王雪

摘 要 經(jīng)近年來，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革在浙江、安徽、山東等地相繼開展并取得了一定成效，其中以浙江省較為典型。本文在對浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)踐進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就改革中所表現(xiàn)出來的政府權(quán)責(zé)匹配問題進(jìn)行初步探究。由于行政集權(quán)體制的存在是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)體系的不均衡的根源，以及政府間縱向分權(quán)的固有弊端導(dǎo)致上下級政府權(quán)力博弈與權(quán)力失范，使得改革實(shí)踐中仍存在權(quán)力下放不對等、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、權(quán)力下放與監(jiān)管處于非均衡狀態(tài)等問題，這具體表現(xiàn)在權(quán)責(zé)邊界不明晰、權(quán)力難以真正下放以及缺乏監(jiān)管與制約等方面，由此可見強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革并未取得理想效果。結(jié)合以上對改革實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行的原因分析，就改革中仍存在的權(quán)責(zé)匹配問題作出相應(yīng)對策思考與研究并得出幾點(diǎn)結(jié)論。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn) 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán) 權(quán)責(zé)匹配 縱向分權(quán)

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0前言

本文以浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的實(shí)踐為切入點(diǎn)，從權(quán)責(zé)匹配的角度對改革中存在的問題進(jìn)行成因分析與對策研究，以期對改革之后仍然存在的權(quán)責(zé)失衡問題的解決起到積極作用。通過對浙江省改革實(shí)踐的具體分析希望對此后改革的進(jìn)一步發(fā)展與深化提供些許經(jīng)驗(yàn)：改革中要注重改革形式與手段的合法性、合理性，對改革中可能產(chǎn)生的問題做好防范。

1“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革動(dòng)因分析

1.1經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府的職能定位模糊

我國現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)政府管理體制實(shí)際上長期沿用鄉(xiāng)政府管理體制，在職能定位上，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)政府并沒有大的區(qū)別，主要包括計(jì)劃生育工作、維持穩(wěn)定、征稅等方面。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中出現(xiàn)了土地審批、財(cái)政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多新問題，這些問題既不屬于傳統(tǒng)鄉(xiāng)政府職能范圍之內(nèi)，也不屬于城市的管理范疇，這就使得經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的職能定位出現(xiàn)空缺地帶。

1.2經(jīng)濟(jì)強(qiáng)城鎮(zhèn)政府權(quán)能弱化

由于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)繁榮，對外開放程度較高，因此也對強(qiáng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力與公共服務(wù)能力有更高的要求。但是在實(shí)際狀況中，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府往往處于責(zé)大權(quán)小的困境。首先，強(qiáng)鎮(zhèn)政府擁有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限十分有限。在浙江省，許多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，但其政府具有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限十分有限，從而阻礙其經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。此外，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)事權(quán)也不相稱。

1.3經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府責(zé)任缺失

這主要表現(xiàn)在鎮(zhèn)規(guī)劃具有隨意性與無序性，在我國現(xiàn)行的行政管理體制中，由縣政府行使規(guī)劃審批權(quán)，而縣政府在規(guī)劃時(shí)習(xí)慣于將資源向縣城傾斜，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)就交由鎮(zhèn)政府自行操作。在有限的資源以及領(lǐng)導(dǎo)者的能力限制下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中常會(huì)出現(xiàn)隨意制定、任意變更的現(xiàn)象，由此也造成了不良后果。在浙江省，許多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)都存在重復(fù)建設(shè)、不科學(xué)建設(shè)等問題，不僅浪費(fèi)了有限的資金與土地資源，也影響強(qiáng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

2浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)踐現(xiàn)狀

2.1改革內(nèi)容

2.1.1公共財(cái)政體制方面

具體來說，首先，按照財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的原則，合理劃分縣、鎮(zhèn)兩級的財(cái)權(quán)，理順二者之間的財(cái)力分配關(guān)系，地方留成資金向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)傾斜。其次，建立專項(xiàng)資金，加大稅費(fèi)支持力度。浙江省將于2010年起建立10億元的專項(xiàng)資金，專門用于支持經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)、技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

2.1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限方面

根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法下放、能放則放”的擴(kuò)權(quán)原則，圍繞激發(fā)發(fā)展活力、方便群眾辦事、源頭執(zhí)法治理等三大重點(diǎn)，向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)下放部分社會(huì)管理權(quán)、綜合執(zhí)行權(quán)、人事管理權(quán)等，重點(diǎn)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，包括規(guī)劃建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等方面。

2.2改革成效

2.2.1重構(gòu)了權(quán)責(zé)關(guān)系

一方面，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革賦予了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府更多的行政權(quán)限。改革通過賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限使“責(zé)大權(quán)小”的矛盾得到一定緩解。另一方面，改革也推動(dòng)了強(qiáng)鎮(zhèn)政府行政職能轉(zhuǎn)變。通過委托授權(quán)，條塊關(guān)系得以理順，鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大能弱的問題得以有效緩解，因此有利于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府更好地履行職能，行政能力及行政效率也得以提高，也有利于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府職能定位不明晰，存在真空區(qū)域等問題的解決。

2.2.2激發(fā)了發(fā)展活力

通過進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，使得鎮(zhèn)政府有能力提供更為良好的投資環(huán)境，從而有效地激發(fā)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，這里以浙江紹興縣下轄的各鎮(zhèn)為例，改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)項(xiàng)目審批權(quán)屬于縣政府，企業(yè)到縣政府班里手續(xù)十分繁瑣，擴(kuò)權(quán)之后在鎮(zhèn)政府即可進(jìn)行項(xiàng)目審批。其中楊汛橋鎮(zhèn)在改革后就有大企業(yè)總部遷回。此外，改革后經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增速也能反映出改革帶來的發(fā)展活力。

3浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中存在的問題

3.1權(quán)責(zé)下放不對等

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)質(zhì)上是一次分權(quán)改革，分權(quán)改革中，縣政府作為主要決定一方，往往傾向于將更多的責(zé)任下沉到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，而權(quán)力的下放的過程則進(jìn)展緩慢，由此導(dǎo)致權(quán)責(zé)分離，鎮(zhèn)政府在難以承受責(zé)任重?fù)?dān)時(shí)可能會(huì)采取短期性、消極性的防御行為，從而不利于可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。這可以說是分權(quán)改革中固有的弊端。

3.2權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定

縣級政府作為權(quán)力輸出方，為了維護(hù)與權(quán)力與之而來的利益，因而并不具有強(qiáng)烈的放權(quán)沖動(dòng)，相反，為了維護(hù)這種利益，在改革過程往往出現(xiàn)“先放權(quán)后收回，表里不一，放小抓大”等現(xiàn)象，由此導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)當(dāng)下放給經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的權(quán)力沒有下放，下放的權(quán)力又可能有名無實(shí)，尤其是存在爭議的權(quán)力及職能范圍，縣鎮(zhèn)兩級政府之間的利益博弈會(huì)造成中心鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不太穩(wěn)定，極易發(fā)生變動(dòng)。

3.3權(quán)力下放與監(jiān)督處于不平衡狀態(tài)

3.3.1權(quán)力下放定位不明晰

在改革實(shí)踐中，許多地區(qū)權(quán)力下放并沒有充分的法律依據(jù)，往往根據(jù)改革通知就進(jìn)行了權(quán)力授予與下放。例如，吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)就將中央編辦和省委省政府批準(zhǔn)的改革通知作為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的依據(jù)。由此可見，權(quán)力合法性仍是目前改革中存在的重大問題，只有從立法上進(jìn)行改革與修正才有解決問題的可能。endprint

3.3.2權(quán)力缺乏監(jiān)管

行政分權(quán)不僅將行政權(quán)力下放給鎮(zhèn)政府，同時(shí)其固有弊端也帶來了“地方保護(hù)主義”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而基層政府潛在的利益動(dòng)機(jī)也將弱化對其行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。在浙江省的改革實(shí)踐中，權(quán)力下放過程中集中于試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委，在人事管理上，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記明確為副縣（市）區(qū)級，這種人事制度安排不利于縣政府的職能部門對鎮(zhèn)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督，也弱化了縣鎮(zhèn)兩級之間政府權(quán)力的制衡作用。另外，改革忽視了人大、司法系統(tǒng)其主要作用的橫向監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，人大的角色定位也很模糊，這是導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督處于非均衡狀態(tài)的一大原因。

4浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革發(fā)展問題的成因分析

4.1行政集權(quán)體制的存在

行政集權(quán)是我國行政體制的典型特征，它在誕生之初就是利弊結(jié)合的矛盾體。在這樣的體制下，上級對行政組織的大部分事務(wù)行使決定權(quán)，而下級則處于被動(dòng)受控地位，只能無條件服從。從其本質(zhì)來看，行政集權(quán)制度體現(xiàn)的就是分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系，只有把握好二者的尺度，才有可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的最優(yōu)配置。由此得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級政府承擔(dān)著繁重而瑣碎的行政任務(wù)，而行政權(quán)力卻非常有限，主要是落實(shí)上級作出的決策，這就造成了最為嚴(yán)重的權(quán)責(zé)匹配失衡的問題。

4.2縱向分權(quán)的固有弊端

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革主要采取自上而下的縱向分權(quán)模式。縱向分權(quán)是指中央與地方、上級與下級政府之間的職權(quán)劃分，也是從上而下分權(quán)的一種形式。由于我國的政治體制是單一制中央集權(quán)，因此在進(jìn)行縱向分權(quán)時(shí)往往采取行政授權(quán)與委托授權(quán)的形式?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革正是通過這種“自上而下”的方式將縣級政府的部分權(quán)力授予或者委托給經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府，使其獲得更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，使得原本屬于縣級政府的行政權(quán)力包括行政執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)等被授予或者委托給經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府行使。

然而在改革過程中，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府并不一定可以有效運(yùn)作權(quán)力。這與“職責(zé)同構(gòu)”這一現(xiàn)象的存在有關(guān)。在職責(zé)同構(gòu)的體制設(shè)置下，下級機(jī)構(gòu)與上級機(jī)構(gòu)存在著明確的對應(yīng)關(guān)系，但是不同層級政府之間的職責(zé)邊界卻并不清晰，因此，在權(quán)力下放過程中，一般通過機(jī)構(gòu)的增加與減少來實(shí)現(xiàn)。這種制度會(huì)導(dǎo)致各級政府的職權(quán)有重疊之處，沒有對職權(quán)所對應(yīng)的管轄內(nèi)容進(jìn)行合理劃分。

5浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革發(fā)展問題的對策研究

5.1合理擴(kuò)權(quán)，應(yīng)注重權(quán)責(zé)一致原則

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的初衷是為了解決經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的強(qiáng)鎮(zhèn)所具有的行政管理權(quán)限無法滿足快速增長的公共服務(wù)需求這一矛盾。在上述分析中提到，浙江省很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，卻囿于相應(yīng)的財(cái)權(quán)、事權(quán)及人事管理權(quán)太小，而無法實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展。因而在改革中適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力有助于緩解這一困境。但是，權(quán)力的轉(zhuǎn)移與配置必須以權(quán)責(zé)相一致為基本原則，否則容易造成權(quán)力膨脹而帶來的諸多弊端。

5.2突出重點(diǎn)，應(yīng)做好權(quán)力對接工作

在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的實(shí)施過程中，要認(rèn)真做好縣鎮(zhèn)兩級政府之間的權(quán)力縱橫對接工作。其一，要做好權(quán)力的上向?qū)?。改革從根本上來說是要調(diào)整并理順縣鎮(zhèn)兩級政府之間的權(quán)力關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要注意兩個(gè)問題，一是權(quán)力能否真正下放，二是下放的權(quán)力能否為強(qiáng)鎮(zhèn)用好，即是否具有一定的社會(huì)支撐以及物力人力的支持。“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)施的難點(diǎn)正是在縣級政府一級職能部門，而并不在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。因此，理順縣鎮(zhèn)之間的權(quán)力關(guān)系，做好縣級權(quán)力往經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的下放工作是改革的重點(diǎn)。其二，也要做好權(quán)力的下向?qū)印?quán)力下移與外移相結(jié)合，即將部分權(quán)力交給民眾與社會(huì)組織。在權(quán)力下放過程中，要注重保障基層民眾的權(quán)利，引導(dǎo)中心鎮(zhèn)政府處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，更加關(guān)注于民生的改善。其三，要注重平衡發(fā)展。改革中要注意縣鎮(zhèn)之間的關(guān)系，要盡量避免縣弱鎮(zhèn)強(qiáng)的模式，這是因?yàn)檫@種模式會(huì)導(dǎo)致縣依賴于強(qiáng)鎮(zhèn)生存，這樣對縣本身的生存與發(fā)展不利。

5.3強(qiáng)化服務(wù)，應(yīng)遵循權(quán)責(zé)對等原則

首先，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革要注意解決經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的更為深層次問題，再根據(jù)此進(jìn)行適當(dāng)彌補(bǔ)。不能一味的以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向，而只注重財(cái)政返還、審批等權(quán)力的下放，要要注重強(qiáng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展問題，避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)盲目發(fā)展。其次，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能。作為最基層的政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將服務(wù)作為重要因素進(jìn)行考量，將社會(huì)建設(shè)管理與強(qiáng)化服務(wù)職能相結(jié)合，把“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革作為提高經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)政府自我治理與自我服務(wù)能力的契機(jī)，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型、法治型政府。最后，要強(qiáng)化責(zé)任。中心鎮(zhèn)政府也實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，也要充分發(fā)輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化作為經(jīng)濟(jì)“帶頭人”帶動(dòng)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。

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