牟小兵馬育苗

[摘要]為落實(shí)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制改革創(chuàng)新，自2014年底，財(cái)政部、發(fā)改委等部門在全國(guó)范圍內(nèi)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)得到如火如荼的推廣。隨著國(guó)家對(duì)于PPP模式的推廣，2017年必將成為諸多項(xiàng)目落地實(shí)施的一年，筆者通過(guò)對(duì)國(guó)家相關(guān)政策文件以及推介項(xiàng)目的研究分析，從投資主體轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新、融資方式多元化等方面梳理出2017年中國(guó)PPP發(fā)展將呈現(xiàn)的十大特點(diǎn)，梳理展望PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)，并呼吁規(guī)范引導(dǎo)PPP模式的實(shí)施，防范避免PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的糾紛爭(zhēng)議，對(duì)于中國(guó)PPP市場(chǎng)的健康發(fā)展而言就顯得至關(guān)重要。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；投融資；產(chǎn)城結(jié)合；特色小鎮(zhèn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722026

1投資主體從單一到廣泛的轉(zhuǎn)變

在此之前，傳統(tǒng)的建筑企業(yè)是PPP的生力軍，尤其是其中的央企或地方國(guó)企，但隨著國(guó)家發(fā)改委一系列鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的政策文件，例如，2015年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號(hào)）、《關(guān)于做好社會(huì)資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號(hào)）等，都在積極鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)參與到傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)。此外，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委與其他相關(guān)部委在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)老、體育、旅游、智慧城市、特色小鎮(zhèn)、新能源等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推廣，例如，發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部推出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號(hào)）與《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號(hào)），聯(lián)合民政部、全國(guó)老齡辦、銀監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》 （民發(fā)〔2017〕25號(hào)），與體育總局共同推出的《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》，與工信部、科技部等其他七大部委共同印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2014〕1770號(hào)），以及國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國(guó)能法改〔2016〕96號(hào)）等，將極大調(diào)動(dòng)除傳統(tǒng)建筑企業(yè)之外的國(guó)有企業(yè)、上市公司以及其他民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的積極性。

PPP項(xiàng)目的投資主體，也將從傳統(tǒng)建筑企業(yè)，擴(kuò)展到其他所有的非建筑企業(yè)，包括房地產(chǎn)公司、設(shè)備供應(yīng)商、園林公司、環(huán)?？萍脊尽⑥r(nóng)業(yè)科技公司、軟硬件集成商，以及所有的金融機(jī)構(gòu)。2017年實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)還將持續(xù)低迷，PPP項(xiàng)目仍將成為資本市場(chǎng)追逐的重點(diǎn)領(lǐng)域，成為所有相關(guān)企業(yè)的投資熱點(diǎn)。這種轉(zhuǎn)變，就意味著誰(shuí)順應(yīng)潮流，快速轉(zhuǎn)變思路，誰(shuí)就能在未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得勝利。

2從建設(shè)商到運(yùn)營(yíng)商的逐步轉(zhuǎn)變

國(guó)家推行PPP模式的目的，不僅僅是投融資體制的改革，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，需要“小政府、大市場(chǎng)”的格局，需要將更多市場(chǎng)可以自行運(yùn)營(yíng)好的，交給市場(chǎng)來(lái)運(yùn)營(yíng)。但是此前，投資人看重項(xiàng)目工程的建設(shè)市場(chǎng)而忽視運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，往往僅僅看重工程施工的利潤(rùn)，而忽視項(xiàng)目本身運(yùn)營(yíng)效率所帶來(lái)的收益。隨著項(xiàng)目的運(yùn)行，無(wú)論是政府方，還是投資人都將認(rèn)識(shí)到，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)將成為今后的重點(diǎn)和核心，投資人也將由城市建設(shè)商轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞\(yùn)營(yíng)商，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。

但是運(yùn)營(yíng)收益完全是依靠社會(huì)資本方的經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的，對(duì)于投資人也意味著較大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，因此，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的人才儲(chǔ)備以及風(fēng)險(xiǎn)防控，就將成為投資人在市場(chǎng)上立于不敗之地的重要法寶。

3從城市建設(shè)到產(chǎn)城結(jié)合的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目，主要偏向于城市建設(shè)，城市道路、河道治理、景觀公園、學(xué)校、醫(yī)院、自來(lái)水及污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但事實(shí)上，城市只是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，產(chǎn)業(yè)才是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市和產(chǎn)業(yè)是共生、共利，不可分割的，這就需要PPP項(xiàng)目在規(guī)劃推廣過(guò)程中，由傳統(tǒng)簡(jiǎn)單城市建設(shè)向產(chǎn)城結(jié)合的思路轉(zhuǎn)變。而這種思路也在近年來(lái)政策體系的構(gòu)建過(guò)程中逐漸獲得了各部委的重視。2016年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合住建部等制定發(fā)布了《關(guān)于展開(kāi)特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，同科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合制定印發(fā)了《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》 （發(fā)改振興規(guī)〔2016〕1966號(hào)）等相關(guān)文件，為促進(jìn)各地區(qū)向產(chǎn)城融合的發(fā)展方向邁進(jìn)提供了指引。

產(chǎn)城融合是在我國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下相對(duì)于產(chǎn)城分離提出的一種發(fā)展思路。要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”。城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對(duì)應(yīng)的匹配度，不能一快一慢，脫節(jié)分離。隨著近期國(guó)家發(fā)改委及相關(guān)部委的大力推進(jìn)，未來(lái)的PPP項(xiàng)目將重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)城結(jié)合的項(xiàng)目，比如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等。

4從公益性項(xiàng)目到公益性與經(jīng)營(yíng)性的結(jié)合

隨著PPP項(xiàng)目的深入推進(jìn)，一定程度上減輕了政府方的債務(wù)壓力，但是其中的政府付費(fèi)類的項(xiàng)目，由于涉及政府的預(yù)算支出，仍然給地方財(cái)政帶來(lái)很大壓力。而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（即使用者付費(fèi)項(xiàng)目）主要依靠社會(huì)資本方自身項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目的前期投入，可以更好地降低政府方的資金壓力，但相對(duì)于政府付費(fèi)類項(xiàng)目而言，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目對(duì)于投資人而言風(fēng)險(xiǎn)更大，如何平衡政府方和投資人的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，將成為一個(gè)難點(diǎn)和重點(diǎn)。

隨著PPP項(xiàng)目的深入推廣，公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的捆綁，將成為一個(gè)新常態(tài)。這種捆綁，即減輕政府方的付費(fèi)壓力，又一定程度上降低了投資人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將成為未來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)展的重點(diǎn)方向。

5從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到城市發(fā)展的每個(gè)角落

傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著近期國(guó)家發(fā)改委的一系列文件的出臺(tái)，今后的PPP項(xiàng)目將拓展到城市發(fā)展的每個(gè)角落。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)性文件促進(jìn)PPP模式在各領(lǐng)域的應(yīng)用，例如《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）。隨著這一系列PPP政策性文件的頒布，從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到智慧城市、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、旅游景區(qū)、停車等，從“搖籃”到“墳?zāi)埂?，城市發(fā)展的每個(gè)角落，都可以看到PPP模式的探索和推廣。endprint

6從城市到特色小鎮(zhèn)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

在此之前，PPP項(xiàng)目更多地關(guān)注于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自2016年國(guó)家發(fā)改委與農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推廣，以及與住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于特色小鎮(zhèn)的推廣，未來(lái)的PPP項(xiàng)目將從城市的建設(shè)，到新農(nóng)村的建設(shè)，到新城鎮(zhèn)的建設(shè)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委與農(nóng)業(yè)部最新頒布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號(hào)），國(guó)家將在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域、以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、休閑旅游農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域重點(diǎn)支持PPP模式等推廣。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、住建部等近日聯(lián)合推出的《關(guān)于展開(kāi)特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》以及《關(guān)于實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2604號(hào)），國(guó)家將在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式選擇上，大力推廣PPP模式。因此，對(duì)于投資人而言，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，廣大的農(nóng)村、特色?。ǔ牵╂?zhèn)的PPP項(xiàng)目，也值得關(guān)注。

7從傳統(tǒng)的銀行貸款到多元化的融資方式

PPP項(xiàng)目傳統(tǒng)上，都是通過(guò)銀行貸款解決資金難題，由于受制于資產(chǎn)負(fù)債率，限制了很多企業(yè)的投資能力，因此，市場(chǎng)上出現(xiàn)了很多新興的融資途徑和方式，從傳統(tǒng)的銀行貸款，到現(xiàn)在的保險(xiǎn)資金銀行理財(cái)資金、私募股權(quán)基金、信托資金、社保基金等。而近年來(lái)保監(jiān)會(huì)制定的《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》、銀監(jiān)會(huì)制定的《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （銀監(jiān)發(fā)〔2015〕43號(hào)）以及證監(jiān)會(huì)制定的《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)）等一系列法規(guī)與金融支持文件的發(fā)布，也為PPP項(xiàng)目的融資創(chuàng)造了多元化的途徑。

8從國(guó)內(nèi)的PPP到中國(guó)企業(yè)走出去的PPP

PPP在國(guó)內(nèi)已經(jīng)有了巨大的發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，PPP這一模式在國(guó)際社會(huì)達(dá)成了廣泛的共識(shí)，越來(lái)越多的國(guó)家采用這一模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

我國(guó)的“一帶一路”宏圖必然需要巨額的資本，需要與各國(guó)合作共同建設(shè)，采用PPP模式實(shí)現(xiàn)“一帶一路”的戰(zhàn)略也是一種必然趨勢(shì)，這為我們的企業(yè)“走出去”提供條件。此外，像美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施更新、印度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都為我們的企業(yè)“走出去”創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，PPP模式在國(guó)內(nèi)快速發(fā)展的同時(shí)，也必然會(huì)為我國(guó)企業(yè)在國(guó)外發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

9從固定資產(chǎn)投資到證券化投資

隨著國(guó)家發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)制定的《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)）的頒布，以及私募股權(quán)基金對(duì)于PPP項(xiàng)目的熱捧，社會(huì)資本投資的領(lǐng)域更為廣泛，從傳統(tǒng)上投資固定資產(chǎn)，到投資股權(quán)及投資私募股權(quán)基金、信托產(chǎn)品、證券化產(chǎn)品等。國(guó)家發(fā)改委也規(guī)劃建立PPP項(xiàng)目投資的二級(jí)市場(chǎng)，從而加大資金投入的流動(dòng)性，擴(kuò)大社會(huì)資本的退出機(jī)制，從而增大PPP項(xiàng)目的投資吸引力，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資金投入PPP項(xiàng)目中。

10從大規(guī)模推廣期到矛盾糾紛迸發(fā)期

從國(guó)家2014年在全國(guó)范圍內(nèi)重點(diǎn)推廣PPP項(xiàng)目至今，PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)已經(jīng)大規(guī)模推進(jìn)，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、住建部、證監(jiān)會(huì)等部分在關(guān)鍵行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域鼓勵(lì)發(fā)展PPP項(xiàng)目，但是由于相關(guān)立法的缺失，實(shí)踐當(dāng)中還存在較多不規(guī)范的情形，很多地方以及投資人過(guò)于追求項(xiàng)目落地的效率，而忽略了項(xiàng)目推進(jìn)的自然規(guī)律，客觀上也為諸多PPP項(xiàng)目埋下了糾紛和矛盾的萌芽，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，這些糾紛和矛盾的萌芽勢(shì)必會(huì)爆發(fā)，成為項(xiàng)目順利實(shí)施的絆腳石。因此，在PPP項(xiàng)目大規(guī)模推廣的當(dāng)下，政府方和社會(huì)資本方都需要保持理性，做好項(xiàng)目的前期論證、策劃，規(guī)范的履行項(xiàng)目的招投標(biāo)程序，完善項(xiàng)目的各類合同文件，盡量避免項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各類糾紛和矛盾的發(fā)生。

自從國(guó)家2014年提出PPP新政之后，經(jīng)過(guò)2015年和2016年國(guó)家發(fā)改委在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣和示范，2017年必將成為諸多項(xiàng)目落地實(shí)施的一年，PPP模式也明顯成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，尤其在2017年“兩會(huì)”期間，諸多的提案與PPP相關(guān)，自此之際，梳理展望PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)范引導(dǎo)PPP模式的實(shí)施，防范避免PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的糾紛爭(zhēng)議，對(duì)于中國(guó)PPP市場(chǎng)的健康發(fā)展而言就顯得至關(guān)重要。endprint