張鶴逸??

摘 要：《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，招投標(biāo)在工程項(xiàng)目建設(shè)中廣泛實(shí)施，成為工程承包發(fā)包的主要形式。招投標(biāo)在促進(jìn)競爭，優(yōu)化資源配置，預(yù)防腐敗等方面均發(fā)揮了重要作用。但是招投標(biāo)工作仍有規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等不少問題存在。據(jù)此，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)常見的問題，從立法執(zhí)法的角度思考，提出了梳理相關(guān)法律政策，加強(qiáng)監(jiān)管，加大執(zhí)法力度及加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：招投標(biāo)；監(jiān)管；法律；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.21.071

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來，我國招投標(biāo)行業(yè)迅速成長，招投標(biāo)制度逐漸完善，行政監(jiān)管體制逐步健全，市場規(guī)模日益擴(kuò)大，工程采購效率大為提高。作為一種“公開、公平、公正”和“充分競爭”的采購方式，招投標(biāo)在工程項(xiàng)目建設(shè)中廣泛實(shí)施，成為工程承包發(fā)包的主要形式。招投標(biāo)可以保障招標(biāo)人資金的有效使用，保證建設(shè)工程的質(zhì)量、加快建設(shè)工程的進(jìn)度，但是由于我國市場經(jīng)濟(jì)還不成熟，法制還不健全，當(dāng)前的招投標(biāo)工作仍有不少問題存在。

1 招投標(biāo)工作常見問題

1.1 規(guī)避招標(biāo)

規(guī)避招標(biāo)是指對(duì)依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，通過化整為零、虛構(gòu)情形、劃分標(biāo)段、不依法發(fā)布資格預(yù)審或招標(biāo)公告等手段，設(shè)法避開招標(biāo)，直接發(fā)包。比如有單位不在指定媒介上發(fā)布公告，有單位在不同媒介上發(fā)布公告內(nèi)容不一致，導(dǎo)致報(bào)名人數(shù)少于三家，也是規(guī)避招標(biāo)的一種隱蔽手段。規(guī)避招標(biāo)以個(gè)人和小集體利益為目標(biāo)，直接發(fā)包的工程的質(zhì)量往往得不到保證。不但擾亂了正常的市場秩序，牽扯到國有資金使用時(shí)，還滋養(yǎng)了腐敗。

1.2 虛假招標(biāo)

明招暗定。一些單位和個(gè)人利用職權(quán)，在招標(biāo)前就將中標(biāo)單位內(nèi)定，根據(jù)內(nèi)定單位的相關(guān)情況，發(fā)布招標(biāo)公告，制作招標(biāo)文件，制定評(píng)標(biāo)辦法和打分項(xiàng)，排斥其他潛在的投標(biāo)人。有些招標(biāo)人與代理單位及內(nèi)定中標(biāo)單位串通圍標(biāo)。有些項(xiàng)目實(shí)際已經(jīng)開工甚至完工了，才補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)，招投標(biāo)成為徒具形式的空殼。

1.3 圍標(biāo)串標(biāo)

幾個(gè)投標(biāo)人相互串通，約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，排擠其他投標(biāo)人，以使約定好的項(xiàng)目單位中標(biāo)。比如有投標(biāo)單位為增大中標(biāo)幾率，邀請(qǐng)多家單位陪標(biāo)，有投標(biāo)單位互相串通，互相聯(lián)合，輪流坐莊，按約定好的利益分成或輪流中標(biāo)。嚴(yán)重的擾亂了市場秩序，加大了招標(biāo)成本，傷害到業(yè)主或其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。

1.4 黑白合同

比如有建設(shè)單位和施工單位依據(jù)招標(biāo)文件，簽訂了一份在建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管部門備案的建設(shè)工程施工合同。為規(guī)避政府管理，不經(jīng)合法的招標(biāo)投標(biāo)程序，不在建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管部門備案，雙方私下里又簽訂了一份建設(shè)工程施工合同。私自簽訂的合同中，有些建設(shè)單位要求施工單位墊資或低于中標(biāo)價(jià)的工程價(jià)款或縮短工期之類的要求。在工程價(jià)款、履行方式等方面的約定上與備案合同明顯存在差異。黑白合同的簽訂，損害了正當(dāng)競爭者的權(quán)益，也擾亂了公平競爭機(jī)制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，工程質(zhì)量得不到保證。

2 問題反映法律漏洞

（1）法律與配套文件，國家法律與地方規(guī)定矛盾。這是我國立法一個(gè)普遍存在的問題，因?yàn)槲覈舱邲Q策和制定層面缺乏科學(xué)化和民主化，政府的決策系統(tǒng)及機(jī)構(gòu)仍不成熟，人大及政府的決策潛力尚未充分發(fā)揮，導(dǎo)致在法律和制度的制定和實(shí)施上，前瞻性不足，制定出來的政策的適用性和可操作性也不足。讓各地區(qū)自己制定配套規(guī)定，與國家法律缺乏必要的銜接機(jī)制，必然造成規(guī)則不統(tǒng)一，影響了資源配置效率。也間接造成了招標(biāo)市場的混亂、規(guī)避招標(biāo)和其他違法行為的產(chǎn)生。

比如根據(jù)原國家計(jì)委發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（原計(jì)委3號(hào)令）中必須采取招標(biāo)方式發(fā)包的工程具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，總投資在3000萬元人民幣以上或施工單項(xiàng)合同超過200萬元，設(shè)計(jì)、勘察和監(jiān)理單項(xiàng)合同超過100萬元人民幣的國有資金投資項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。但一些省、市在制定地方辦法時(shí)，對(duì)該范圍和標(biāo)準(zhǔn)又進(jìn)行了修改，比如某省《實(shí)施<中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法>辦法》中，規(guī)定總投資在500萬元以上或施工單項(xiàng)合同超過100萬元或設(shè)計(jì)、勘察和監(jiān)理合同造價(jià)在30萬元人民幣以上的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。上下政策不一致，是招投標(biāo)法律體系不嚴(yán)密性的體現(xiàn)，使招標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人或無所適從，或有空可鉆。

（2）政策不連續(xù)，后發(fā)的往往不是前面政策的改進(jìn)和改良而是否定。比如3號(hào)令中明確的商品住宅屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的公共事業(yè)項(xiàng)目范圍，如滿足規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)無論是否政府投資必須進(jìn)行招標(biāo)。某省印發(fā)的一個(gè)通知中，則提到“非國有資金投資項(xiàng)目建設(shè)單位自主決定招標(biāo)發(fā)包”。對(duì)超過規(guī)模的非國有資金投資的商品住宅項(xiàng)目取消了強(qiáng)制招標(biāo)。

再比如在投標(biāo)保證金的規(guī)定上，最早見于《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委第30號(hào)令）第三十七條第二款：“投標(biāo)保證金一般不得超過投標(biāo)總價(jià)的

百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。保證金有效期應(yīng)當(dāng)超出投標(biāo)有效期三十天?！卑耸f的上限設(shè)置是為了避免招標(biāo)人通過提高投標(biāo)保證金額度門檻，排斥潛在投標(biāo)人尤其是中小企業(yè)參與投標(biāo)競爭的現(xiàn)象。但是在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第613號(hào)）中，取消了投標(biāo)保證金最高限額80萬的規(guī)定。目前有些地方放開了80萬的規(guī)定，有些地方還是依據(jù)老辦法，有些地方放開一段時(shí)間，又依老辦法執(zhí)行。

（3）違規(guī)成本低，處罰措施少，比如對(duì)于規(guī)避招標(biāo)的行為，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條規(guī)定“必須進(jìn)行招標(biāo)而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”雖然法律法規(guī)對(duì)大多數(shù)招投標(biāo)違法行為都有處罰措施，但是由于地方保護(hù)，或者部門利益或者其他因素，處罰往往避重就輕，即便從重處罰，與建設(shè)工程違法違規(guī)而取得的巨額利潤相較，也顯得過于輕描淡寫，不能傷筋動(dòng)骨。因?yàn)檫`法成本低，所以違法行為屢禁不止。

3 如何改善

（1）梳理各部門各地區(qū)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制定的配套制度和相關(guān)政策文件，如有與《招標(biāo)投標(biāo)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》不一致的，根據(jù)具體原因，或?qū)Α墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》進(jìn)行修訂，或無合理原因則直接取消。對(duì)模糊的模棱兩可的法律概念予以明確，制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一大市場。

（2）加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)事前事中事后的監(jiān)督和審查，對(duì)監(jiān)管人員加大培訓(xùn)力度。使用好監(jiān)管權(quán)力，使每一個(gè)項(xiàng)目、每一個(gè)招標(biāo)人、招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行的每一個(gè)主要環(huán)節(jié)，如招標(biāo)公告發(fā)布，招標(biāo)文件備案、評(píng)標(biāo)辦法制定、開標(biāo)評(píng)標(biāo)會(huì)的過程等都在監(jiān)督下實(shí)施。

（3）加大執(zhí)法力度，對(duì)違法行為嚴(yán)格處罰，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。同時(shí)建立健全企業(yè)信用管理制度。在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)中對(duì)市場主體的信用檔案嚴(yán)格要求，將市場主體的業(yè)績、不良行為等全部記錄，并向社會(huì)公布。將企業(yè)的信用情況納入工程招投標(biāo)管理中，使違信用者不但接受處罰，而且影響以后的投標(biāo)。

（4）對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從嚴(yán)要求，加大監(jiān)管和考核，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員的法制教育和執(zhí)業(yè)道德教育。加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理單位機(jī)構(gòu)的約束，促進(jìn)其規(guī)范從業(yè)。

好的招投標(biāo)制度應(yīng)該遵守“公開、公正、公平”和誠實(shí)信用的原則。針對(duì)當(dāng)前招投標(biāo)過程中存在的問題，采取完善法規(guī)、明確職責(zé)、健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化過程監(jiān)督等措施，才能更好地規(guī)范建筑市場秩序，從源頭上遏止腐敗，凈化建筑市場，促進(jìn)建筑市場秩序逐步走向規(guī)范化，法制化的軌道，不斷提高工程招投標(biāo)工作的質(zhì)量和水平。

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