南方周末記者 李在磊 南方周末實(shí)習(xí)生 王海云 楊瀅瑋

在“農(nóng)地入市”試點(diǎn)中，義烏“往前走了一小步”：從試著發(fā)放宅基地抵押貸款，到為宅基地設(shè)立基準(zhǔn)地價(jià)，使得放貸空間大大提升。

義烏推進(jìn)宅基地改革，堅(jiān)持了幾條原則：保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益不受損；不能損害居住保障功能；不能讓農(nóng)民“流離失所”。其亮點(diǎn)在于，在保障屋有所居的前提下，解決了抵押物如何處置的問題。

南方周末記者 李在磊

發(fā)自浙江義烏

南方周末實(shí)習(xí)生 王海云 楊瀅瑋

2017年8月28日，浙江義烏市國土資源局對(duì)外宣布，全國首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系已在義烏市建立。宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，是指由政府確定的，對(duì)不同均質(zhì)地域的宅基地，按照法定用途評(píng)估某一時(shí)期內(nèi)，其使用權(quán)區(qū)域的平均價(jià)格。

早在一年前，義烏市就與中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院合作，率先開展農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)課題研究。課題組建立的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，把覆蓋義烏全市每個(gè)村莊的宅基地分成了九大均質(zhì)區(qū)片，區(qū)片價(jià)格從最高25870元/平方米，逐步過渡到最低的2870元/平方米。

宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的建立，最大的作用是使銀行在辦理宅基地抵押貸款時(shí)，有了準(zhǔn)確的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而大大提升了放貸空間。

以義烏北苑街道黃楊梅村農(nóng)民季建中為例，他分別在基準(zhǔn)地價(jià)建立前后申請(qǐng)了宅基地抵押貸款。建立前，因?yàn)闆]有基準(zhǔn)地價(jià)，他家占地126平方米的宅基地和地上的3間半農(nóng)房，經(jīng)抵押在2015年12月只申請(qǐng)到30萬元的貸款；而建立后，他家的宅基地被列入第三檔的基準(zhǔn)地價(jià)，義烏市農(nóng)商銀行最終評(píng)估出300萬元的價(jià)值。他以評(píng)估價(jià)6折的標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)到了180萬元的貸款。

據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至目前，義烏市共有24家金融機(jī)構(gòu)開展宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)。累計(jì)辦理宅基地抵押登記1475宗，貸款金額共計(jì)8.6億元。

長久以來，中國物權(quán)法、擔(dān)保法明確規(guī)定，集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押。受制于此制度障礙，宅基地與農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)一律不得向銀行抵押貸款，被稱為“沉睡的土地資本”。

2013年10月，黨的十八屆三中全會(huì)決定推進(jìn)“農(nóng)地入市”改革。2015年12月，全國人大常委會(huì)授權(quán)義烏等試點(diǎn)市、縣，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于宅基地不得抵押的規(guī)定。2015年12月，全國第一筆宅基地抵押貸款在義烏發(fā)放。2017年，義烏又率先正式建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系。

但在義烏國土局副局長張黎明看來，義烏的宅基地改革“只是向前走了一小步”。

此項(xiàng)改革的主要操盤手，金華市委常委、義烏市委書記盛秋平告訴南方周末記者，國土部對(duì)義烏給予了充分的肯定，要求義烏作為試驗(yàn)田要大膽的探索，“原來，中央要求謹(jǐn)慎，因?yàn)槭菭恳话l(fā)動(dòng)全身的改革，不能搞砸了，不能發(fā)生顛覆性的錯(cuò)誤?，F(xiàn)在，覺得步子還不夠大，要進(jìn)一步解放思想，加快推進(jìn)，不斷進(jìn)行創(chuàng)新?！?/p>

“不用再求人了”

浙江省金華市下轄縣級(jí)市義烏，是聞名遐邇的“世界小商品之都”。義烏國土局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全市大約擁有34.8萬戶經(jīng)濟(jì)主體，“平均每六個(gè)人一個(gè)老板”，可謂全民經(jīng)商。

義烏許多農(nóng)民身份的中小微企業(yè)主，經(jīng)常通過親友拆借、銀行貸款等方式進(jìn)行小額信貸融資。宅基地抵押貸款改革，可以使他們將自家商品化程度已經(jīng)很高的農(nóng)房、宅基地抵押給銀行，獲得更為便捷的融資通道。但這在兩年前，還是不被允許的。

2015年9月份，季建中找到義烏農(nóng)商銀行北苑支行，想要貸一筆款。他開了一家塑料包裝加工廠，小本經(jīng)營，一年差不多有百十萬的銷售額。那一年，原材料價(jià)格出現(xiàn)了上漲，再加上嘗試轉(zhuǎn)型做電商，手頭的流動(dòng)資金有些緊張。

面對(duì)老主顧，北苑支行的工作人員告訴季建中，“不著急的話可以再等等，馬上就有政策要出來?！痹撔行虚L吳曉華告訴南方周末記者，義烏市為宅基地抵押貸款做了多方面準(zhǔn)備，銀行系統(tǒng)當(dāng)時(shí)能感受到改革破冰已箭在弦上。

2015年3月，義烏被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。2015年12月27日，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在全國59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法中關(guān)于“集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定。義烏也被納入試點(diǎn)范圍。

“這個(gè)試點(diǎn)很解渴，我們一直在尋找契機(jī)?！睆埨杳飨蚰戏街苣┯浾呓榻B，義烏承擔(dān)起農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)，著手將農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，并于2015年7月份頒發(fā)農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)證書。

“農(nóng)村的宅基地和房子之前是分開的，有了不動(dòng)產(chǎn)證，兩者就是一體的。有了這個(gè)證，就可以流轉(zhuǎn)，辦理抵押?！笔⑶锲綄?duì)南方周末記者說。

以往，農(nóng)村的工商業(yè)主們?nèi)卞X，一般是通過民間借貸。小額銀行擔(dān)保貸款的融資途徑，需要提供擔(dān)保人，“都需要拿著老臉去求人。”季建中對(duì)南方周末記者說。

2015年12月27日當(dāng)天，北苑支行工作人員第一時(shí)間把“宅基地（使用權(quán)）可以抵押”的消息通知了季建中?！爱?dāng)天晚上就給我打電話，讓我趕緊過去辦?！奔窘ㄖ械诙煲淮笤缰北笺y行遞交早已準(zhǔn)備好的申請(qǐng)材料，經(jīng)過審核，當(dāng)天就拿到了貸款。

吳曉華介紹說，辦理宅基地抵押貸款，以前需提供《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》，現(xiàn)在統(tǒng)一變更為農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)證書，再加上村集體蓋章證明，便可與銀行簽訂貸款協(xié)議。

季建中成為第一個(gè)吃螃蟹的人。他將自家126平方米宅基地，和一套四層半的樓房作為抵押物，向銀行申請(qǐng)了30萬元貸款，年利率5.4%，比擔(dān)保貸款低了不少。最重要的是，不需要擔(dān)保人，“不用再求爺爺告奶奶了”。

義烏市北苑街道游覽亭村是工藝品聚集村，村民陳慶偉在國際小商品城有一爿檔口，與同村其他經(jīng)營戶一樣，做小商品批發(fā)買賣。由于生意規(guī)模擴(kuò)大，2017年4月份，他把家中的宅基地拿去銀行抵押貸款，貸到140萬元。“這個(gè)政策大家都知道，周圍鄰居貸多貸少，都有做的?！标悜c偉說。

中國人民銀行義烏支行辦事員余嚴(yán)軒向南方周末記者介紹，前期準(zhǔn)備工作過程中，他們做過一番問卷調(diào)查，結(jié)果顯示八成農(nóng)戶希望農(nóng)房能用于抵押貸款，三成農(nóng)戶有農(nóng)房抵押需求。

盛秋平告訴南方周末記者，義烏有22萬戶農(nóng)村宅基地，平均一套房子能評(píng)估到150萬，總共是接近3000億的固定資產(chǎn)?！?000億的固定資產(chǎn)就算折頭打低一點(diǎn)，也可以貸出1500億資金，就算只有三分之一的人使用這筆金融資產(chǎn)，那也能撬動(dòng)500億的貸款?！笔⑶锲剿懔艘还P賬，義烏大約是2200億的金融貸款額度，存款是2700億，“撬動(dòng)500億小微貸款，整個(gè)金融結(jié)構(gòu)就會(huì)變得很穩(wěn)，市場(chǎng)體系會(huì)更為活躍。”

“向前一小步”的 改革

義烏市農(nóng)商銀行北苑支行風(fēng)險(xiǎn)控制部主任樓志堅(jiān)，與季建中有過多次業(yè)務(wù)往來?！八麄兗抑吧w房子，貸款就是我們辦的?！睒侵緢?jiān)向南方周末記者介紹，按照通常步驟，銀行要對(duì)借貸人的借款用途、工廠經(jīng)營狀況等信息，進(jìn)行一番盡職調(diào)查。打過幾次交道之后，季建中留給樓志堅(jiān)的印象是辦事踏實(shí)、可靠，不太喜歡冒險(xiǎn)，“是比較優(yōu)質(zhì)的客戶”。

除此之外，銀行敢于借貸的原因在于，作為抵押物的宅基地是值錢的資產(chǎn)。義烏是全球最大的小商品集散中心，樓志堅(jiān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏城郊農(nóng)村充斥著大量的淘寶店、批發(fā)商、工廠等類型的中小微企業(yè)，都需要租住宅基地、民房用于日常運(yùn)營，宅基地成為小商品生意中不可或缺的一環(huán)。

“普通農(nóng)戶的房子，一年的租金差不多有20萬，經(jīng)濟(jì)價(jià)值很高。”樓志堅(jiān)分析說，即便貸給季建中的30萬元資金全部賠光，也不用過于擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)違約情景，“光房租就夠還了”。

“市場(chǎng)有需求，就要承認(rèn)它的價(jià)值。宅基地有市場(chǎng)化價(jià)值，要承認(rèn)這個(gè)屬性。一年的房租都有這么多錢，卻不能用來抵押貸款，不符合價(jià)值規(guī)律?！?017年9月5日下午，談及宅基地改革的初衷，從農(nóng)村調(diào)研歸來的義烏市國土資源局商貿(mào)聚集區(qū)分局副局長周尚志對(duì)南方周末記者說，義烏很多地方的宅基地早已超越居住保障這一基本功能，“尤其是城中村宅基地，百分之百都是為了經(jīng)濟(jì)收益?！?/p>

實(shí)際上，季建中、楊慶偉宅基地的價(jià)值，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止30萬元。但到底評(píng)估到多少錢才算合理價(jià)位呢？當(dāng)時(shí)沒有權(quán)威的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，銀行想多貸也沒有依據(jù)。

宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系在義烏建立后，季建中地處北苑街道的宅基地，以評(píng)估價(jià)六折的標(biāo)準(zhǔn)，最高可申請(qǐng)到180萬元貸款。于是今年他以宅基地作為抵押，又從銀行申請(qǐng)出150萬元貸款。

在推行宅基地改革的過程中，張黎明深刻感受到兩種觀點(diǎn)之間的激烈爭(zhēng)論。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，允許宅基地抵押貸款，以及突破村集體進(jìn)行流通，存在很大風(fēng)險(xiǎn)，有可能導(dǎo)致農(nóng)民“流離失所”；另一方則認(rèn)為，宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至市域范圍之后，權(quán)屬雖然較村集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓的范圍有所擴(kuò)大，但是仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，真正做到與商品房同權(quán)，才能保障農(nóng)民利益最大化。

“第一種觀點(diǎn)是要給農(nóng)民當(dāng)保姆，什么都要管?！睆埨杳魍ㄟ^反復(fù)調(diào)研，在與村民接觸過程中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)層層磨礪之后的農(nóng)民商人，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著深層次的認(rèn)知，“農(nóng)民是理智的群體，有著自己的主張”。

比如，宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系建立之后，進(jìn)行過不動(dòng)產(chǎn)登記的宅基地，都給出了最高限額的貸款標(biāo)準(zhǔn)。但到目前為止，大部分抵押貸款的農(nóng)民商人，并沒有用完自己的額度，而是根據(jù)自身經(jīng)營情況“量入為出”。

“農(nóng)民一般都會(huì)還上（貸款），不會(huì)讓把宅基地收走，收走就沒辦法在村子里混了?！睒侵緢?jiān)說，相較于陌生人聚居的商品房小區(qū)，農(nóng)民對(duì)宅基地大多還存有祖居意識(shí)，比較在意熟人社會(huì)鄰里之間的看法，會(huì)充分考量抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

盡管如此，由于土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，宅基地是農(nóng)民唯一的不動(dòng)產(chǎn)，義烏在改革過程中還是保持了足夠的謹(jǐn)慎?！案母锊豢赡懿幌蚯斑~一步，但是邁得太快了也不行?！睆埨杳鹘榻B說，義烏在推進(jìn)宅基地改革時(shí)，堅(jiān)持了幾條原則：保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益不受損；不能損害居住保障功能；不能讓農(nóng)民“流離失所”。

“土地是集體所有，你的房子處理流轉(zhuǎn)了之后，收益不能歸你個(gè)人，集體作為所有權(quán)擁有者，權(quán)益怎么去保障，需要研究細(xì)化，整體上風(fēng)險(xiǎn)是可控的?！睆埨杳髡f。

結(jié)合兩種爭(zhēng)論，義烏拿出了當(dāng)下的折衷方案?！稗r(nóng)村宅基地改革，有義烏自己的智慧在里邊，但是改革經(jīng)驗(yàn)在別的地方也可以復(fù)制，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)?！睆埨杳髡J(rèn)為，義烏的宅基地改革并非一步到位，“只是向前走了一小步”。

假如貸款還不上了

在宅基地抵押貸款政策出臺(tái)之前，義烏農(nóng)民之間私下里存在著不同程度的民間抵押借款現(xiàn)象，但這一做法因?yàn)闆]有法律保障，存在很高的風(fēng)險(xiǎn)。

“假如拿商品房抵押，貸款還不起時(shí)可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；如果抵押宅基地，違約了賴著不走，法院也沒辦法趕出去。”周尚志分析說，義烏宅基地改革的亮點(diǎn)在于，在保障屋有所居的前提下，解決了抵押物如何處置的問題。

2016年9月至10月，義烏先后出臺(tái)了《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》和《義烏市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法（試行）》，對(duì)宅基地抵押貸款政策的很多細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范。

首先，農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地抵押貸款之前，要用書面的形式，征詢村集體的同意，并且保證擁有不少于人均15平方米的居所?！耙Ｕ嫌械胤阶。蝗徊煌饽闳プ龅盅??！敝苌兄窘忉屨f。

除了先置條件之外，事后的處置環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)得更為復(fù)雜。義烏成立了1000萬元的農(nóng)村宅基地風(fēng)險(xiǎn)基金，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。假如出現(xiàn)違約現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)基金會(huì)率先將抵押物接盤，并給予農(nóng)民兩年時(shí)間的緩沖期。兩年后有條件贖回，農(nóng)戶優(yōu)先贖回，如果沒有能力，再進(jìn)行公開處置。

兩年緩沖期過后，公開處置的時(shí)候，如若宅基地的價(jià)格出現(xiàn)了波動(dòng)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格達(dá)不到接盤時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，這中間的差價(jià)由風(fēng)險(xiǎn)基金與銀行共同承擔(dān)?！斑@種情況不會(huì)經(jīng)常發(fā)生，但是制度設(shè)計(jì)還是要考慮到?！敝苌兄菊f。

盛秋平介紹說，這一制度設(shè)計(jì)，是為了防范法律上的困境，保障了改革不突破底線，“萬一抵押失敗，法院要拿出來拍賣，但不能流入城市居民手里。所以我們建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，用風(fēng)險(xiǎn)基金的錢從銀行贖回這個(gè)地，繼續(xù)在集體經(jīng)濟(jì)層面范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！?/p>

按照市場(chǎng)規(guī)律，宅基地使用權(quán)的公開處置過程中，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)越大，價(jià)值越高，“越同權(quán)，價(jià)值越顯化”。假如宅基地像商品房一樣，全國范圍內(nèi)都可以流轉(zhuǎn)，那么宅基地的價(jià)值就會(huì)非常高，如若只能在省內(nèi)、市內(nèi)或者縣內(nèi)流通，那么價(jià)值會(huì)相應(yīng)壓縮?！叭绻荒茉诖謇锪鬓D(zhuǎn)，價(jià)格就非常低了?！敝苌兄窘榻B。

但作為試點(diǎn)地區(qū)，義烏無權(quán)無限擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，所以政府把流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)展至市域范圍內(nèi)。為此，義烏設(shè)立了土地聯(lián)合會(huì)，把全市集體經(jīng)濟(jì)體納入土地聯(lián)合會(huì)，這一范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)成員，皆可以參與交易。這相當(dāng)于把宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，由村鎮(zhèn)擴(kuò)大至全市農(nóng)村人口。

不過，跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地，受讓人應(yīng)與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同，并按照不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)20%的標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳納土地所有權(quán)收益。

“這20%的收益，還是要?dú)w村集體所有?！敝苌兄菊f，制度設(shè)計(jì)得很靈活，有彈性，充分考慮了滿足農(nóng)民宅基地市場(chǎng)價(jià)值的“獲得感”。

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院協(xié)助義烏制定了宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，其研究員岳永兵密切關(guān)注義烏的宅基地改革，并撰寫了調(diào)研報(bào)告。他告訴南方周末記者，目前，義烏宅基地抵押貸款政策實(shí)施過程中，還未發(fā)生違約現(xiàn)象。從嚴(yán)格的防范機(jī)制看，中短期內(nèi)如若發(fā)生違約現(xiàn)象，也能夠應(yīng)對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

盛秋平認(rèn)為，義烏宅基地改革屬于典型的“帕累托式”改進(jìn)，“沒有既得利益者，老百姓普遍滿意?！?/p>