王 雯

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京，100048)

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制研究*

王 雯

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京，100048)

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是覆蓋城鄉(xiāng)居民的以財(cái)政補(bǔ)貼為主要籌資來(lái)源的老年收入保障制度。一方面，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制體現(xiàn)了政府職能，體現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障缺失的補(bǔ)償，適應(yīng)了低收入群體的低繳費(fèi)能力，也是與舊農(nóng)保的重要區(qū)別，是維持此項(xiàng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵；另一方面，此項(xiàng)制度的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制也存在不可持續(xù)、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向再分配、效率低下等問題。追本溯源，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位不清，“強(qiáng)福利”和“弱保險(xiǎn)”的嫁接模糊了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的制度邊界，產(chǎn)生了福利化的傾向。老年收入保障不能寄希望于單一制度模式。應(yīng)剝離城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會(huì)保險(xiǎn)要素，將其改革為普惠制老年津貼制度，提高財(cái)政補(bǔ)貼的合理性及其實(shí)際效果。

財(cái)政補(bǔ)貼；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；社會(huì)保險(xiǎn)；福利化

財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有兩種類型：一種類型是基于制度收支不平衡而承擔(dān)的兜底責(zé)任，即承擔(dān)“兜底”的角色，如對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼；另一種類型是在籌資環(huán)節(jié)就明確了財(cái)政的支持責(zé)任，在財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，即承擔(dān)“補(bǔ)缺”的角色，如對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。隨著財(cái)政用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的規(guī)模日益增大，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政責(zé)任研究受到理論界的廣泛關(guān)注。有研究指出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)助方式存在責(zé)任分擔(dān)不清楚、補(bǔ)助原因不清晰、補(bǔ)助行為被動(dòng)和短期化等問題，強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助需求的多種原因區(qū)別分析對(duì)待，應(yīng)使財(cái)政補(bǔ)貼引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于可控和可承擔(dān)的范圍內(nèi)。[1]有研究提出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任要進(jìn)行制度化改革。[2]以上研究對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的理論探討，包括補(bǔ)貼的理由、補(bǔ)貼的規(guī)范化、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容對(duì)于分析城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼有借鑒意義。

周志凱等(2015)將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任分解為五類，并構(gòu)建了兩個(gè)分析維度，對(duì)財(cái)政責(zé)任的內(nèi)涵進(jìn)行了剖析。[3]龐鳳喜、潘孝珍(2012)探討了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府提供社會(huì)保障公共產(chǎn)品行為的影響，主張由中央政府提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。[4]楊斌、丁建定(2016)基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)維度，歸納了五種類型的地方政府，主張尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政支出增長(zhǎng)的均衡，避免出現(xiàn)福利危機(jī)或福利不足。部分研究從定量、精算的角度衡量財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力。[5]張曉潔、湯兆云(2016)認(rèn)為現(xiàn)行的中央和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中地方一級(jí)財(cái)政收入比例偏小，但支出比例偏大，加大了地方財(cái)政增加繳費(fèi)補(bǔ)貼的難度，主張?jiān)黾又醒胴?cái)政的補(bǔ)貼力度，適當(dāng)縮減中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)的補(bǔ)貼比例。[6]黃麗等(2014)對(duì)廣東省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼的研究表明省級(jí)財(cái)政具有補(bǔ)貼能力，但是不同的市、縣級(jí)財(cái)政壓力存在很大差異。[7]王相爭(zhēng)(2016)測(cè)算了河南省各級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼數(shù)額與政府公共預(yù)算總支出的比值，認(rèn)為總體補(bǔ)助水平不高，省級(jí)政府補(bǔ)貼水平高于縣市級(jí)政府的補(bǔ)貼水平。[8]部分研究基于各地財(cái)政收入和城鄉(xiāng)居民人口數(shù)衡量地方財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，進(jìn)而分析中央財(cái)政補(bǔ)助政策的公平性，研究發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政按照東部和中西部的劃分，向中西部地區(qū)傾斜補(bǔ)貼在方向上是正確的，減輕了中西部地區(qū)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但忽視了地區(qū)內(nèi)部的差異，有些農(nóng)村人口較多的東部省份地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，存在一定的不公平性，主張構(gòu)建能客觀反映各地經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、居民人口和生活水平等因素的指標(biāo)體系重新劃分財(cái)政補(bǔ)貼區(qū)域進(jìn)而制定差異化的補(bǔ)貼政策，提高財(cái)政再分配的公平性(鄧大松、仙蜜花，2015；[9]郭婷，2016[10])。

在已有研究中，許多學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平比較低，參保人收入來(lái)源少，繳費(fèi)能力低，主張構(gòu)建穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制(王曉潔，2012；[11]李文軍、張新文，2015；[12]湯兆云，2015；[13]朱莉莉、褚福靈，2016[14])；改革現(xiàn)行的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行超額累退比例補(bǔ)貼[15]和差額補(bǔ)貼方式，[9]以提高激勵(lì)效果，鼓勵(lì)長(zhǎng)期繳費(fèi)多繳費(fèi)。這種觀點(diǎn)著眼于制度“保基本”的目標(biāo)，是在城鄉(xiāng)居民低繳費(fèi)能力的現(xiàn)實(shí)約束下提高保障水平的可行方式，增加財(cái)政投入這種“福利增加式”的對(duì)策在輿論上很受歡迎。但是現(xiàn)有研究大多在既定的制度框架下分析財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，包括各級(jí)財(cái)政支出分擔(dān)機(jī)制、財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移支付、如何設(shè)計(jì)既“公平”又有“激勵(lì)”的財(cái)政補(bǔ)貼方式等。很少有研究立足于老年收入保障的高度對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性質(zhì)重新審視，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼可能帶來(lái)的負(fù)面效果以及制度的整體效率考量不夠。房連泉等(2013)表示出對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)“福利化”傾向的擔(dān)憂，指出將保險(xiǎn)和福利放到同一個(gè)制度中會(huì)產(chǎn)生許多問題，如侵蝕社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)——精算公平，福利化傾向會(huì)逐漸推高福利開支引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，固化社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助、社會(huì)福利發(fā)展不均衡的格局等。[16]王美桃等(2015)提出促使現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度回歸保險(xiǎn)的本質(zhì)。[17]

本文歸納了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的特點(diǎn)，即“兩個(gè)環(huán)節(jié)”、“多級(jí)分擔(dān)”、“兩種情形”、“兩類人群”、“累進(jìn)補(bǔ)貼”和“兩種性質(zhì)”，分析了財(cái)政補(bǔ)貼的合理性，重點(diǎn)討論了財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制存在的問題，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的性質(zhì)進(jìn)行了學(xué)理分析。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制模糊了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的邊界，應(yīng)在多支柱老年收入保障的理念下，改變財(cái)政補(bǔ)貼方式，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)的老年津貼制度，提高制度效率。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——以財(cái)政補(bǔ)貼為主要籌資模式的城鄉(xiāng)老年收入保障制度

(一)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概述

為填補(bǔ)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的制度缺失，我國(guó)先后于2009年和2011年建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“城居?！?。2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保統(tǒng)一合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城居保和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼承了新農(nóng)保的制度內(nèi)容，因此本文也兼顧了部分關(guān)于新農(nóng)保的分析。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種繳費(fèi)型的老年收入保障制度。制度建立以來(lái)，參保人數(shù)逐步增加，基金收入大幅增長(zhǎng)，填補(bǔ)了制度空白，為城鄉(xiāng)居民提供了一定的老年收入保障。制度設(shè)計(jì)了不同的繳費(fèi)檔次，方便操作，適應(yīng)參保人的不同繳費(fèi)能力和需求，具有彈性。截至2015年末，參保人數(shù)已達(dá)到50472萬(wàn)人，全年基金收入2855億元，比上年增長(zhǎng)24%?；鹬С?117億元，比上年增長(zhǎng)35%?；鹄塾?jì)結(jié)存4592億元。*數(shù)據(jù)來(lái)源：2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.mohrss.gov.cn/。目前制度存在的主要問題有：籌資水平低且對(duì)財(cái)政依賴強(qiáng)，個(gè)人繳費(fèi)水平低。2015年全國(guó)平均年籌資水平為566元，其中個(gè)人繳費(fèi)僅為139元；保障水平低。2015年全國(guó)月均養(yǎng)老金水平為119元，是居民可支配收入6.5%，低于絕大多數(shù)地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)，*2015年部分省份低保標(biāo)準(zhǔn)(每人每月)：廣西農(nóng)村為125元，城市為280元；河北農(nóng)村為700元；陜西農(nóng)村為188元。無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障基本生活的目標(biāo)；制度的可持續(xù)性差，存在逆向收入再分配，管理成本高，個(gè)人賬戶基金沒有保值增值。

(二)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼直接體現(xiàn)在制度籌資和發(fā)放兩個(gè)環(huán)節(jié)(見表1)。在籌資方面，該制度由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼三方負(fù)擔(dān)。與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的是，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)方式不是按收入一定比例繳納，而是分檔次的定額繳納(以年為單位)。綜合考慮城鄉(xiāng)居民不同的繳費(fèi)能力，設(shè)立了從100元到2000元區(qū)間的12個(gè)繳費(fèi)檔次，由城鄉(xiāng)居民自由選擇一檔進(jìn)行繳費(fèi)。地方政府對(duì)參保人給予一定的繳費(fèi)補(bǔ)貼。個(gè)人的全部繳費(fèi)、地方政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和其他的繳費(fèi)資助進(jìn)入個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶的資金完全是私人產(chǎn)權(quán)，歸所有人個(gè)人所有。

表1城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼情況

資料來(lái)源：作者整理。

參保人達(dá)到60歲以后，并且繳費(fèi)滿15年，就可以每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金分為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩個(gè)部分。其中個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。若參保人死亡，個(gè)人賬戶資金余額可以依法繼承?；A(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放額完全來(lái)自財(cái)政，根據(jù)地區(qū)不同在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間分擔(dān)。東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額補(bǔ)助。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)是70元/月。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)狀況等因素在此基礎(chǔ)上提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，增發(fā)部分資金由地方政府承擔(dān)。為了鼓勵(lì)參保人多繳費(fèi)、長(zhǎng)期繳費(fèi)，地方政府應(yīng)適當(dāng)建立起“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”機(jī)制，對(duì)按照高繳費(fèi)檔次繳費(fèi)、長(zhǎng)期繳費(fèi)的參保人適當(dāng)增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金，增發(fā)部分資金由地方政府承擔(dān)。

財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的關(guān)鍵，其特征可以概括為“兩個(gè)環(huán)節(jié)”、“多級(jí)分擔(dān)”、“兩種情形”、“兩類人群”、“累進(jìn)補(bǔ)貼”、“兩種性質(zhì)”。

“兩個(gè)環(huán)節(jié)”，即財(cái)政對(duì)參保環(huán)節(jié)進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)領(lǐng)取環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全補(bǔ)貼，同時(shí)補(bǔ)“入口”和“出口”?！岸嗉?jí)分擔(dān)”，即中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政分擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任?！皟煞N情形”，即地方財(cái)政補(bǔ)貼可以分為固定補(bǔ)貼和彈性補(bǔ)貼兩種情形。固定補(bǔ)貼規(guī)定了地方財(cái)政一定要補(bǔ)貼的情形和最低水平，如東部地區(qū)地方財(cái)政必須要對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%進(jìn)行補(bǔ)貼；彈性補(bǔ)貼指的是各地可以自主決定在全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)之上通過(guò)地方財(cái)政補(bǔ)貼增發(fā)養(yǎng)老金?！袄圻M(jìn)補(bǔ)貼”指的是對(duì)高檔次繳費(fèi)、長(zhǎng)期繳費(fèi)的參保者增加財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)。如個(gè)人賬戶部分地方政府至少按每人每年30元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元。再如對(duì)高檔次繳費(fèi)的參保者適當(dāng)增發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！皟深惾巳骸?，即總體看參保人群分為兩類，財(cái)政補(bǔ)貼的力度不同。第一類有繳費(fèi)能力的人群必須滿足參保繳費(fèi)義務(wù)才能獲得財(cái)政補(bǔ)貼以及領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，第二類沒有繳費(fèi)能力的人群，其個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政部分或者完全承擔(dān)。制度規(guī)定“對(duì)重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，繳費(fèi)困難群體的具體范圍由各地自行決定。就全國(guó)范圍看，這部分群體包括重度殘疾人、享受低保人員、五保戶、城鎮(zhèn)三無(wú)人員、計(jì)生對(duì)象中獨(dú)生子女死亡或傷殘的人群等。對(duì)第二類群體來(lái)說(shuō)，個(gè)人不需要承擔(dān)任何繳費(fèi)義務(wù)或者只承擔(dān)少量義務(wù)?！皟煞N性質(zhì)”，即顯性責(zé)任和隱性責(zé)任。[3]顯性責(zé)任指的是所有制度文件中列明的需要進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的情形，隱性責(zé)任指的是因個(gè)人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)取完畢后至參保人死亡期間，財(cái)政還要負(fù)擔(dān)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。隱性責(zé)任來(lái)自個(gè)人賬戶低領(lǐng)取年限(139個(gè)月)的設(shè)計(jì)和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制分析

(一)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本理由

1.發(fā)揮財(cái)政職能的需要

首先，財(cái)政具有實(shí)現(xiàn)收入再分配的職能。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)群體是城鄉(xiāng)中低收入者，通過(guò)此項(xiàng)制度進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使城鄉(xiāng)居民只需少量繳費(fèi)就可獲得養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)再分配向其傾斜，從而縮小貧富差距。目前，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼已被統(tǒng)計(jì)在我國(guó)財(cái)政年鑒的統(tǒng)計(jì)口徑之內(nèi)，屬于轉(zhuǎn)移支出項(xiàng)目中的對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助的一部分。

其次，由于個(gè)人短視和市場(chǎng)失靈，需要政府提供社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人生命周期消費(fèi)的理性分配。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)置一方面減輕了城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)的壓力，另一方面可以透過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用鼓勵(lì)個(gè)人多繳費(fèi)，進(jìn)而影響個(gè)人的消費(fèi)、儲(chǔ)蓄決策，增加老年收入來(lái)源。

第三，透過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移性支出實(shí)現(xiàn)促進(jìn)消費(fèi)，影響總需求，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有助于增加中低收入老年人可支配收入，從而促進(jìn)消費(fèi)，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。2003年非典疫情以及2009年國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響居民增收。這正是2003年試點(diǎn)新農(nóng)保，2009年在全國(guó)普遍推廣新農(nóng)保，以及2011年建立城居保的歷史背景。

2.對(duì)歷史欠債的彌補(bǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一國(guó)社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。在資源有限的約束條件下，我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)曾在很長(zhǎng)一段時(shí)間相對(duì)滯后，并且呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元特征。以社會(huì)保障為主體的城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入存在較大差距，1998年城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移性收入為農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移收入的12倍，2003年這一指標(biāo)升至22倍。*數(shù)據(jù)來(lái)源：徐倩、李放：《我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出的差異與結(jié)構(gòu)：1998-2009年》，載《改革》，2012(2)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的持續(xù)高速增長(zhǎng)，政府有能力不斷加強(qiáng)在社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政責(zé)任。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制正是政府彌補(bǔ)以往社會(huì)保障投入不足的體現(xiàn)。

3.歷史制度主義下對(duì)舊農(nóng)保的反思

1991年我國(guó)部分農(nóng)村開始試點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(舊農(nóng)保)，其本質(zhì)是一種政策引導(dǎo)下的農(nóng)民個(gè)人自愿性儲(chǔ)蓄(完全個(gè)人賬戶)，保障水平很低。農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的意愿不強(qiáng)，多數(shù)地方的集體補(bǔ)助和政府財(cái)政沒有投入，制度缺少社會(huì)互濟(jì)，制度對(duì)農(nóng)民缺少吸引力的作用。由于這些原因，舊農(nóng)保這一制度從一開始就沒有生命力，后來(lái)漸漸停滯。因此城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立時(shí)吸取了舊農(nóng)保難以持續(xù)的教訓(xùn)，明確了財(cái)政補(bǔ)貼的原則。

4.基于城鄉(xiāng)居民收入水平偏低的判斷

城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象是無(wú)業(yè)居民、殘障人士、無(wú)保障老年人、非機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、非城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員等。通常意義上，這部分群體是收入不穩(wěn)定的靈活就業(yè)人員或者沒有收入的無(wú)業(yè)者，普遍繳費(fèi)能力偏低。出于倫理責(zé)任和道義的需要，政府需要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制為這些低收入者提供基本生活保障。[18]

(二)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制存在的問題

1.以財(cái)政補(bǔ)貼為籌資主要來(lái)源的制度模式不可持續(xù)

財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制是此項(xiàng)制度得以推行的關(guān)鍵。但隨著制度的發(fā)展，財(cái)政補(bǔ)貼占籌資比重越來(lái)越大，制度對(duì)財(cái)政的依賴性越來(lái)越嚴(yán)重。在福利剛性和社會(huì)保障棘輪效應(yīng)的影響下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能上升不能下降，財(cái)政補(bǔ)貼力度只能更大不能更小。此外，輿論對(duì)不同社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn))待遇差距的不滿也會(huì)對(duì)增加財(cái)政補(bǔ)貼施加壓力。

一方面，制度籌資結(jié)構(gòu)中財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)從最初幾乎各占“半壁江山”演變?yōu)樨?cái)政補(bǔ)貼占主體。2010-2016年間，制度基金收入從453億元增加到2933億元，其中財(cái)政補(bǔ)貼從217億元增至2201億元，個(gè)人繳費(fèi)從225億元增加到732億元，財(cái)政補(bǔ)貼增速明顯高于個(gè)人繳費(fèi)增速，并且二者之間的差距越來(lái)越大。個(gè)人繳費(fèi)占總籌資的份額從2010年為49.7%下降為2016年的25%；另一方面，財(cái)政收入經(jīng)歷了10余年近20%的快速增加后，增速大幅回落，一路走低。2016年全國(guó)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)4.5%，為自1988年以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入最低增速。從表2可以看出，2011-2016年間，財(cái)政補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均增長(zhǎng)率(60.12%)大大高于財(cái)政總收入和財(cái)政總支出的增長(zhǎng)率(11.66%和13.18%)。兩者之差反映出在相對(duì)寬松的財(cái)政環(huán)境下，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于彌補(bǔ)社會(huì)保障歷史欠賬的貢獻(xiàn)。當(dāng)制度基本定型，參保比例大幅提高以后，財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模就會(huì)穩(wěn)定下來(lái)。正如表2中數(shù)據(jù)所顯示的，2016年財(cái)政補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的增長(zhǎng)率降至歷史最低的2.13%，并且增速小于財(cái)政總收入和財(cái)政總支出的增長(zhǎng)率。這一拐點(diǎn)意味著財(cái)政補(bǔ)貼快速增長(zhǎng)趨勢(shì)暫時(shí)中斷。在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期總體經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)的背景下，考慮到財(cái)政收入增速下降將快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降速度，人們對(duì)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度的預(yù)期與財(cái)政收入放緩的客觀條件存在矛盾，這種以財(cái)政補(bǔ)貼為籌資主體的制度模式不可持續(xù)。

表2財(cái)政收支及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼情況(2010-2016年)

說(shuō)明：財(cái)政總收支數(shù)額為決算數(shù)，其中2010-2015年數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)財(cái)政年鑒，2016年數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部網(wǎng)站。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)沒有公開數(shù)據(jù)，用基金總收入減去個(gè)人繳費(fèi)得到。實(shí)際上，基金總收入中除了個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼之外，還有集體補(bǔ)貼，但實(shí)際非常少，忽略不計(jì)?；鹂偸杖牒蛡€(gè)人繳費(fèi)數(shù)據(jù)來(lái)自歷年人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)。2010年、2011年財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼加總。

2.地方財(cái)政總體負(fù)擔(dān)過(guò)重以及地方財(cái)政實(shí)力差別產(chǎn)生的馬太效應(yīng)

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制和行政體制下，地方政府財(cái)政責(zé)任的分權(quán)程度遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的分權(quán)責(zé)任。地方政府承擔(dān)了大部分的社會(huì)保障、教育等民生領(lǐng)域的財(cái)政責(zé)任。2015年全國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助決算數(shù)6596.19億元，其中中央財(cái)政負(fù)擔(dān)占比1.8%(118/6596)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)占比98.2%。*數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)財(cái)政年鑒2016。財(cái)政年鑒中沒有反映出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼由中央和地方共同承擔(dān)，總體而言地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)更重(見表1)。尤其是農(nóng)村人口較多的省份，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。[9]

地方財(cái)政(省、市、縣)除了必須要補(bǔ)貼的部分之外，可以在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自行提高基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以及其他的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)地區(qū)間、各省內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，地方財(cái)力的兩極分化，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼水平也相差懸殊，強(qiáng)化了“窮者愈窮，富者愈富”的馬太效應(yīng)。以2017年上半年部分省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)為例，上海市為850元，內(nèi)蒙古為110元，河北為90元，河南為80元，浙江為135元。

3.弱化了個(gè)人繳費(fèi)和待遇的關(guān)聯(lián)并進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政的依賴

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的養(yǎng)老金很大程度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，具有一定公共物品特定，同時(shí)又因個(gè)人繳費(fèi)的參保條件具有俱樂部產(chǎn)品的特征。一方面，相對(duì)最低繳費(fèi)檔次而言，財(cái)政補(bǔ)貼水平較高，嚴(yán)重弱化了個(gè)人責(zé)任，弱化了個(gè)人繳費(fèi)和待遇之間的關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)了制度的福利化傾向(公共性)，對(duì)參保群體而言具有吸引力；另一方面，個(gè)人繳費(fèi)的要求和個(gè)人賬戶按1年期利率計(jì)息減少了當(dāng)期消費(fèi)，并且效用極低(無(wú)法抵御通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn))，對(duì)參保群體具有負(fù)激勵(lì)。

城鄉(xiāng)居民是否參保以及繳費(fèi)檔次、繳費(fèi)時(shí)間的長(zhǎng)短是一個(gè)理性選擇的過(guò)程，即在家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老之間，在收入約束和各種消費(fèi)儲(chǔ)蓄需求之間追求效用的最大化。從純理論分析的角度不難發(fā)現(xiàn)，在收入允許的情況下，以低繳費(fèi)檔次參保，按照最少的繳費(fèi)年限繳費(fèi)，以及在臨近領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候繳費(fèi)是經(jīng)濟(jì)理性的。即以最少的繳費(fèi)達(dá)到制度門檻，得到完全由財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和財(cái)政匹配個(gè)人賬戶繳費(fèi)的部分補(bǔ)貼。同時(shí)最小化了制度不確定性可能帶來(lái)的損失，最小化繳費(fèi)對(duì)當(dāng)期消費(fèi)的擠占，最小化個(gè)人賬戶低投資收益率的損失。2014年的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有80.9%的參保者選擇了100元的最低繳費(fèi)檔次，選擇200元～500元繳費(fèi)的有15.7%，選擇500元以上的僅為3.4%。*數(shù)據(jù)來(lái)源：李紅嵐：《完善城鄉(xiāng)居?；I資機(jī)制的設(shè)想》，載《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》，2015(12)。這種繳費(fèi)選擇對(duì)個(gè)體而言是經(jīng)濟(jì)理性的，但是對(duì)制度的影響卻是負(fù)面的：降低了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平從而拉低了制度整體的保障水平，進(jìn)一步加劇了制度對(duì)財(cái)政的依賴程度。

4.逆向再分配

制度確定的自愿參保以及個(gè)人繳費(fèi)原則，并且對(duì)參保者提供累進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼，這一設(shè)計(jì)是有損公平的，存在著逆向再分配。因?yàn)閷?duì)于那些沒有繳費(fèi)能力的人來(lái)說(shuō)，由于無(wú)法參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也就不能獲得加入制度后財(cái)政補(bǔ)貼部分的繳費(fèi)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放。而這部分群體恰恰是最需老年收入保障的，只是因?yàn)槠錄]有能力繳費(fèi)，就被排除在制度之外。而那些有繳費(fèi)能力的人，一旦進(jìn)入制度，就可以獲得較高水平的財(cái)政補(bǔ)貼。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，“強(qiáng)福利+弱保險(xiǎn)”的制度安排使得具有強(qiáng)烈福利色彩的財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)放，既不是通過(guò)家計(jì)調(diào)查的方式給予那些最貧困的人，也不是通過(guò)普享的方式給予全部的老年居民，而是將財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人參保繳費(fèi)捆綁起來(lái)，實(shí)際上是補(bǔ)貼了那些收入相對(duì)較高的人，使中高收入者獲益。此外，為了鼓勵(lì)參保者多繳費(fèi)、長(zhǎng)期繳費(fèi)，體現(xiàn)制度的激勵(lì)效果，制度規(guī)定對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)者，按照高繳費(fèi)檔次繳費(fèi)者給予更高水平的財(cái)政補(bǔ)貼或基礎(chǔ)養(yǎng)老金。該累進(jìn)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制實(shí)際上也是補(bǔ)貼了那些繳費(fèi)能力更高的人，與“增強(qiáng)公平性”的制度重點(diǎn)背道而馳，也違背了財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)分配公平的初衷。

5.低效率高成本

制度的運(yùn)行機(jī)制、個(gè)人賬戶的設(shè)置，以及財(cái)政補(bǔ)貼“兩個(gè)環(huán)節(jié)”、“多級(jí)分擔(dān)”、“兩種情形”、“兩類人群”、“累進(jìn)補(bǔ)貼”、“兩種性質(zhì)”等制度特點(diǎn)使得制度運(yùn)行涉及組織參保繳費(fèi)、個(gè)人賬戶管理、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的歸集和分配、養(yǎng)老金計(jì)算和發(fā)放等多個(gè)環(huán)節(jié)?；鸱e累時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，涉及參保對(duì)象約5億人，其中占主體的農(nóng)村人口居住分散。這些都導(dǎo)致了制度管理復(fù)雜且成本高。雖然制度在參保原則上遵循自愿原則，*新農(nóng)保和城居保在試點(diǎn)之初就采取了自愿參保的原則(城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繼承了自愿參保原則)，主要原因是農(nóng)村居民收入低，如果實(shí)行強(qiáng)制參保的話，部分農(nóng)民可能會(huì)將新農(nóng)保這一惠及民生的政策與“亂攤派、亂收費(fèi)”混淆。而城鎮(zhèn)居民由于沒有工作單位，只能依靠個(gè)人繳費(fèi)，且為了與新農(nóng)保保持一致，也采取了自愿參保模式。但是從中央到地方都將擴(kuò)大制度的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”作為政策目標(biāo)。因此，制度實(shí)施過(guò)程中存在“運(yùn)動(dòng)式”突擊的特征。[11]尤其在制度初建期，基層政府為了“擴(kuò)面”宣傳動(dòng)員，提供激勵(lì)性財(cái)政補(bǔ)貼，付出巨大的人力和物力成本。但從結(jié)果上看，以財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)個(gè)人長(zhǎng)期繳費(fèi)，多繳費(fèi)的目標(biāo)并沒有很好地實(shí)現(xiàn)。參保者的逆向選擇問題非常突出，大部分參保者都選擇按照最低檔次繳費(fèi)，按照最少的繳費(fèi)年限繳費(fèi)(15年)，以及在臨近領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候參保繳費(fèi)。[15][19]現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制、城鎮(zhèn)化過(guò)程中大規(guī)模的人口流動(dòng)、地方政府財(cái)政支出壓力等因素阻礙城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人群全覆蓋。[20]

三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論分析

(一)老年收入保障的理論分析

1.多支柱的老年收入保障體系

在風(fēng)險(xiǎn)多元化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化的今天，依賴某一個(gè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)老年收入保障是不現(xiàn)實(shí)的。世界銀行提出的“三支柱”、“五支柱”理論再次確認(rèn)了老年收入保障體系的重要性。這一體系應(yīng)該是一個(gè)由多支柱、多層次構(gòu)成的制度總體，而不應(yīng)該由一個(gè)單一的制度構(gòu)成。在橫向的支柱概念上，分別有社會(huì)保障制度、慈善制度、家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付。在縱向的支柱概念上，尤其是在社會(huì)保障制度內(nèi)，應(yīng)該提供適應(yīng)不同群體、提供不同保障水平的子制度，比如社會(huì)救助制度、普惠式津貼、社會(huì)保險(xiǎn)制度、企業(yè)年金等等。將老年收入保障制度理解為社會(huì)保障制度是片面的，將提供老年收入保障的社會(huì)保障制度理解為社會(huì)保險(xiǎn)制度也是片面的。

2.社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利的區(qū)別

社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利是社會(huì)保障制度的不同項(xiàng)目，有著不同的原理、目標(biāo)和規(guī)則。社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)是通過(guò)強(qiáng)制參保繳費(fèi)的方式對(duì)穩(wěn)定收入者、中等收入者提供社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，遵循大數(shù)法則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等，實(shí)行精算平衡。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)需要在制度中適當(dāng)增加收入再分配因素，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)。社會(huì)救助本質(zhì)是扶弱濟(jì)貧，是低水平的保障，最后一道安全網(wǎng)，具有權(quán)利義務(wù)的單向性，個(gè)人不需要履行繳費(fèi)的義務(wù)，提供社會(huì)救助是政府的職責(zé)所在，是維護(hù)公民生存權(quán)的保障，具有強(qiáng)烈的人道主義色彩。社會(huì)福利旨在提高公民的生活水平和生活質(zhì)量，不強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等，資金來(lái)源于政府財(cái)政、公益性組織等。其內(nèi)容包括現(xiàn)金、物品、服務(wù)、設(shè)施等多種形式，覆蓋老年人、婦女兒童、殘疾人、青少年、教育、住房等人群和領(lǐng)域。

相應(yīng)地，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任也不盡相同。社會(huì)保險(xiǎn)遵循精算原則，自求平衡，政府財(cái)政只承擔(dān)最后責(zé)任人的角色，如轉(zhuǎn)制成本補(bǔ)償、制度缺口補(bǔ)貼、待遇調(diào)整補(bǔ)償?shù)鹊冗€有管理費(fèi)用。財(cái)政不直接承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)資金的供給責(zé)任。[17]而社會(huì)救助和社會(huì)福利的主要資金來(lái)源都是財(cái)政，前者體現(xiàn)“政府財(cái)政責(zé)任的底線或者剛性部分”，后者體現(xiàn)“政府財(cái)政責(zé)任的高端或彈性部分”。[21]

3.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度性質(zhì)的檢驗(yàn)

雖然城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在名稱上有“保險(xiǎn)”字樣，在實(shí)施管理上也被列為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但是制度實(shí)質(zhì)并不符合社會(huì)保險(xiǎn)的特征。

首先，沒有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制?！氨ｋU(xiǎn)制度是以互助共濟(jì)為基礎(chǔ)形成的最經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制”。[22]社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)通過(guò)籌集社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，形成社會(huì)保險(xiǎn)基金，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)壽者和短壽者的互助共濟(jì)。而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不具有這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。個(gè)人的繳費(fèi)完全進(jìn)入個(gè)人賬戶，是純粹的具有私有產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄?；A(chǔ)養(yǎng)老金也是由政府財(cái)政補(bǔ)貼按人頭發(fā)放，并沒有建立社會(huì)保險(xiǎn)基金。

其次，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不具有強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是社會(huì)保險(xiǎn)的特征之一，一是為了克服個(gè)人的短視心理，二是為了有效地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收入再分配。因?yàn)槌青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象繳費(fèi)能力較低，并且參保群體尤其是農(nóng)村居民對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)知度不高，為了防止其把此項(xiàng)制度與“亂攤派、亂收費(fèi)”混淆，所以制度明確了自愿參保原則。自愿原則導(dǎo)致制度不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)，引發(fā)逆向選擇，還加大了擴(kuò)大覆蓋面的行政成本。

第三，個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等。參保人的權(quán)利義務(wù)對(duì)等是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他類型社會(huì)保障制度的顯著特征，具體體現(xiàn)為參保人履行了參保繳費(fèi)的義務(wù)后，才能享受領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金的權(quán)利；以及繳費(fèi)與養(yǎng)老金之間的關(guān)聯(lián)性。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然也規(guī)定個(gè)人參保繳費(fèi)作為領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提，但相對(duì)而言，個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)只是獲得制度保障的必要門檻，參保人一旦跨過(guò)制度“門檻”，就可以獲得財(cái)政補(bǔ)貼支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)大于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。每個(gè)參保人的權(quán)利都大于其繳費(fèi)義務(wù)，制度有著明顯的福利特征。這種權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性也是導(dǎo)致了逆向選擇*逆向選擇的主要體現(xiàn)，是參保人選擇最低檔次繳費(fèi)，在臨近領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)繳費(fèi)。的重要原因。

不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)“強(qiáng)福利+弱保險(xiǎn)”的混合制度模式?！皬?qiáng)福利”體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是養(yǎng)老金籌資環(huán)節(jié)，財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)入個(gè)人賬戶；二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施時(shí)已年滿60周歲、沒有領(lǐng)取國(guó)家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的參保人，可以不用繳費(fèi)就能按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體參保，其個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的繳費(fèi)部分或者全部由財(cái)政承擔(dān)；三是養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由財(cái)政支出構(gòu)成，其實(shí)質(zhì)是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，并且總體上基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金稅額。

“弱保險(xiǎn)”體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)借鑒了社會(huì)保險(xiǎn)制度的外殼，在形式上具有“保險(xiǎn)”的特征，但卻沒有“保險(xiǎn)”的實(shí)質(zhì)。比如，參加制度的條件是需要個(gè)人向個(gè)人賬戶繳費(fèi)，領(lǐng)取養(yǎng)老金需要滿足最低繳費(fèi)年限等。制度并不具備社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)，即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

總之，該制度具有“社會(huì)”屬性，體現(xiàn)為政府的積極倡導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)貼，因而應(yīng)被視為一種特殊的社會(huì)福利制度。其特殊性體現(xiàn)在，將“社會(huì)保險(xiǎn)”的參保繳費(fèi)原則“嫁接”到財(cái)政支持的社會(huì)福利制度上，以個(gè)人的參保繳費(fèi)作為獲得福利的前提條件。這種社會(huì)保險(xiǎn)“福利化”傾向混淆了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。[16]

四、反思和討論

(一)全民保險(xiǎn)還是全民保障

在社會(huì)保障領(lǐng)域，相較于制度的形式統(tǒng)一，制度的實(shí)際效果更重要，實(shí)現(xiàn)全民有保障比實(shí)現(xiàn)全民有保險(xiǎn)更可取。但是現(xiàn)實(shí)情況是，人們更容易觀察和感知的是制度的形式，并基于此評(píng)價(jià)制度。人們對(duì)制度有無(wú)、制度形式同一的關(guān)注度大大高于對(duì)制度實(shí)際效果的關(guān)注度，并進(jìn)一步將制度形式的同一和基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)公平聯(lián)系起來(lái)。這也就不難理解為什么對(duì)城鄉(xiāng)居民這樣一個(gè)與就業(yè)者有著不同特征的群體也采取了社會(huì)保險(xiǎn)的方式提供保障。在全民保險(xiǎn)的思路下，不可避免會(huì)遇到經(jīng)濟(jì)能力較弱的貧困群體無(wú)力繳費(fèi)的問題。為了解決這一問題，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取了自愿原則和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，雖然為城鄉(xiāng)居民提供了一定的老年收入保障，但是產(chǎn)生了新的問題，如不可持續(xù)、逆向選擇、逆向再分配、低效率高成本等等。同時(shí)也必然不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、?；具@樣的目標(biāo)。老年收入保障體系是個(gè)多支柱體系，各個(gè)支柱有不同的功能定位和特點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為了實(shí)現(xiàn)“?；尽钡哪繕?biāo)，在保險(xiǎn)的制度要素中加入了財(cái)政補(bǔ)貼要素。社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利被嫁接在一個(gè)制度中，產(chǎn)生了許多問題。其實(shí)質(zhì)就是在理念上過(guò)于重視社會(huì)保險(xiǎn)，試圖同全民保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)全民保障，忽視其運(yùn)作的基本條件，即參保人的持續(xù)繳費(fèi)能力，忽視了社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡的理論基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)還是實(shí)施適度普惠型養(yǎng)老金

從財(cái)政的角度看，財(cái)政支出于老年群體的保障是應(yīng)該的，也是有共識(shí)的。但是如何支出，用在什么項(xiàng)目上，怎么用才能效果好、問題少、效率高是值得思考的。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制顯然不是當(dāng)下最好的選擇。

首先，將財(cái)政補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)作為制度常態(tài)化運(yùn)行缺少理論依據(jù)的。社會(huì)保險(xiǎn)是覆蓋就業(yè)者的社會(huì)保障項(xiàng)目，其籌資主體應(yīng)該是雇主和雇員的雙方繳費(fèi)，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼應(yīng)該是有限度的、有條件的，并且是非常態(tài)的，如對(duì)轉(zhuǎn)制成本承擔(dān)，用于代際平衡等。

其次，以財(cái)政補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)還存在效率損失(奧肯漏桶)。一方面，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)復(fù)雜，對(duì)不同群體、不同繳費(fèi)檔次、社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都有不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，繳費(fèi)、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)的管理成本高；另一方面，制度明確了自愿參保原則和全覆蓋的目標(biāo)，雖有財(cái)政補(bǔ)貼這一激勵(lì)因素，地方社保管理部門還是要采取宣傳動(dòng)員的方式引導(dǎo)居民參保，花費(fèi)了巨大的行政成本。

第三，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)置于社會(huì)保險(xiǎn)體系中，難以避免不同制度間的比較，有可能出現(xiàn)“綁架”財(cái)政的現(xiàn)象。用財(cái)政補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的方法實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在一定程度上引導(dǎo)了輿論和參保人在不問義務(wù)與貢獻(xiàn)的前提下盲目地攀比養(yǎng)老金水平，尤其是攀比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平。[23]城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平很低，并且沒有建立的正常調(diào)整機(jī)制，全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)提高緩慢。2009年制度初建時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)是55元，之后長(zhǎng)達(dá)5年時(shí)間沒有提高，到了2014年提高到70元，增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)低于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)增長(zhǎng)速度。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金水平相對(duì)較高，并且連續(xù)13年調(diào)整待遇。對(duì)比之下，人們很容易以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)而主張?jiān)黾迂?cái)政投入，提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平。財(cái)政收入取之于民，受制于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是亙古不變的真理。社會(huì)保障“綁架”國(guó)家財(cái)政的例子，遠(yuǎn)有希臘、巴西，近有日本。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以就業(yè)者穩(wěn)定繳費(fèi)為籌資來(lái)源，與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有著本質(zhì)的差別。寄希望于增加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼水平以“追趕”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平的期待在理論上和實(shí)踐上是不能實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)于城鄉(xiāng)居民而言，普惠制的老年津貼制度比現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更為恰當(dāng)。

首先，普惠制老年津貼制度在本質(zhì)上屬于社會(huì)福利項(xiàng)目。不需要個(gè)人繳費(fèi)，體現(xiàn)為完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的老年收入保障。這樣，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這樣一個(gè)選擇性的、繳費(fèi)式的福利制度就轉(zhuǎn)變?yōu)槠障硇偷母＠贫?。改革后，避免了原有制度自愿參保和?cái)政補(bǔ)貼機(jī)制影響下的逆向選擇、逆向再分配，能夠避免城鄉(xiāng)居民因缺乏繳費(fèi)能力而被排除在制度之外的情況，可以實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋。

其次，普惠制老年津貼制度有助于制度的整合和簡(jiǎn)化，能減少制度成本。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，部分的困難群體(如殘疾人、低保戶、被征地農(nóng)民等)由財(cái)政補(bǔ)貼的方式代繳一部分或者全部個(gè)人繳費(fèi)，待參保人年滿60周歲時(shí)再發(fā)放養(yǎng)老金。這類群體不需繳費(fèi)就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，與福利養(yǎng)老金*許多城市都提供社會(huì)福利性質(zhì)的高額津貼、福利養(yǎng)老金等社會(huì)保障項(xiàng)目。在本質(zhì)上無(wú)異，但額外增加了管理實(shí)施成本，加劇了老年收入保障體系的復(fù)雜性。如果實(shí)施了普惠制老年津貼，就可以與部分地區(qū)現(xiàn)行的高齡津貼、福利養(yǎng)老金等制度合并實(shí)施，大大簡(jiǎn)化了制度的運(yùn)行，減少了制度成本。

第三，普惠制老年津貼制度的性質(zhì)不再是社會(huì)保險(xiǎn)，而是一項(xiàng)惠及全體城鄉(xiāng)居民的福利制度，個(gè)人不需繳費(fèi)就可以得到養(yǎng)老金。其保障水平應(yīng)定位在防止老年貧困上，而不是“保基本”。津貼水平的高低取決于政府財(cái)政能力，具有一定的彈性，在一定程度上也可以減少不同社會(huì)保險(xiǎn)制度間的攀比，還能避免城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題。

第四，普惠制老年津貼制度能提高財(cái)政支出的利用效率。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下財(cái)政補(bǔ)貼同時(shí)要補(bǔ)“出口”和“入口”。在補(bǔ)“入口”環(huán)節(jié)，個(gè)人繳費(fèi)和地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼都進(jìn)入個(gè)人賬戶并實(shí)行完全積累制，但個(gè)人賬戶較低的記賬利率和較高的通貨膨脹率使其失去了存在的理論優(yōu)勢(shì)(“艾倫條件”)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金處于實(shí)際貶值狀態(tài)，無(wú)法提供有效的保障，降低了財(cái)政支出的利用效率。如果實(shí)施普惠型老年津貼，將財(cái)政支出直接發(fā)放給居民，避免了個(gè)人賬戶的低效，可以增加參保者當(dāng)期的消費(fèi)，財(cái)政支出的效率更高。

[1] 王平：《財(cái)政補(bǔ)助基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：成因、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)制建設(shè)》，載《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2012(1)。

[2] 楊斌、謝勇才：《從非制度化到制度化：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任改革的思考》，載《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015(3)。

[3] 周志凱等：《論城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政責(zé)任》，載《財(cái)政研究》，2015(1)。

[4] 龐鳳喜、潘孝珍：《財(cái)政分權(quán)與地方政府社會(huì)保障支出——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2012(2)。

[5] 楊斌、丁建定：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方財(cái)政責(zé)任評(píng)估》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016(3)。

[6] 張曉潔、湯兆云：《處理好涉費(fèi)項(xiàng)目是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性發(fā)展的關(guān)鍵》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2016(7)。

[7] 黃麗等：《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼問題研究——基于廣東省的實(shí)證研究》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》，2014(3)。

[8] 王相爭(zhēng)：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資主體中農(nóng)民和地方政府籌資能力測(cè)算——以河南省為例》，載《平頂山學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016(4)。

[9] 鄧大松、仙蜜花：《新的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施面臨的問題及對(duì)策》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2015(9)。

[10] 郭婷：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼政策探討——基于公平視角》，載《財(cái)政監(jiān)督》，2016(14)。

[11] 王曉潔：《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)能力影響分析——基于2010年河北省37個(gè)試點(diǎn)縣數(shù)據(jù)的考察》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2012(11)。

[12] 李文軍、張新文：《地方政府城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策比較及其優(yōu)化研究》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2015(8)。

[13] 湯兆云：《農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性運(yùn)行中的政府財(cái)政責(zé)任》，載《西北人口》，2015(6)。

[14] 朱莉莉、褚福靈：《建立以“?；尽睘槟繕?biāo)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資增長(zhǎng)機(jī)制研究》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2016(2)。

[15] 劉海英：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制研究——基于效率與公平雙重價(jià)值目標(biāo)的考量》，載《蘭州學(xué)刊》，2016(2)。

[16] 房連泉等：《社會(huì)保險(xiǎn)的“福利化”傾向隱憂》，載《中國(guó)社會(huì)保障》，2013(8)。

[17] 王美桃等：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政樸貼責(zé)任研究》，載《財(cái)政研究》，2015(7)。

[18] 凌文豪：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的倫理審視》，載《道德與文明》，2014(4)。

[19] 戚曉明、周應(yīng)恒：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制研究——基于山西省的試點(diǎn)調(diào)查》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2013(4)。

[20] 王曉潔、王麗：《財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋——基于中國(guó)2009-2012年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2015(11)。

[21] 林治芬：《政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任度量與比較》，載《財(cái)政研究》，2012(2)。

[22] 何文炯：《論社會(huì)保障的互助共濟(jì)性》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(1)。

[23] 李珍：《建立多層次多支柱老年收入保障體制的若干思考》，載《行政管理改革》，2014(1)。

(責(zé)任編輯：H)

Analysis on the Fiscal Subsidy of Urban and RuralResidents Basic Old-age Social Insurance

WANG Wen

Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance feature fiscal subsidy as the main financing source.On one hand，fiscal subsidy institution embodies the functions of the government，reflects the compensation for the lack of rural and urban social security and adapts the low paying ability of low-income groups.On the other hand，the fiscal subsidy institution exists several problems，such as non-sustainable，adverse distribution，moral hazard/adverse selection，efficiency loss，and so on.Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance has an obscure position，which is a mixed “strong social welfare-weak social insurance” system in nature.The boundary between social welfare and social insurance is blurred and there is a social welfare tendency.Old-age income security system should be a combination of different pillars and layers.It is not sensible to rely on a single one.It is suggested that strip the elements of social insurance from the Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance and change it into a universal old-age allowance system to offer a low-level of old-age income security，reduce the system cost，and improve the system efficiency.

fiscal subsidy，urban and rural residents basic old-age social insurance，social insurance，social welfare tendency

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建立公平可持續(xù)的老年收入保障體系研究”(15AJL012)、北京工商大學(xué)青年教師科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“公平視角下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌研究”(QNJJ2017-18)成果。