲酒、酒駕。相比年長(zhǎng)者，他們更容易因飲酒而受到傷害。

現(xiàn)行的管控條款刺激著美加兩國(guó)的跨境飲酒和酒駕行為。在安大略省，購(gòu)買或消費(fèi)酒的最低法定年齡是19歲。至1996年5月1日，酒吧歇業(yè)時(shí)間是凌晨1點(diǎn)(現(xiàn)在是凌晨2點(diǎn))。在魁北克省，最低消費(fèi)酒的法定年齡是18歲，酒吧營(yíng)業(yè)到凌晨3點(diǎn)。美國(guó)各州的更低價(jià)格和更長(zhǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)間，吸引著加拿大年輕人來(lái)到美國(guó)的邊境城市，比如來(lái)到布法羅和底特律飲酒。

另一方面，美國(guó)最低飲酒年齡是21歲，這意味著加拿大邊境城鎮(zhèn)吸引著大量18至20歲的美國(guó)人駕車出境飲酒。位于密歇根州底特律對(duì)面的溫莎市警察局將1994年以來(lái)美國(guó)公民發(fā)生的意外事故和飲酒致罪數(shù)據(jù)編制成冊(cè)。共計(jì)涉及3 200名美國(guó)公民，意外事故中21%和飲酒有關(guān)。相比之下，涉及溫莎市加拿大公民的大約54 400個(gè)事故中，6%是飲酒致罪。飲酒致罪的罰單，17%是給美國(guó)公民的。[11]溫莎市開設(shè)賭場(chǎng)，進(jìn)一步吸引美國(guó)人。據(jù)報(bào)道，賭場(chǎng)80%的顧客來(lái)自美國(guó)。

底特律警察局未提供可對(duì)照的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但常識(shí)告訴我們，邊境非法交易是雙向的。溫莎市的許多酒吧開在靠近從底特律進(jìn)入溫莎市的入口附近，而溫莎市圣克萊爾大學(xué)的學(xué)生們?yōu)榱溯^低的價(jià)格和較長(zhǎng)的營(yíng)業(yè)時(shí)間而跨境來(lái)到美國(guó)。許多底特律酒吧貼出告示，“加幣平價(jià)兌換”。1990年初1加元兌換70—75美分。這吸引著更多的青年人。

移民局和海關(guān)在解決跨境飲酒問(wèn)題上職責(zé)不清。一位在布法羅—伊利堡邊境工作的海關(guān)督察稱，過(guò)去幾年盡管看到更多的專職司機(jī)，但仍有大量醉酒乘客從一個(gè)國(guó)家去了另一個(gè)國(guó)家。加拿大聯(lián)邦政府詳查此事，1997年3月決定賦予海關(guān)檢察人員刑事權(quán)力。海關(guān)官員有權(quán)拘留和逮捕；然而，他們必須立即將違法嫌疑人轉(zhuǎn)交管轄的警察部門。這樣，邊境警衛(wèi)可對(duì)入境加拿大的疑似酒駕司機(jī)實(shí)施逮捕、拘留、進(jìn)行呼吸測(cè)試。加拿大國(guó)家邊境多數(shù)觸犯刑法的案件都和酒駕有關(guān)。1997年1月前的三年中，大約有9 000起違法事件，其中7 300起涉及醉酒司機(jī)。[12]過(guò)去，當(dāng)海關(guān)人員懷疑司機(jī)血液酒精含量超標(biāo)或者某人未達(dá)最低飲酒年齡的時(shí)候,只能通知當(dāng)?shù)鼐臁?/p>

青年人跨境飲酒也是加拿大魁北克省與其他邊境省之間存在的問(wèn)題。在加拿大學(xué)?；虼髮W(xué)的傳統(tǒng)春假期間，安大略省和濱海諸省的學(xué)生會(huì)去魁北克滑雪和社交?？笨耸械木鞆d發(fā)言人聲稱，對(duì)于許多學(xué)生來(lái)說(shuō)，“這是他們第一次大醉淋漓的體驗(yàn)”[13]?，F(xiàn)在，魁北克市警方發(fā)布信函，介紹該市的治安法規(guī)，以及運(yùn)送學(xué)生到該市度春假的特許運(yùn)營(yíng)公交車應(yīng)遵守的制度。位于魁北克省加蒂諾的一位酒吧老板已經(jīng)禁止安大略省的年輕人進(jìn)入他的酒吧，以期減少和控制酒吧斗毆事件。他的酒吧位于魁北克—安大略邊境。[14]

1994年秋，安大略省和魁北克省之間發(fā)生了一起因飲酒和酒駕而導(dǎo)致的交通事故，該事故死傷慘重，被大肆報(bào)道。在魁北克，來(lái)自安大略東部彭布羅克郡5人死于車輛沖撞事故，而飲酒是導(dǎo)致沖撞的主要因素。[15]沖撞發(fā)生時(shí)，一位司機(jī)被趕出魁北克酒吧，而另一輛車中的4人正趕往魁北克酒吧。調(diào)查人員建議統(tǒng)一酒吧的歇業(yè)時(shí)間，降低交通事故風(fēng)險(xiǎn)。這些交通事故多涉及魁北克居民，他們會(huì)在安大略的酒吧關(guān)門歇業(yè)后，驅(qū)車去魁北克酒吧。城市官員、警察和酒吧老板都了解“跨境飲酒和駕車文化現(xiàn)象”的存在。[16]

(二)走私。

如今的走私酒主要從美國(guó)流向加拿大，這說(shuō)明加拿大酒價(jià)普遍較高。加拿大皇家騎警諾姆·尹庫(kù)斯達(dá)將加拿大走私問(wèn)題與美國(guó)70年前的禁酒令危機(jī)相提并論。那時(shí)，有組織的犯罪團(tuán)伙從加拿大進(jìn)口酒，賺了成百上千萬(wàn)美金。[6]

跨境酒的價(jià)格因品種和質(zhì)量不同有所差異。美國(guó)多數(shù)州售價(jià)10美元一瓶的葡萄酒在加拿大不會(huì)貴太多。最大的價(jià)格差異出現(xiàn)在每個(gè)品種中價(jià)格最便宜的酒中。目前安大略的稅收和加價(jià)體系導(dǎo)致每種酒中最便宜的酒，按照每單位乙醇價(jià)格計(jì)算，價(jià)格相差無(wú)幾，低度酒價(jià)格也略低。從公眾健康看，這一體系是合理的。但在美國(guó)，更高度酒的價(jià)格往往最低。美國(guó)和安大略價(jià)格方面最大差異在低價(jià)烈性酒上，這些低價(jià)烈性酒的酒精濃度高、體量小。走私最多的就是這種便宜的烈性酒。

對(duì)走私酒數(shù)量進(jìn)行估測(cè)極其困難。有些機(jī)構(gòu)提供估測(cè)數(shù)量，但趨于高估，并從中獲利。安大略酒業(yè)管控委員會(huì)(LCBO，地方酒業(yè)壟斷機(jī)構(gòu))估計(jì)，每年黑市非法交易造成酒類銷售損失達(dá)8億美元。據(jù)他們估測(cè)，占該省酒銷售總額的15%，轉(zhuǎn)換為稅收損失，約為4.75億美元。[17]加拿大釀酒協(xié)會(huì)估測(cè)，每年有400萬(wàn)箱白酒非法進(jìn)入加拿大，其中200萬(wàn)箱進(jìn)入安大略省。根據(jù)加拿大皇家騎警的估計(jì)，加拿大酒的貿(mào)易達(dá)34億美元,其中走私酒占25%。1990至1993年間，加拿大皇家騎警沒(méi)收的非法酒的出貨從90批次飆升到681批次。[6]

雖然業(yè)余走私人數(shù)眾多，但大量的走私酒都是由專門的走私人員運(yùn)輸?shù)?，而非業(yè)余人員。1995年《安大略省酒和其他藥劑意見調(diào)查》報(bào)告顯示，1.3%的安大略省成年人在美國(guó)入境時(shí)，沒(méi)有申報(bào)攜帶的酒。[18]

海關(guān)官員和警務(wù)部門工作人員相信，1994年在聯(lián)邦和省都削減了煙稅后，香煙走私量走低，走私人員開始轉(zhuǎn)向黑市酒謀利。走私酒出售給有售酒執(zhí)照的飯店、酒吧和宴會(huì)廳，也會(huì)直接出售給消費(fèi)者。在安大略省，瓶裝酒只能通過(guò)政府商店銷售。顯然，購(gòu)買瓶裝酒的消費(fèi)者很清楚，他們購(gòu)買的是走私品。有時(shí)，酒吧、飯店會(huì)將黑市酒重新裝瓶銷售，消費(fèi)的顧客以為他們購(gòu)買的是正價(jià)合法商品。黑市酒不但能讓售酒執(zhí)照持有者增加利潤(rùn)，還能讓他們以每杯酒相對(duì)低價(jià)或相對(duì)加量的方式獲得價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

安大略省售酒執(zhí)照委員會(huì)(LLBO)為酒吧和飯店頒發(fā)售酒執(zhí)照。1992年至1993年分別開展了為期數(shù)月的整治活動(dòng)，有效打擊了非法酒的銷售。[19]1992年4月至1993年10月間，委員會(huì)時(shí)事通訊季刊《執(zhí)照服務(wù)》(License Line)刊發(fā)多篇文章，涉及走私、嚴(yán)重違法和售酒執(zhí)照持有人犯法的法律后果等。這一刊物訂閱人數(shù)達(dá)17 000人，其中包括所有售酒執(zhí)照持有人。此外，1993年6月，委員會(huì)主席給15 000位售酒執(zhí)照持有人發(fā)送私人信件，警告他們，委員會(huì)不會(huì)容忍走私和銷售非法酒的行為。從LCBO(省酒業(yè)壟斷機(jī)構(gòu))銷售給酒吧、飯店的酒的銷售數(shù)據(jù)看，在LLBO給所有售酒執(zhí)照持有人發(fā)送私人信件后，酒的銷售數(shù)量和銷售金額都出現(xiàn)了即時(shí)的和持續(xù)的增長(zhǎng)。[19]

近幾年，加拿大海關(guān)通過(guò)增加安檢掃描、索要證明文件等種種努力打擊走私。重新部署工作人員到高風(fēng)險(xiǎn)的邊境地區(qū)。加拿大皇家騎警開展陸地邊境的“突襲”行動(dòng)。最高罰款額由25 000美元增加到500 000美元。1994年，加強(qiáng)執(zhí)法的舉措，包括在魁北克、安大略和新布倫瑞克三省開展的“流動(dòng)快速反應(yīng)部隊(duì)行動(dòng)”，以及在軍方支持下的“特別海上巡邏活動(dòng)”。此外，修改聯(lián)邦《消費(fèi)稅法令》，賦予省、市級(jí)警方竊聽走私嫌疑犯的權(quán)力，贓款贓物追繳法賦予他們查封走私嫌疑犯的銀行賬戶、車輛、房屋以及船只的權(quán)力。

然而，警方估計(jì)他們只阻止了5%酒的跨境走私?？缇匙咚胶蛢蓢?guó)間貿(mào)易規(guī)模巨大，使偵查工作困難重重。[20]僅布法羅—伊利堡檢查點(diǎn)，每天來(lái)往美加邊境貨車達(dá)1 800至2 000輛。海關(guān)官員不可能檢查每輛車，因此被拘捕風(fēng)險(xiǎn)并不高。

加拿大政府努力解決阿克維薩尼保留地的走私問(wèn)題。1993年10月，聯(lián)合反走私專門工作小組成立。工作組60名成員來(lái)自加拿大皇家騎警、加拿大海關(guān)、安大略省警察廳和康沃爾警察局。安大略省警察廳巡查官、康沃爾專門工作組成員克里斯·劉易斯報(bào)告說(shuō)，保留地居民購(gòu)買60盎司一瓶的酒(大概2升)，在200美元之內(nèi)都可以免稅。保留地居民意識(shí)到，以20至30美元在加拿大出售這瓶酒可以獲得可觀的收益。該價(jià)格仍低于安大略省商店40美元的同類酒。

阿克維薩尼保留地和周邊情況非常特殊。根據(jù)《消費(fèi)稅法》規(guī)定，省、市警力在該地?zé)o權(quán)沒(méi)收走私物品。安大略省警官以聯(lián)邦官員身份就職后，才能實(shí)施沒(méi)收行為。同樣，加拿大皇家騎警官員以省級(jí)官員身份就職后，才能提出指控。在南安大略省，多股警力和政府官員開展了為期15個(gè)月的走私調(diào)查活動(dòng)，最終，在1996年對(duì)43人實(shí)施逮捕，沒(méi)收了價(jià)值600多萬(wàn)美元的走私酒。[21]大部分走私案發(fā)生在阿克維薩尼保留地。10個(gè)月里，從美國(guó)入境的走私酒近13 000瓶。

加拿大政府當(dāng)局應(yīng)承擔(dān)遏制走私潮的主要責(zé)任。然而，美國(guó)海關(guān)總署對(duì)從美國(guó)離境的走私酒也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1978年以來(lái)，美加80名執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表組成的“美加聯(lián)合執(zhí)法組織”(CALEO)每月召開例會(huì)，分享信息。走私犯改變走私手段和路線的速度，比執(zhí)法部門提出新方案更快，但CALEO給執(zhí)法官員們提供了把握各國(guó)最新情況的機(jī)會(huì)。

表2 1985—1995年美國(guó)與加拿大啤酒貿(mào)易爭(zhēng)端

加訴美美訴加其他訴訟1994年2月14日加拿大各省談判代表傳閱協(xié)議草案,草案要求1994年7月前消除省際貿(mào)易障礙。1994年4月加拿大各省啤酒和烈性酒定價(jià)機(jī)制成為年度貿(mào)易壁壘目錄中美國(guó)關(guān)注的首要問(wèn)題。美國(guó)特別關(guān)注最低價(jià)相關(guān)要求,認(rèn)為削弱了美國(guó)啤酒生產(chǎn)商的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。(涉及安大略、大不列顛哥倫比亞、魁北克、新斯科舍、新不倫瑞克、紐芬蘭諸省)1994年4月關(guān)貿(mào)總協(xié)定爭(zhēng)端裁決小組裁定,加拿大對(duì)美國(guó)在大不列顛哥倫比亞省銷售的啤酒征收反傾銷稅違背了其關(guān)貿(mào)總協(xié)定的義務(wù)(沒(méi)有充分證據(jù)表明美國(guó)在該地區(qū)存在傾銷啤酒的行為)。1994年5月16日美加就市場(chǎng)準(zhǔn)入達(dá)成一致,魁北克省允許美國(guó)啤酒進(jìn)入超市和便利店。兩國(guó)在大不列顛哥倫比亞省是否維持啤酒最低價(jià)和魁北克省是否提出類似最低價(jià)要求方面仍存在分歧。1994年12月關(guān)貿(mào)總協(xié)定復(fù)審加拿大貿(mào)易政策和措施,指出各省間貿(mào)易壁壘束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但總體看,加拿大的政策是開放、積極的。1994年12月加拿大國(guó)際貿(mào)易法庭(CITT)裁決,(1991年以來(lái))省際貿(mào)易情況是,大不列顛哥倫比亞省包裝啤酒的生產(chǎn)已經(jīng)不再成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)。該裁決取消了對(duì)美國(guó)銷售到大不列顛哥倫比亞省的啤酒征收的反傾銷稅。1995年11月北美自由貿(mào)易協(xié)定爭(zhēng)端裁決小組支持取消對(duì)美國(guó)銷售到大不列顛哥倫比亞省啤酒征收反傾銷稅的決定,標(biāo)志著歷時(shí)4年的美國(guó)低價(jià)啤酒銷售到大不列顛哥倫比亞省的貿(mào)易爭(zhēng)端的結(jié)束。美國(guó)低價(jià)啤酒來(lái)自黑爾曼、藍(lán)帶、斯多爾等啤酒生產(chǎn)商。小組裁定,1994年12月CITT取消反傾銷稅的決定正確。這是大不列顛哥倫比亞省啤酒爭(zhēng)端第三次提交給兩國(guó)裁決小組。大不列顛哥倫比亞省政府部門繼續(xù)支持加拿大莫爾森、拉巴特、西太平洋啤酒公司提出的最低價(jià)格。安大略省也對(duì)進(jìn)口的聽裝啤酒征收每聽0.05美元的稅。

(三)貿(mào)易協(xié)定與爭(zhēng)端。

國(guó)際貿(mào)易、區(qū)域共同市場(chǎng)(北美自由貿(mào)易協(xié)定NAFTA和歐洲共同體)、國(guó)際貿(mào)易制度的發(fā)展(關(guān)貿(mào)總協(xié)定GATT和世界貿(mào)易組織WTO)，都有效削弱了國(guó)家和地方政府對(duì)酒的管制。這在歐盟尤顯明顯。在斯堪的納維亞半島，酒的管制從根本上被削弱，大量跨境購(gòu)物使維持高稅收困難重重，而高稅收乃是保護(hù)公眾健康的舉措。[22-24]

以前的一篇文章詳細(xì)回顧了1992年前美國(guó)和加拿大的酒貿(mào)易爭(zhēng)端。[5]這段貿(mào)易爭(zhēng)端史的后續(xù)情況，表2有簡(jiǎn)要的概述。雖然政治焦點(diǎn)是美加自由貿(mào)易區(qū)和北美自由貿(mào)易協(xié)定，但到目前為止，貿(mào)易爭(zhēng)端主要在關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則下解決(如今關(guān)貿(mào)總協(xié)定已經(jīng)被世界貿(mào)易組織所取代)。

1990年初期的“啤酒戰(zhàn)”似乎已經(jīng)平息，美國(guó)和加拿大此刻似乎都不會(huì)繼續(xù)推進(jìn)“戰(zhàn)事”。但情況依舊不穩(wěn)定，近年來(lái)，發(fā)生多起有關(guān)其他商品的雙邊爭(zhēng)端，而且解決爭(zhēng)端的基本原則依然未定。1996年加拿大主要報(bào)紙發(fā)表評(píng)論：“1988年美加簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，雙方約定，既然在談判期間未能解決分歧，那么在此后7年內(nèi)要制定一系列解決貿(mào)易爭(zhēng)端的規(guī)則。1993年簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，這個(gè)承諾再次被重申。加拿大政府強(qiáng)調(diào)，其對(duì)自由貿(mào)易的支持要依據(jù)這些規(guī)則的制定情況而定。如今7年一晃而過(guò)，雙方還沒(méi)制定出任何規(guī)則。”[25]

縱觀整個(gè)爭(zhēng)端過(guò)程，加拿大市場(chǎng)主要的爭(zhēng)端焦點(diǎn)是美國(guó)啤酒生產(chǎn)商要把價(jià)格低廉的啤酒出售到加拿大。美國(guó)啤酒生產(chǎn)商主要包括黑爾曼、藍(lán)帶、斯多爾——美國(guó)二流的啤酒生產(chǎn)商，試圖以低廉的價(jià)格來(lái)維持其市場(chǎng)地位。他們的舉措取得了一些成功，拉低了安大略省啤酒的最低價(jià)，但是安大略省和魁北克省，援引公眾健康理由，成功地保住了啤酒最低價(jià)定價(jià)原則。保住定價(jià)原則的動(dòng)機(jī)很可能是貿(mào)易保護(hù),但最低價(jià)政策無(wú)疑是符合公眾健康利益的。

五、結(jié)論

我們?cè)敿?xì)討論了美加關(guān)系中酒市場(chǎng)的三個(gè)具體問(wèn)題。從公眾健康角度看，任何問(wèn)題都不可能很快解決。在加拿大，通過(guò)減少酒稅，確實(shí)降低了酒價(jià)，走私大大減少。但正如在減少煙稅之后一樣，減少酒稅可能增加酒的消費(fèi)和因酒出現(xiàn)的問(wèn)題。值得重視的是，美國(guó)增加酒稅是減少走私的替代方案，但美國(guó)制酒行業(yè)的有效游說(shuō)使增加酒稅成為艱巨的任務(wù)：作為這種壓力存在的反映，通過(guò)增加聯(lián)邦酒稅給醫(yī)療體系提供財(cái)政資助的建議，是命運(yùn)悲摧的克林頓醫(yī)改努力失敗的基本因素之一。

如果加拿大各省提高最低飲酒年齡，那么跨境飲酒和酒駕等問(wèn)題將會(huì)減少。安大略省成年人中，少數(shù)人(1995年為41%[26])認(rèn)為這是個(gè)不錯(cuò)的想法。但在目前的加拿大政治氛圍中，似乎不太可能跨出這一步。從公眾健康長(zhǎng)期利益看，提高飲酒年齡有利也有弊：這幾乎使每位飲酒者起初嘗試飲酒都成為非法行為。

如我們所指出的，安大略省延長(zhǎng)了售酒營(yíng)業(yè)時(shí)間。這可能使跨境飲酒和酒駕問(wèn)題有所改善，但這種改變很可能帶來(lái)新的問(wèn)題。酒吧凌晨?jī)牲c(diǎn)關(guān)門歇業(yè)，此時(shí)多數(shù)公共交通已下班停運(yùn)，那些困倦不堪、酩酊大醉的顧客將被扔在大街上。這可能導(dǎo)致其他傷害，這些傷害肯定大于跨境飲酒和酒駕減少帶來(lái)的好處。

考慮到美加之間諸如“啤酒戰(zhàn)”的貿(mào)易沖突，現(xiàn)在是建立廣泛的保護(hù)公眾健康機(jī)制的時(shí)候了。危害公眾健康或公共秩序產(chǎn)品通常都被排除在貿(mào)易協(xié)議和貿(mào)易慣例之外?？紤]到酒的危害，我們也有充分理由將酒排除在貿(mào)易協(xié)議條款之外。

如果證明這不可能，那么，我們應(yīng)修改貿(mào)易協(xié)定，在酒的貿(mào)易中明確考慮和體現(xiàn)公眾健康利益。在涉及酒類產(chǎn)品貿(mào)易協(xié)議談判中，在對(duì)酒實(shí)施的管控中，在解決酒類產(chǎn)品的貿(mào)易爭(zhēng)端和作出裁決之際，都要體現(xiàn)公眾的健康利益。

就國(guó)家和地方政府控酒政策而言，國(guó)際法律和協(xié)議還應(yīng)明確國(guó)家之間應(yīng)該相互團(tuán)結(jié)。這意味著，一個(gè)國(guó)家不應(yīng)削弱他國(guó)的管理機(jī)制，而應(yīng)盡可能給予支持。這應(yīng)成為制定國(guó)際法律的初心，即與走私有關(guān)的行為，或違反他國(guó)控酒法律的行為，都不允許出現(xiàn)。

(本文是作者在第十屆國(guó)際酒政策研討會(huì)上提交的論文，原載英國(guó)《公眾健康政策雜志》1998年第19卷第1期，由天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院秦雪聰翻譯，淮陰師范學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院仇海萍校對(duì)；文章摘要和關(guān)鍵詞為編者所加。)

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責(zé)任編輯：楊春龍

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：1007-8444(2017)05-0469-09

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羅賓·羅姆(Robin Room)，澳大利亞學(xué)者，歷任加利福尼亞大學(xué)、多倫多大學(xué)、斯德哥爾摩大學(xué)、澳大利亞墨爾本大學(xué)等校教授，主要從事酒精和麻醉劑相關(guān)研究工作。