張文平

雅克設(shè)計(jì)有限公司廈門規(guī)劃分公司（361000）

快速城市化地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法初探
——以漳州臺商投資區(qū)為例

張文平

雅克設(shè)計(jì)有限公司廈門規(guī)劃分公司（361000）

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定了控制性規(guī)劃的法律地位，也給其的編制和管理提出更高的要求。本文嘗試針對漳州臺商投資區(qū)控規(guī)編制管理面臨的困境，通過對《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的解讀，對快速城市化地區(qū)控規(guī)編制進(jìn)行探索，以期能對快速發(fā)展城市的規(guī)劃管理工作有所裨益。

快速城市化；控制性詳細(xì)規(guī)劃；臺商投資區(qū)

0 引言

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的法律地位，指出控規(guī)是作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的直接依據(jù)。為了使控規(guī)能適應(yīng)新形勢的要求，更好地指導(dǎo)城市建設(shè)，2012年9月福建省住建廳組織編制了《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱“導(dǎo)則”）。目的是在全省層面規(guī)范控規(guī)編制的內(nèi)容和深度，增強(qiáng)控規(guī)編制的科學(xué)性和可操作性，為福建省控規(guī)編制提供相對統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

然而，當(dāng)前快速城市化地區(qū)，尤其是漳州臺商投資區(qū)（以下簡稱“臺商區(qū)”）的控規(guī)編制,在面向?qū)嵤┕芾淼倪^程中面臨著諸多困境。而與此相對應(yīng)的是，在《導(dǎo)則》推出試行的背景下,控規(guī)在規(guī)劃管理中的作用又有不斷增強(qiáng)的內(nèi)在需求。為此，如何使控規(guī)更好地面向?qū)嵤⒐芾沓蔀槲覀冐酱剿鹘鉀Q的現(xiàn)實(shí)問題。

1 控規(guī)編制面臨的困境

1.1 對總規(guī)落實(shí)不到位，總量突破嚴(yán)重

控規(guī)在編制過程中，由于缺乏對總體規(guī)劃確定的人口規(guī)模、用地規(guī)模、建設(shè)總量等指標(biāo)方面的有效把握和宏觀控制，控規(guī)或多或少突破總規(guī)提出的控制目標(biāo)。隨之產(chǎn)生的道路交通、公共設(shè)施、市政配套設(shè)施等方面問題突出，控規(guī)與總規(guī)之間銜接不暢、缺乏反饋，從而影響了總規(guī)的實(shí)施效果。

1.2 剛性有余、彈性不足

在快速城市化地區(qū)，城市發(fā)展具有極大的不確定性，使得控規(guī)不能適應(yīng)城市發(fā)展節(jié)奏?？匾?guī)的各項(xiàng)既定指標(biāo)不能有效指導(dǎo)城市實(shí)際發(fā)展情況，甚至部分地區(qū)的控規(guī)剛編制完成就面臨啟動修改的尷尬局面?？匾?guī)控制體系剛性有余而彈性不足，很難滿足城市建設(shè)發(fā)展需求，也影響了城市規(guī)劃的權(quán)威性。

1.3 規(guī)劃編制與管理脫節(jié)

目前，較多快速城市化地區(qū)，以漳州臺商投資區(qū)為代表，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，存在著控規(guī)編了不敢批、邊編制邊實(shí)施、編后反復(fù)修改的現(xiàn)象，將本應(yīng)是“將來式”的規(guī)劃變成遷就現(xiàn)狀、遷就項(xiàng)目落地的“過去式”規(guī)劃。規(guī)劃編制與管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，最終將導(dǎo)致控規(guī)失控。

2 《導(dǎo)則》提出的控規(guī)編制體系

鑒于福建省各地控規(guī)編制和管理實(shí)際情況，《導(dǎo)則》借鑒國內(nèi)現(xiàn)階段控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)，提出控規(guī)編制體系分為單元控規(guī)和地塊控規(guī)兩個(gè)層次，可以說是福建省對控規(guī)編制和管理進(jìn)行創(chuàng)新性的探索。

2.1 單元控規(guī)，統(tǒng)籌控制

單元控規(guī)以落實(shí)總體規(guī)劃為目標(biāo)，以控制單元為平臺，對控制單元的主導(dǎo)用地屬性、整體控制指標(biāo)（含人口總量、建筑總量等指標(biāo)）、“五線”（即城市黃線、綠線、紫線、藍(lán)線、紅線）、“三大設(shè)施”（即公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、公用設(shè)施）及社區(qū)服務(wù)設(shè)施提出規(guī)劃控制要求，并指導(dǎo)下一層次地塊控規(guī)的編制。

2.2 地塊控規(guī)，落實(shí)管理

地塊控規(guī)以落實(shí)單元控規(guī)為目標(biāo)，以地塊為載體,依據(jù)單元控規(guī)對各類用地和設(shè)施的定性、定量、定位等控制內(nèi)容進(jìn)一步深化和落實(shí)，以作為地塊規(guī)劃建設(shè)管理的依據(jù)。地塊控規(guī)的控制指標(biāo)不得突破單元控規(guī)確定的相關(guān)總量控制指標(biāo)。

《導(dǎo)則》不僅創(chuàng)新性提出控規(guī)編制體系，同時(shí)在控制內(nèi)容及深度、成果構(gòu)成、動態(tài)維護(hù)等方面均有較大創(chuàng)新?？匾?guī)編制采用“總量控制、分級規(guī)劃”的方法，逐級分解總規(guī)確定的人口、建設(shè)總量和“三大設(shè)施”的要求。這既保證控規(guī)的嚴(yán)肅性，又保持必要的彈性，提高控規(guī)實(shí)施的可操作性，也是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)背景下滿足政府調(diào)控城鎮(zhèn)土地資源、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需要。

3 漳州臺商投資區(qū)控規(guī)編制的探索

2012年1月21日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家級漳州臺商投資區(qū)。該臺商區(qū)地處廈門、漳州兩市交通聯(lián)系節(jié)點(diǎn)，作為對臺先行先試“試驗(yàn)田”、廈漳同城化“橋頭堡”和漳州發(fā)展“排頭兵”。二十多年工業(yè)化和城市化的雙輪驅(qū)動，使臺商區(qū)成為產(chǎn)業(yè)集聚和輻射能力均較強(qiáng)的區(qū)域中心,迎來并跨入與廈門的“同城時(shí)代”。近年來，隨著城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，規(guī)劃受到空前重視。為了使控規(guī)更好地指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，臺商區(qū)的控規(guī)必須面向管理并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行編制。

3.1 初步建立控規(guī)體系

在《導(dǎo)則》指導(dǎo)下，臺商區(qū)共劃分為7個(gè)分區(qū)單元、47個(gè)基本單元，形成“分區(qū)單元—基本單元”兩大層級控制體系(如圖1)。合理地劃分控規(guī)編制單元將有助于提高單元控規(guī)編制效率，是單元控規(guī)編制、管理和實(shí)施動態(tài)維護(hù)的基礎(chǔ)。

圖1 臺商區(qū)控規(guī)單元劃分圖

3.1.1 分區(qū)單元控規(guī)

分區(qū)單元控規(guī)落實(shí)總規(guī)要求，重點(diǎn)確定分區(qū)單元的主導(dǎo)功能、人口容量及開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)、“五線”、“三大設(shè)施”在空間上的用地控制等內(nèi)容，以作為下一步基本單元控規(guī)編制的依據(jù)，具有“承上啟下”的作用。

3.1.2 基本單元控規(guī)

在分區(qū)單元控規(guī)的基礎(chǔ)上，基本單元一般由主干路網(wǎng)圍合而成，有明確的“四至”邊界，對應(yīng)的主導(dǎo)功能有居住社區(qū)、各類中心地區(qū)、大型公園以及各類產(chǎn)業(yè)區(qū)等。該層面控規(guī)主要是進(jìn)一步落實(shí)“五線”、“三大設(shè)施”以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施的用地、使用功能、總體容量及開發(fā)強(qiáng)度等強(qiáng)制性要求，對地塊方面進(jìn)行指導(dǎo)性的控制。

目前,臺商區(qū)控規(guī)管理單元已實(shí)現(xiàn)基本全覆蓋，各項(xiàng)配套設(shè)施全盤考慮。但也存在研究不足、編制粗疏、科學(xué)性和操作性不強(qiáng)等問題。

3.2 簡化編制地塊控規(guī)

地塊控規(guī)作為“依法批地”的直接依據(jù)，其最低編制范圍應(yīng)以完整的基本單元為規(guī)劃范圍。然而，為了促進(jìn)招商項(xiàng)目的落地實(shí)施，滿足城市規(guī)劃管理的需要，確保近期項(xiàng)目土地使用的合法性，臺商區(qū)就近期擬出讓/劃撥地塊編制了大量“簡化版”地塊控規(guī)(如圖2)——俗稱“小地塊控規(guī)”。

圖2 臺商區(qū)某地塊控規(guī)圖則

小地塊控規(guī)編制的內(nèi)容和深度基本符合《導(dǎo)則》要求，一定程度上確實(shí)解決了現(xiàn)階段的規(guī)劃需求問題，在城市的建設(shè)管理中起重要作用。但由于小地塊控規(guī)不是成系統(tǒng)編制，缺乏全局觀念，“三大設(shè)施”難以配套到位,從城市的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，不利于今后城市的科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 推進(jìn)動態(tài)維護(hù)機(jī)制創(chuàng)建

為保證各類控規(guī)成果的現(xiàn)實(shí)性，臺商區(qū)規(guī)劃管理部門目前積極建設(shè)“規(guī)劃一張圖”管理平臺,其目的是為推進(jìn)控規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制創(chuàng)建奠定基礎(chǔ)。所謂“規(guī)劃一張圖”就是將所有規(guī)劃信息按一定的標(biāo)準(zhǔn)整合在一套方便查詢的數(shù)字化圖紙中。其工作重點(diǎn)在于以各類控規(guī)為底圖進(jìn)行成果整合，解決彼此之間的矛盾。在此基礎(chǔ)上融合各類專項(xiàng)規(guī)劃，解決專項(xiàng)與控規(guī)之間的矛盾，形成“規(guī)劃一張圖”。最后利用信息化手段，將各類規(guī)劃成果建立在同一的空間規(guī)劃體系中，為規(guī)劃管理提供一張完整、統(tǒng)一、權(quán)威的規(guī)劃成果[3]。

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，控規(guī)的一成不變讓其失去了指導(dǎo)城市建設(shè)的作用。我們需要對之前制定的控規(guī)成果進(jìn)行修改、調(diào)整和完善，以適應(yīng)快速城市化進(jìn)程中城市建設(shè)遇到的各種不確定因素。只有動態(tài)地、科學(xué)合理地調(diào)整完善控規(guī)，才能幫助我們更好地引導(dǎo)和控制城市建設(shè)的發(fā)展[4]。

4 結(jié)語

對于快速城市化地區(qū),控規(guī)能否適應(yīng)市場需求，能否有效地引導(dǎo)和控制城市空間發(fā)展，是規(guī)劃編制和管理面臨的問題。本文認(rèn)為控規(guī)不應(yīng)作為一種終極不變的規(guī)劃，而應(yīng)是在實(shí)施過程不斷調(diào)整完善，成為規(guī)劃管理部門有力的工具，從而使得控規(guī)能夠更加合理有效地引導(dǎo)城市健康發(fā)展。

[1]周嵐,葉斌,徐明堯.探索面向管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃制度架構(gòu)——以南京為例[J].城市規(guī)劃,2007(3):14-19.

[2]邱躍.北京中心城控規(guī)動態(tài)維護(hù)的實(shí)踐與探索[J].城市規(guī)劃,2009(5):22-29.

[3]殷毅,潘聰.建立“一張圖”管理平臺，推進(jìn)控規(guī)體系建設(shè)[J].理想空間,2010(39):24-26.

[4]李川.新形勢下控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的思路——《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》制定[J].福建建筑,2012(2): 1-3.