■ 馬朋林/崔霖峰

（1.中國國土資源經濟研究院，北京101149；2.中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京100081）

對地質環(huán)境工作的認識與思考

■ 馬朋林1/崔霖峰2

（1.中國國土資源經濟研究院，北京101149；2.中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京100081）

地質環(huán)境是人類生活與生產活動的基礎，為經濟社會發(fā)展提供資源和環(huán)境支持，也是生態(tài)文明建設的重要內容。在對我國地質環(huán)境和管理工作現(xiàn)狀進行梳理基礎上，分析了地質環(huán)境工作面臨的一些問題：地質災害危害大，環(huán)境問題不容樂觀，社會對地質環(huán)境認識不足，管理工作缺少專門法律，監(jiān)測預警網絡和標準體系建設繼續(xù)加強。針對存在的問題結合當前形勢，建議從法制建設、標準建設、技術提升、隊伍建設、體制創(chuàng)新等方面推進地質環(huán)境工作。

地質環(huán)境；監(jiān)測與預警；管理

人類生存和發(fā)展依托的地球表層環(huán)境稱之為地質環(huán)境，地質環(huán)境與大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境共同構成自然環(huán)境。在自然和人工作用下，地質環(huán)境與大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境之間進行廣泛的物質和能量交換。根據環(huán)境要素分類，地質環(huán)境可以細分為地下水地質環(huán)境、土壤地質環(huán)境和巖土地質環(huán)境。地質環(huán)境具有雙重屬性，既是一種自然環(huán)境，又是一種自然資源[1]，既是生態(tài)文明建設的基礎，又是經濟社會建設的基礎。經過多年的發(fā)展，我國的地質環(huán)境工作主要包括地質災害防治、地下水監(jiān)測、礦山地質環(huán)境恢復、地質遺跡保護和地質公園建設、地熱資源開發(fā)、城市地下空間開發(fā)利用等。地質環(huán)境為經濟建設提供支撐的同時，自身也遭受著不科學的生產活動帶來的負面效應，雙重屬性的特征給地質環(huán)境管理工作帶了許多挑戰(zhàn)。

1 地質環(huán)境工作的重要性

1.1 地質環(huán)境工作是建設生態(tài)文明，落實國家和中央決策的重要舉措

中共十八大把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標，指出建設生態(tài)文明是關系人民福祉和民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境[2]。十八屆三中全會提出，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會要求，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境；十八屆五中全會提出，將綠色發(fā)展作為更長時期經濟社會發(fā)展的重要理念。地質環(huán)境涉及行業(yè)眾多、涵蓋的范圍廣，對經濟建設和社會發(fā)展影響重大，與生態(tài)文明建設契合度最高、關聯(lián)度最緊、呼應性最強[3]，是生態(tài)文明建設的工程基礎、資源基礎和環(huán)境基礎?！凹訌姷刭|災害防治、建設國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)”已經寫入國家“十三五”規(guī)劃綱要，成為“十三五”時期國土資源領域推進生態(tài)文明建設的重要工作，礦山地質環(huán)境也列為自然資源和生態(tài)環(huán)境離任審計的一項重要內容。

1.2 地質環(huán)境是環(huán)境保護的重要組成部分

環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的自然因素總和，分為自然環(huán)境和人類環(huán)境兩大類，自然環(huán)境由大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和地質環(huán)境組成。整體性是環(huán)境的最基本特征之一，是指環(huán)境的各個組成部分和要素之間構成了一個有機的整體，不可分割[4]。自然環(huán)境系統(tǒng)內，不同組成部分之間密切相連，時刻進行著物質和能量的交換，同時也存在污染物質的遷移。地質環(huán)境是環(huán)境系統(tǒng)重要組成部分，遵循“環(huán)境-自然環(huán)境-地質環(huán)境”的分級模式，是地質環(huán)境中自然環(huán)境屬性的表現(xiàn)。環(huán)境保護是我國的基本國策，也是世界各國非常重視的問題。據統(tǒng)計，已有超過100個國家在憲法中將環(huán)境保護作為本國的基本國策，明確國家在環(huán)境保護上的責任，顯示出環(huán)境保護的重要性[5]。作為環(huán)境系統(tǒng)的一部分，地質環(huán)境保護是環(huán)境保護整個系統(tǒng)中不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一，也是環(huán)境保護這一基本國策中的一部分。

1.3 地質環(huán)境是推進經濟和社會發(fā)展的基礎

地質環(huán)境貫穿于經濟建設和社會運行的全過程，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。它是經濟建設和社會運行及發(fā)展的基礎，提供能源保障、資源供給、生態(tài)給養(yǎng)和空間支撐，也時刻影響經濟社會運行和安全。地質災害嚴重影響人民生命財產的安全和社會穩(wěn)定，對人類的生存生活環(huán)境造成嚴重破壞。礦產資源、地下水、水利資源、地熱資源為經濟建設和社會運行提供資源和能源支撐，但在生產開發(fā)過程又深刻作用于其所在的地質環(huán)境，導致地質環(huán)境發(fā)生不可預估的變化。地質遺跡和地質公園除發(fā)揮生態(tài)功能、景觀美化、遺跡保護之外，也為社會公眾提供科普教育、學術研究、休閑娛樂等文化建設功能[6]。地熱資源作為一種潔凈高效、綠色低碳、可循環(huán)利用的清潔能源，能夠有效解決化石燃料消耗帶來的空氣污染、全球氣候變暖問題，作為新興替代能源，也滿足了能源結構調整升級的需求。

1.4 地質環(huán)境工作支撐城鎮(zhèn)化建設

目前我國正在大規(guī)模進行城鎮(zhèn)化建設，未來幾年仍將處在高速發(fā)展階段。根據國家統(tǒng)計局的數據，2016年末全國城鎮(zhèn)化率為57.35%，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》顯示，2020年我國城市化率將達到60%。城市地質勘查為城市規(guī)劃提供基礎數據，城市地下空間監(jiān)測為城市運行提供安全保障。城市發(fā)展也告別過去的模式，從規(guī)模型發(fā)展升級為科學、綠色發(fā)展的新模式。當前，我國采取從嚴合理控制城市建設用地規(guī)模的策略，城市空間從片面的追求平面、向上擴張的“攤大餅”發(fā)展形式，逐步升級為科學規(guī)劃、地上地下空間綜合開發(fā)利用的新模式。地下空間利用，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，也是解決城市空間問題的有效途徑。國土資源部與中國科學院、中國地震局建立了深地探測研究協(xié)調機制，其中一項任務就是開展城市地下空間利用研究，解決城市發(fā)展面臨的人口聚集、基礎設施升級、平面發(fā)展空間受限等一系列問題。

2 忽視地質環(huán)境重要性面臨的問題與危害

在一些地區(qū)，人們從思想上對地質環(huán)境的重要性、定位和作用缺乏重視，對忽視地質環(huán)境工作而帶來的危害沒有正確的認識。

2.1 地質災害造成的危害巨大，損失嚴重

我國擁有世界上最豐富的地貌和最為復雜的地質條件，同時也是世界上遭受地質災害威脅和侵害最多的國家之一，地質環(huán)境問題影響超過一半的國土面積[7]。國家正處于經濟社會持續(xù)快速發(fā)展時期，城市升級發(fā)展加速，基礎設施建設密度和強度空前，資源開發(fā)和消耗增強，生產建設活動對地質環(huán)境的影響范圍不斷加大，力度不斷加強。由于缺乏地質環(huán)境保護意識，不科學甚至非法的開發(fā)方式致使地質環(huán)境引起的各類問題不斷產生。據國土資源部統(tǒng)計數據，截至2015年底，全國有地質災害隱患點288525處，潛在危險威脅1891萬人和4431億元財產的安全。2016年，全國共發(fā)生地質災害9710起，造成370人死亡、35人失蹤、209人受傷，造成的直接經濟損失高達31.7億元，地質災害發(fā)生的數量、造成死亡失蹤人數和直接經濟損失同比分別增長18.1%、41.1%和27.4%（參見圖1）。2017年，四川茂縣新磨村山體高位垮塌災害，造成了重大人員傷亡和財產損失。地質災害具有突發(fā)性、隱蔽性特點，預防成為防治地質災害重要的工作。由于各種原因，目前依舊有眾多人員生活工作在地質災害隱患區(qū)域，一些地區(qū)也存在輕視地質災害危害的現(xiàn)象，導致隱患排查和監(jiān)測預警等工作存在不足，發(fā)生災害事故的風險較大。

2.2 環(huán)境問題突出，未來形勢嚴峻

一是部分礦山企業(yè)生產開發(fā)過程粗放，對地質環(huán)境的保護沒有跟上開發(fā)步伐。在生產過程中沒有保護地質環(huán)境的意識，違規(guī)違法的現(xiàn)象比較普遍。礦山“三廢”造成土壤和水污染，開采破壞植被導致地區(qū)水土流失，造成周邊生態(tài)環(huán)境惡化。一些地下資源開發(fā)，違規(guī)開采引發(fā)地面變形，嚴重危害地表建筑和基礎設施的安全。違規(guī)在保護區(qū)內開發(fā)礦產資源，礦產開采過程破壞地層埋藏古生物化石等各類事件屢見不鮮。國家雖然建立了比較詳細的礦山地質環(huán)境恢復政策措施，投入了大量資金和技術，但在執(zhí)行階段缺乏有效的監(jiān)督，效果不理想。

二是地下水污染形勢依然十分嚴峻。《2016中國環(huán)境狀況公報》數據顯示，全國6124個地下水水質監(jiān)測點中，六成的地下水監(jiān)測點屬于較差級和極差級，水質為較好及較好以上的比例僅為40%。同時，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，土壤總的點位超標率為16.1%。地表水、土壤、淺層地下水之間是一個存在物質交換的整體系統(tǒng)，地表水和土壤中的污染物質在外力作用下遷移到地下含水層會對地下水造成污染，這個遷移的過程短則數月、長則數十年，這個特性就造成未來很長時間內，地下水污染形勢依舊嚴峻。

2.3 社會對地質環(huán)境生態(tài)價值認識缺乏

憑借優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，大部分地質公園和自然保護區(qū)同時也是旅游景區(qū)。在發(fā)展旅游業(yè)過程中，一些地區(qū)管理機構一味追求地質公園和保護區(qū)的經濟價值，輕視保護治理。把地質公園、地質遺跡保護區(qū)視同于景區(qū)、公園等普通場所，只看到了地質公園和地質遺跡保護區(qū)的娛樂休閑特性，忽視了其包含的特殊地質科學價值，稀有的自然價值。一些地區(qū)對地質公園和保護區(qū)過度開發(fā)發(fā)展旅游業(yè)，忽略環(huán)境承載能力，過量接待游客，最終超過環(huán)境承載頂板值，導致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，甚至失去科學價值。同時，部分民眾保護地質環(huán)境意識不強，地質環(huán)境方面的知識比較匱乏，只關注地質公園的娛樂游玩，破壞地質遺跡的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，一地質公園景區(qū)游客只為發(fā)泄，一腳踢斷萬年石鐘乳，造成不可恢復的嚴重后果。

圖1 2012—2016年地質災害造成的死亡失蹤人數和直接經濟損失

3 當前地質環(huán)境工作存在的問題

3.1 地質環(huán)境領域法律法規(guī)體系不完善，缺少專門立法

通過對我國自然資源領域法律規(guī)章進行梳理發(fā)現(xiàn)，海洋、水、土地、礦產等領域均完成了相應的立法工作，唯獨地質環(huán)境缺少專門的立法。對比大氣、水、固體廢棄物等，地質環(huán)境保護在環(huán)境保護法律層面也處于劣勢地位，《環(huán)境保護法》《礦產資源法》《水法》等這些資源與環(huán)境領域的基本法律法規(guī)中，地質環(huán)境內容只是零星存在（表1）。地質災害防治、礦山地質環(huán)境、地下水環(huán)境和地質公園等管理工作，只能依照所屬領域法律法規(guī)的一些條款，或者國土資源部等自然資源管理部門發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。隸屬不同法律的條文規(guī)定，缺少統(tǒng)一協(xié)調，導致實踐中針對性和操作性不夠精確，給管理工作造成困難，甚至有些問題出現(xiàn)主體不清、責任不明、管理混亂的情況。

《礦產資源法》的側重點在礦產資源開發(fā)而非礦山地質環(huán)境保護，《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》只屬于國土資源部發(fā)布的部門規(guī)章。地下水管理法律法規(guī)體系建設滯后，國土資源部和水利部共同出臺的《地下水管理條例》仍處于制定征求意見階段。淺層地熱能在資源法律屬性和技術性法律規(guī)范方面均存在不足，導致不同地區(qū)對淺層地熱資源究竟作為水資源還是礦產資源進行規(guī)制存在較大分歧，造成開發(fā)淺層地熱能各環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的指導，影響地熱能的可持續(xù)利用，甚至發(fā)生破壞地質環(huán)境的情況。地質公園法律法規(guī)方面，只在《地質遺跡保護管理規(guī)定》和《自然保護區(qū)條例》里涉及部分條款，沒有專門的地質公園法律。

3.2 地質環(huán)境監(jiān)測預警不夠完善

表1 涉及地質環(huán)境法律法規(guī)一覽表

地質環(huán)境監(jiān)測包括地質災害監(jiān)測、地下水監(jiān)測、礦山地質監(jiān)測和水土環(huán)境質量監(jiān)測。當前，我國大力推進地質環(huán)境監(jiān)測網建設，但是地質環(huán)境監(jiān)測工作是耗時耗力的長期性工作，加之我國地質環(huán)境監(jiān)測工作起步較晚，地質環(huán)境監(jiān)測也存在一些不足。一是機構不健全。地質環(huán)境監(jiān)測是基礎性、公益性的工作，但仍有部分地方監(jiān)測隊伍參與市場化運行，對監(jiān)測工作造成影響。二是部分地區(qū)基于人力、財力等客觀原因，監(jiān)測網絡建設不夠全面，監(jiān)測效果與要求存在差距，一些貧困地區(qū)基層隊伍受限于財力和隊伍素質能力，監(jiān)測工作效果不理想，而這些地區(qū)正是地災高發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)。三是部分地區(qū)人為破壞監(jiān)測設施頻發(fā)，影響監(jiān)測工作穩(wěn)定，公眾法律意識有待提高。

3.3 地質環(huán)境標準規(guī)范缺失落后

標準是一種規(guī)范性文件，在資源開發(fā)、提高資源利用效率生產、促進行業(yè)發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境的整個過程中，都具有不可替代的技術基礎和保障作用。根據國土資源部發(fā)布的《國土資源標準體系》（2016年版），當前地質環(huán)境標準主要存在以下問題。一是地質環(huán)境領域標準缺失。當前標準主要涵蓋地下水質量和礦山地質環(huán)境領域，而在淺層地熱能、地質公園等領域標準缺失嚴重。二是部分標準規(guī)范發(fā)布時間比較久?！兜叵滤|量標準(GB/T 14848—1993)》作為國家標準在1993年發(fā)布，《地下水動態(tài)監(jiān)測規(guī)范（DZ/ T 0133—1994）》作為部委標準在1994年發(fā)布，距今均已有20多年時間。標準的缺失和落后，已經不能適應當前的地質環(huán)境工作，無法滿足生態(tài)文明建設對地質環(huán)境的要求。

4 對地質環(huán)境工作的建議

4.1 加強地質環(huán)境領域法律體系建設，提高保護地質環(huán)境意識

針對地質環(huán)境領域法律缺失情況，建議立法機構加快相關法律法規(guī)的制定研究工作步伐，將地質環(huán)境工作納入法制化軌道。一是加快推進《礦產資源法》制修訂工作，提升礦山地質環(huán)境工作在礦政管理工作中的地位，修訂完善礦山環(huán)境治理恢復保證金使用制度等相關法律制度。二是加快推進《地下水管理條例》等法律法規(guī)的出臺，明確地下水管理、環(huán)境保護和生態(tài)修復工作中的權利和義務。三是提升地質環(huán)境監(jiān)測相關法律法規(guī)的效力等級，突出地質環(huán)境監(jiān)測的重要性，以法律手段推動地質環(huán)境監(jiān)測工作有效開展。四是針對淺層地熱能存在的認知不清、權屬不一問題，盡快通過法律手段統(tǒng)一概念。五是推動地質環(huán)境綜合性法律的出臺，指導地質環(huán)境的全面工作。六是通過法治建設，加強地質環(huán)境法治教育，提高社會保護地質環(huán)境的意識，推動生態(tài)文明建設。

4.2 加強地質環(huán)境監(jiān)測網建設，提升監(jiān)測預警能力

建議加快全國范圍內的地質環(huán)境監(jiān)測網建設，重點推進地下水監(jiān)測、地質災害預警工作。在制度上，健全地質環(huán)境監(jiān)測機制，做好監(jiān)測機構分類和定位，確保地質環(huán)境監(jiān)測工作的公益性和基礎性。在技術上，提升裝備技術含量，綜合應用移動互聯(lián)網、高精度衛(wèi)星、大數據、云計算、無人機等先進技術和裝備，提升隊伍的保障水平。在管理上，創(chuàng)新管理體系，強化基層隊伍專業(yè)能力，培養(yǎng)群眾監(jiān)測預警水平和積極性，做到專業(yè)監(jiān)測與群防群測相結合，打造全天候、精確的監(jiān)測和快速反應機制。根據區(qū)域特點，在重點地區(qū)和特殊時段，強化監(jiān)測密度和強度；在復雜地區(qū)，擴大監(jiān)測目標的種類（例如在濱海地區(qū)，納入海岸帶地質環(huán)境內容），提升地質災害預警和地質環(huán)境信息的分析、評估、預警、應急處置能力。

4.3 建立健全地質環(huán)境領域行業(yè)標準，做好標準更新

以綠色理念構建，推動地質環(huán)境標準體系建設，加快陳舊標準的更新研制工作，及時完成缺失標準的制定，建立覆蓋全領域、全過程的系統(tǒng)性地質環(huán)境技術標準與規(guī)范體系。做好與能源資源行業(yè)標準的對接，及時更新完善標準，滿足經濟社會發(fā)展中不斷提升的質量要求。加強標準的推廣應用力度，引導全社會重視標準規(guī)范在地質環(huán)境工作中的重要作用，提升地質環(huán)境及國土資源生態(tài)文明建設的效率。

4.4 建立大資源概念的監(jiān)測管理機制，統(tǒng)籌自然資源監(jiān)測

考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征，結合當前的環(huán)境監(jiān)測工作機制，建議以國土資源監(jiān)測平臺為基礎，建立覆蓋自然資源全領域的新型資源監(jiān)測平臺。將地下水和土地的質量監(jiān)測、地質災害的安全監(jiān)測與土地調查監(jiān)測、海岸帶監(jiān)測進行整合，并協(xié)調接入地表水、森林、草原等不同平臺監(jiān)測數據。優(yōu)化監(jiān)測手段，研制新型評估方法，以自然區(qū)域為單位而不是某種資源為目標，進行一體化的監(jiān)測、評估和預警，旨在跨越管理主體、行政區(qū)劃間的人為界限，破除不同資源分屬不同管理系統(tǒng)和行政區(qū)域而帶來的管理沖突，避免出現(xiàn)自然資源監(jiān)測中“九龍治水”的局面。

5 結語

地質環(huán)境管理工作是生態(tài)文明建設的重要組成，其目的是既保證地質環(huán)境的經濟價值在生產建設過程中得到充分利用，又使地質環(huán)境的生態(tài)價值、人文價值、科學價值得到保護和延續(xù)。作為地質環(huán)境工作的主管部門，國土資源部應當進一步提升地質環(huán)境工作的地位，將地質環(huán)境工作擺在與土地管理和礦政管理同等的高度，在國土資源管理體系中形成三頭齊進的總體布局。

[1]張衛(wèi)東.地質環(huán)境經濟學[M].北京:地質出版社,2008:4-5.

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Cognition and Ref l ection on Geological Environment Work

MA Penglin1, CUI Linfeng2
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. China Institute for Geo-environment Monitoring, Beijing 100081)

Geological environment is the basis of human life and production activities, providing resources and environmental support for economic and social development, and also important content of ecological civilization construction. Based on the current situation of geological environment and management in our country, this paper analyzes some problems in the geological environment work as follows: the geological hazards are always harmful, the environmental problems are not optimistic, the social understanding of geological environment is insufficient, the management work lacks specialized laws, and the network and standard system of monitoring and early warning need further development. In view of the existing problems and the current situation, it is suggested to promote the geological environment work from the aspects of legal construction, standard construction, technological upgrading, team building and system innovation

geological environment; monitoring and early warning; management

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0054-06

2017-07-05；

2017-07-28

基于市場動態(tài)監(jiān)測的國土資源形勢分析與戰(zhàn)略評估（12110200000015006）

馬朋林（1987—），男，河北省保定市人，中國國土資源經濟研究院研究實習員，工學碩士，主要從事國土資源經濟管理研究。