【摘要】地方政府的土地尋租制約了國有土地資源的有效配置，滋生了土地腐敗。本文對(duì)地方政府國有土地出讓領(lǐng)域中尋租行為進(jìn)行理論分析，探討了尋租行為的產(chǎn)生原因，剖析了土地尋租行為的特征和表現(xiàn)方式，最后針對(duì)尋租行為的產(chǎn)生提出約束對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】國有土地出讓 尋租 地方政府

一、引言

國有土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的稀缺資源，對(duì)其進(jìn)行合理公平開發(fā)利用是關(guān)乎我國國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和國家長治久安的重要問題。我國國土資源部下發(fā)的《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》要求我國城市土地使用權(quán)出讓的方式必須通過招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式來進(jìn)行，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地實(shí)際價(jià)值，杜絕土地協(xié)議出讓過程中的腐敗，具有積極意義。

地方政府的土地出讓行為受到很多因素影響，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究一般分為兩類，一是從政治激勵(lì)的角度，在政治集權(quán)的體制下地方政府為了達(dá)到中央政府對(duì)GDP或稅收的考核和獲得更高的政治晉升機(jī)會(huì)，熱衷于供應(yīng)土地，推動(dòng)房地產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長，在地區(qū)競爭中取得優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)官員的政治晉升；二是從財(cái)政激勵(lì)的角度，在中國財(cái)政分權(quán)的制度下，如“土地財(cái)政”假說認(rèn)為地方政府高價(jià)出讓商業(yè)和住宅用地而獲得高額土地出讓金，以減輕地方財(cái)政的壓力，“土地引資”假說認(rèn)為地方政府為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引投資而低價(jià)出讓工業(yè)用地，目的是擴(kuò)大稅基獲得持續(xù)增長的稅收收入。

在土地資源配置和土地利益分配的問題上，地方政府有追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的傾向，這為公共權(quán)力的尋租提供了滋生條件。地方政府土地出讓領(lǐng)域中的尋租問題已經(jīng)嚴(yán)重影響土地資源公平合理交易與使用。因此，本文借助相關(guān)理論，對(duì)土地出讓中的地方政府尋租行為進(jìn)行全面分析，并提出切實(shí)可行的防范建議和措施，具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、理論基礎(chǔ)

2.1委托代理理論

委托代理理論認(rèn)為，地方政府是受群眾委托對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，地方政府和民眾的關(guān)系也只是代理人和委托人的關(guān)系。委托代理雙方理論上的關(guān)系是對(duì)等的，代理人的行為也應(yīng)該受到委托人的監(jiān)督。由于各種原因，委托人掌握的信息與其代理人掌握的信息在時(shí)空上都不對(duì)稱，委托人無法對(duì)其代理人實(shí)行有效監(jiān)督，從而給代理人從事貪污賄賂等腐敗行為創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

在土地出讓過程中，由于作為代理人的地方政府掌握著比委托人更多更充分的信息，相應(yīng)的政府官員就有可能背著其委托人收受相關(guān)利益群體的賄賂，為行賄者提供委托人無法獲取的信息及利益。當(dāng)作為代理人的官員擁有了公共權(quán)力時(shí)候，他們就有可能為達(dá)到自身利益而利用公共權(quán)力來損害委托人的利益。代理人與委托人之間的信息不對(duì)稱為代理人腐敗提供了可能性。

2.2尋租理論

尋租是指以權(quán)力為籌碼，追求非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)。尋租理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，參與競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體追求利益最大化，會(huì)想方設(shè)法通過各種手段獲取更高的壟斷收入，這些手段通常是通過賄賂掌握著更充分信息的政府官員來達(dá)到目的，這種行即稱為尋租。

土地尋租是指土地管理者運(yùn)用自身所握有的權(quán)力，把權(quán)力商品化，或以權(quán)力為資本參與商品交換和市場(chǎng)競爭，謀取金錢或自身利益。這種活動(dòng)本身消耗資源，但卻不能增加任何社會(huì)財(cái)富，在城市國有土地使用權(quán)出讓過程中，對(duì)于地方政府而言，尋租行為的直接動(dòng)機(jī)就是為了獲取不正當(dāng)?shù)母哳~土地收益，這決定了他們會(huì)根據(jù)我國城市國有土地使用權(quán)出讓中的各種特點(diǎn)選擇相應(yīng)的尋租行為，并從中獲取各種非法利益。

三、土地尋租行為的理論分析

現(xiàn)有國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度規(guī)定和造成了土地供應(yīng)的彈性制，使非競爭性的國有土地使用權(quán)出讓價(jià)格和市場(chǎng)出讓價(jià)格之間存在較大的利益差別，尋租機(jī)制便具有了發(fā)育和成長的良好條件。土地供應(yīng)的“雙軌”制使土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)價(jià)格和劃撥取得代價(jià)形成強(qiáng)烈反差，造成了現(xiàn)實(shí)的巨額尋租利益。使得潛在的土地使用者在巨額利益的驅(qū)使下想方設(shè)法的尋求出路導(dǎo)致土地使用權(quán)出讓中尋租行為的產(chǎn)生。地方政府土地尋租行為發(fā)生的幾率很高，主要由于地方政府從事土地尋租獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其尋租成本，而社會(huì)公眾進(jìn)行反土地尋租活動(dòng)所付出的成本則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其獲得的收益。

在我國，地方政府利用土地審批、土地出讓、規(guī)劃報(bào)批和施工許可等審核權(quán)力，在制度的“彈性空間”下產(chǎn)生搭便車行為，或采取欺上瞞下的方式進(jìn)行越權(quán)審批行為。地方政府利用制定政策，擁有對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的行政權(quán)力，從企業(yè)手里獲取部分利益。其主要方式是通過稅收、規(guī)劃、地價(jià)監(jiān)控和下達(dá)有關(guān)指標(biāo)等控制土地供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，提高土地出讓價(jià)格，征收各種費(fèi)用，并以實(shí)物地租形式要求企業(yè)分?jǐn)偛糠殖鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)，層層截留土地收益。同時(shí)，地方政府官員有的利用自己手中權(quán)力實(shí)行權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、收受賄賂、人為地增加某些集團(tuán)的利益、獲取該集團(tuán)的賄賂，或者故意刁難和威脅某些集團(tuán)，從其既得利益中抽租。這種現(xiàn)象在土地批租、工程發(fā)包、土地項(xiàng)目審批中頗為常見。

地方政府在土地資源配置和土地收益分配問題上有著強(qiáng)烈地追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向，進(jìn)行土地尋租也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于土地管理制度或有關(guān)政策的變化，可能會(huì)導(dǎo)致尋租的成本增加，收益下降，使土地尋租產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；其次，地方政府在土地征用、土地出讓、土地審批、土地監(jiān)察等環(huán)節(jié)上的尋租活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致很多土地違法案件增加，地方政府違法違規(guī)用地問題十分突出，產(chǎn)生違法風(fēng)險(xiǎn)。

四、土地尋租行為的特征

由于地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中壟斷國有土地出讓權(quán)，從供給層面抑制土地市場(chǎng)競爭，降低了土地資源配置的效率，扭曲了土地收益分配的機(jī)制，一定程度上導(dǎo)致政府失靈。隨著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的價(jià)格不斷攀升，現(xiàn)行的土地管理制度存在的“真空地帶”為地方政府的土地尋租行為提供了機(jī)會(huì)。

地方政府在土地出讓領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)的尋租活動(dòng)主要分為：

（1）地方政府被動(dòng)尋租。主要是指個(gè)人或強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)利用權(quán)勢(shì)，影響政策制定者制訂有利于自己的土地市場(chǎng)政策，從中獲利。地方政府的公權(quán)力成為利益集團(tuán)的謀利工具。如地方政府在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)下，積極進(jìn)行招商引資，在制度的安排下，土地劃撥權(quán)、自主權(quán)和決策權(quán)更大程度上從中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府，由于受到相關(guān)土地制度和法律的約束。在地方政府與利益集團(tuán)之間的利益博弈過程中，盡管收益下降，只要有利可圖、風(fēng)險(xiǎn)可控，仍然會(huì)刺激尋租動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生被動(dòng)尋租。endprint

（2）地方政府主動(dòng)尋租。指地方政府官員利用公共權(quán)力，主動(dòng)為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益的行為。地方政府及政府官員為特殊的利益集團(tuán)在土地管理過程中進(jìn)行主動(dòng)土地創(chuàng)租活動(dòng)，是權(quán)力尋租實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力的商品化和資本化。土地出讓領(lǐng)域的主動(dòng)尋租的成本低，收益非常高，但政治風(fēng)險(xiǎn)也非常大。地方政府掌握了基礎(chǔ)設(shè)施、“工業(yè)”房地產(chǎn)等項(xiàng)目的土地審批權(quán)，大力進(jìn)行招商引資，容易產(chǎn)生主動(dòng)尋租行為。

第一，地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)上低成本征用的大批農(nóng)村土地，經(jīng)初級(jí)開發(fā)后向開發(fā)商或招商企業(yè)高價(jià)出售，從而獲取巨額經(jīng)濟(jì)租金。第二，土地供應(yīng)上的串通投標(biāo)，地方政府在利益驅(qū)使下，默許投標(biāo)者以較低的招標(biāo)價(jià)格獲得國有建設(shè)土地使用權(quán)，同時(shí)控制市場(chǎng)競爭參與主體的數(shù)量，形成壟斷租金，選擇對(duì)其權(quán)力尋租最有利的招標(biāo)投標(biāo)方式，如非競爭性的邀請(qǐng)投標(biāo)與協(xié)商議標(biāo)，甚至直接發(fā)包等，此類情形多出現(xiàn)在政府投資的項(xiàng)目或與政府有關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目中。第三，“招、拍、掛”中的土地尋租。國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓是政府對(duì)某宗地塊有了明確的開發(fā)意圖和規(guī)劃要求后，在市場(chǎng)中尋求一個(gè)有利于實(shí)現(xiàn)政府開發(fā)計(jì)劃的開發(fā)者而采取的一種方式。開發(fā)商在自身利益所驅(qū)使，往往與政府負(fù)責(zé)招標(biāo)的公務(wù)人員相勾結(jié)而排斥競爭。開發(fā)商通過一些不正當(dāng)?shù)氖侄闻c政府招標(biāo)者勾結(jié)獲得標(biāo)底的一些重要信息，而招標(biāo)者則從中獲得個(gè)人或小團(tuán)體的利益。串通投標(biāo)行為不僅損害其他投標(biāo)者的利益，使其他投標(biāo)者被不正當(dāng)?shù)刂鸪龈偁幍男辛?，而且也同時(shí)使國家社會(huì)利益受到損害，危害了市場(chǎng)公平競爭秩序。第四，潛在的國有土地開發(fā)商通過私下交易確定該地塊的土地使用者及利益分配等問題后，動(dòng)用各種手段對(duì)該地塊的土地使用權(quán)出讓進(jìn)行“圍標(biāo)”的所有參與招標(biāo)的單位均為私下交易獲利的單位，同時(shí)將其他的招標(biāo)單位排斥在招標(biāo)外。這樣一方面可以保證該地塊的土地使用權(quán)歸屬，另一方面又能形成對(duì)中標(biāo)開發(fā)商以后土地開發(fā)比較優(yōu)惠的條件。第五，隱形市場(chǎng)交易或轉(zhuǎn)變土地用途，這是目前尋租的最普遍形式。隱形市場(chǎng)交易中劃撥土地產(chǎn)權(quán)多是以合作建房等形式進(jìn)入市場(chǎng)，土地用途轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)則是政府機(jī)關(guān)企事業(yè)單位或個(gè)人等，將非商業(yè)用途的劃撥土地或房屋用于新建或改建成商業(yè)用房，對(duì)外出租或由附屬單位承包經(jīng)營，從而獲取超額土地收益。

五、土地尋租行為的約束對(duì)策

（1）完善土地出讓領(lǐng)域“零容忍”法律法規(guī)

土地管理是一個(gè)完整的土地執(zhí)法系統(tǒng)工程，這個(gè)系統(tǒng)工程必須要有一整套完善的法律法規(guī)和制度作為保障，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，這樣才能加強(qiáng)土地執(zhí)法力度，依法管好土地，有效杜絕土地交易過程中的賄賂行為，為合理利用土地提供執(zhí)法保障。應(yīng)加快制定《反貪污賄賂法》，必須對(duì)一切違法腐敗行為“零容忍”，對(duì)于賄賂行為絕不姑息，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)厲打擊，不設(shè)置立案起點(diǎn)。要杜絕土地出讓領(lǐng)域的賄賂問題，必須對(duì)管理者的權(quán)力實(shí)行有效的制衡使權(quán)力之間能相互監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者必須在利益上實(shí)現(xiàn)分離。

土地管理相關(guān)制度的建立和健全是防治土地出讓領(lǐng)域賄賂行為的長效機(jī)制，

必須嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，用制度防治土地出讓領(lǐng)域的賄賂行為。嚴(yán)把土地審批關(guān)，規(guī)范土地交易市場(chǎng)秩序，有效遏制土地出讓環(huán)節(jié)違法行為。堅(jiān)持土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革，實(shí)行土地執(zhí)法監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，建立土地管理執(zhí)法問責(zé)機(jī)制，完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。

（2）嚴(yán)格限制協(xié)議出讓土地的范圍

協(xié)議形式的方式出讓國有土地使用權(quán)，主要體現(xiàn)對(duì)用地者的政策傾斜，在地價(jià)水平上給以很大的優(yōu)惠，甚至可以協(xié)議免地價(jià)。協(xié)議形式出讓國有土地使用權(quán)是針對(duì)用途有特殊限制的特定地塊，因此以協(xié)議形式的方式出讓國有土地使用權(quán)的面不應(yīng)鋪得太大，土地的供應(yīng)量不能大。協(xié)議方式出讓的國有土地使用權(quán)應(yīng)該嚴(yán)格限制在以下幾種用地：①發(fā)展高科技項(xiàng)目用地。②社會(huì)福利住宅用地，如安居工程、成本房、微利房等。③需扶持的重要行業(yè)用地。對(duì)于采用協(xié)議出讓方式的國有土地，政府土地管理部必須建立特別嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)登記、管理和轉(zhuǎn)讓制度，并加強(qiáng)監(jiān)控，防止其自由流入商品市場(chǎng)。

（3）規(guī)范“招、拍、掛”過程、提高公平度

針對(duì)“招、拍、掛”過程中所出現(xiàn)的土地尋租行為的表現(xiàn)，政府應(yīng)該在制度上規(guī)范招標(biāo)過程，并對(duì)“招、拍、掛”過程實(shí)行全程監(jiān)控，對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)加大保密程度，杜絕串通投標(biāo)的尋租行為。對(duì)排斥競爭的“圍標(biāo)”行為應(yīng)提高法律的風(fēng)險(xiǎn)成本，嚴(yán)格執(zhí)法根除“招、拍、掛”過程中的“圍標(biāo)”。在確定國有土地使用權(quán)的受讓方時(shí)，政府組織評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)進(jìn)行匿名投票擇優(yōu)確定，從而提高“招、拍、掛”的公平度。

（4）消除土地財(cái)政依賴

改革不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度，改革現(xiàn)有事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的財(cái)政體制，消除地方政府對(duì)土地財(cái)政的過分依賴，即增加行政程序的透明度。完善政府及各職能部門的內(nèi)部工作制度和程序。建立結(jié)構(gòu)合理，程序嚴(yán)密的權(quán)力約束機(jī)制，促使政府從經(jīng)營市場(chǎng)向服務(wù)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，致力于培育市場(chǎng)主體、市場(chǎng)監(jiān)管，提供公共產(chǎn)品，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)育。其一，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行合理劃分和配置，其二，以法律形式明確規(guī)定政府的行政行為切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)中各方的利益。

（5）建立國有土地資產(chǎn)流失賠償法律法規(guī)

按照我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)造成城市土地資產(chǎn)流失的，僅承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而實(shí)踐中真正追究刑事責(zé)任的又寥寥無幾。這突出反映了缺少對(duì)造成城市土地資產(chǎn)損失的單位及人員追究民事責(zé)任。實(shí)行土地資產(chǎn)經(jīng)營信托化后，信托機(jī)構(gòu)造成城市土地資產(chǎn)流失的，負(fù)有賠償責(zé)任。但這還不夠，仍需建立土地資產(chǎn)流失個(gè)人賠償制度，即對(duì)負(fù)有城市土地資產(chǎn)管理職能的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的工作人員、土地資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任人員，因故意或過失造成城市土地資產(chǎn)直接或間接損失的，應(yīng)追究其賠償責(zé)任。

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課題：武漢商學(xué)院校級(jí)科學(xué)研究課題一般項(xiàng)目《政企合謀對(duì)城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究》（2015KY005）的階段性成果。

作者簡介：賈晶，女，1983.11，湖北武漢人，武漢商學(xué)院機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院，講師，華中科技大學(xué)博士，研究方向：土地資源管理。endprint