辛愛菊

摘 要：在我國(guó)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度中，耕地占補(bǔ)平衡是一項(xiàng)能夠有效控制耕地?cái)?shù)量的政策。城市化的發(fā)展使土地的利用模式發(fā)生改變，在這一變化過(guò)程中，耕地占補(bǔ)平衡的補(bǔ)償機(jī)制能否在國(guó)家統(tǒng)籌下順利進(jìn)行，成為了土地合理開發(fā)利用所面臨的重點(diǎn)問(wèn)題。本文從我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償機(jī)制的要點(diǎn)出發(fā)，探究在國(guó)家統(tǒng)籌下耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償政策的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡 國(guó)家統(tǒng)籌 資源補(bǔ)償

耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)化、促進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用，耕地占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)逐漸成為我國(guó)耕地保護(hù)政策鏈條中關(guān)鍵的一環(huán)。耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，在一定程度上保護(hù)了耕地資源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了土地保障，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。

一、耕地占補(bǔ)平衡政策要點(diǎn)

（一）占一補(bǔ)一

補(bǔ)充耕地面積與占用耕地面積相等，是我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策中的首要原則，也是對(duì)政策施行考察的重要指標(biāo)。這一原則事實(shí)上保證了耕地占補(bǔ)平衡政策中的耕地占補(bǔ)在數(shù)量上的對(duì)等關(guān)系。

（二）占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)

除了在數(shù)量上的對(duì)等關(guān)系，補(bǔ)充耕地與占用耕地在質(zhì)量上同樣有對(duì)等要求。近年來(lái)，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)完成了耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的完善工作，建立了一系列關(guān)于耕地質(zhì)量評(píng)級(jí)的規(guī)章制度，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)質(zhì)量的平衡做出了努力。在黨和政府的共同努力下，國(guó)家設(shè)定了相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了補(bǔ)充耕地與占用耕地必須等級(jí)一致，同時(shí)對(duì)于特殊類型土地的補(bǔ)充也要保證類型相同。

（三）先補(bǔ)后占

在《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確規(guī)定，要從時(shí)間上控制耕地的占與補(bǔ)，首先要完成耕地的補(bǔ)充，對(duì)于補(bǔ)充的耕地要進(jìn)行好相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)估工作，使其符合耕地補(bǔ)充政策標(biāo)準(zhǔn)，在補(bǔ)充耕地通過(guò)檢驗(yàn)后才能允許現(xiàn)有耕地的占用。這一規(guī)定保障了耕地占補(bǔ)政策施行的效率，從根源上制止了“先占后補(bǔ)”等行為，促使國(guó)家耕地占補(bǔ)平衡工作落到實(shí)處。

（四）項(xiàng)目規(guī)劃管理

項(xiàng)目管理是指在耕地占補(bǔ)平衡政策施行過(guò)程中，補(bǔ)充耕地工作要包含立項(xiàng)、設(shè)計(jì)預(yù)算、監(jiān)管驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于補(bǔ)充耕地的項(xiàng)目規(guī)劃管理有利于保障補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，由于在補(bǔ)充過(guò)程中的嚴(yán)格把控，在耕地占補(bǔ)平衡工作中就避免了在補(bǔ)充耕地過(guò)程中弄虛作假，重復(fù)補(bǔ)充等現(xiàn)象。在目前的管理體系中，主要將土地開發(fā)項(xiàng)目分為未開發(fā)利用土地、農(nóng)業(yè)用地和建筑用地這三大基本類型。

（五）省內(nèi)平衡

個(gè)別省市因后備土地資源匱乏，新開墾的土地不足以補(bǔ)償占用的耕地時(shí)，可以申請(qǐng)易地開墾，這是我國(guó)《土地管理法》中的明確規(guī)定，這一規(guī)定實(shí)施以來(lái)，有多個(gè)直轄市申請(qǐng)易地開墾，但是國(guó)家從宏觀角度考慮并未給予批準(zhǔn)，在其后施行的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中又明確提出“占補(bǔ)平衡不得跨省進(jìn)行”，進(jìn)一步規(guī)定了耕地占補(bǔ)平衡不能跨省實(shí)施。

二、耕地占補(bǔ)平衡政策趨勢(shì)

（一）跨省區(qū)域合作

耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償?shù)目缡∈袇^(qū)域合作是當(dāng)前我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡工作的迫切需求[1]。我國(guó)目前大部分地區(qū)面臨的問(wèn)題是耕地的后備土地資源極為匱乏且開發(fā)困難，這一問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的大城市中尤為突出，以省市區(qū)為耕地占補(bǔ)平衡政策的最高執(zhí)行范圍已經(jīng)明顯不符合當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)耕文明歷史悠久，在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)活動(dòng)過(guò)程中，大量的耕地已經(jīng)被使用，而目前我國(guó)對(duì)于耕地的需求在不斷的增長(zhǎng)，受到區(qū)域的限制，導(dǎo)致部分地區(qū)的耕地占補(bǔ)工作中出現(xiàn)困難。在這樣的條件下，開放跨省市的區(qū)域合作是我國(guó)在今后的耕地占補(bǔ)平衡工作中的必然選擇。

（二）對(duì)補(bǔ)充耕地進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)

從耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制的目的來(lái)看，占用耕地和補(bǔ)充耕地都是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而在這樣的長(zhǎng)期過(guò)程中就需要對(duì)其進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。在占補(bǔ)政策施行中，政府監(jiān)管部門往往只是對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的事實(shí)進(jìn)行了初步審批，而缺乏對(duì)審批后的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，這就使得補(bǔ)充耕地過(guò)程中出現(xiàn)眾多違規(guī)違法的現(xiàn)象，影響了占補(bǔ)平衡工作的進(jìn)一步進(jìn)行，在今后的耕地占補(bǔ)平衡工作中，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)也是政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（三）國(guó)家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡機(jī)理調(diào)整

當(dāng)前我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策堅(jiān)持的主要原則是“先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，這一原則在單獨(dú)的行政區(qū)域內(nèi)能夠取得一定的成效，但是在國(guó)家統(tǒng)籌的前提下，耕地占補(bǔ)平衡的政策施行主體、各方面的影響因素都會(huì)發(fā)生變化，這就需要對(duì)目前我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡政策機(jī)理做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[2]。

三、國(guó)家統(tǒng)籌下耕地占補(bǔ)平衡的補(bǔ)償機(jī)制建議

（一）控制耕地占補(bǔ)平衡的范圍

在國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃下，凡是涉及到耕地占補(bǔ)的問(wèn)題，都應(yīng)該由相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的審查，要注意范圍和規(guī)模的把控。根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)其后備土地資源做出詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)分類，保護(hù)可開發(fā)利用的后備土地資源。

（二）加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管監(jiān)督

處在國(guó)家統(tǒng)籌監(jiān)管下的耕地必須保證質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，在開發(fā)利用中也應(yīng)該對(duì)這些耕地進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管，保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量相同，在補(bǔ)充耕地完成后，還應(yīng)注意后期的管理跟蹤工作，對(duì)于破壞土壤耕作層的行為給予堅(jiān)決制止。

（三）問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立

國(guó)家在統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中要建立起問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確在耕地占補(bǔ)過(guò)程中的責(zé)任主體。在耕地占補(bǔ)平衡工作中，各地區(qū)要根據(jù)國(guó)家的總體規(guī)劃，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在遇到困難時(shí)及時(shí)申請(qǐng)國(guó)家援助。而國(guó)土資源部門對(duì)于耕地占補(bǔ)工作應(yīng)全程進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)在問(wèn)責(zé)制的條件下查清楚是哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，做到責(zé)任到人，對(duì)于在耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償工作中出現(xiàn)違法行為的團(tuán)體或個(gè)人要給予嚴(yán)懲。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。近年來(lái)，歷次中央工作會(huì)議的一號(hào)文件都是三農(nóng)問(wèn)題，可見我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。我國(guó)也是一個(gè)人口大國(guó)，13億人的溫飽問(wèn)題是政府需要面臨的大問(wèn)題。“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也同樣制約著社會(huì)主義精神文明建設(shè)的進(jìn)步。農(nóng)業(yè)發(fā)展如此重要，耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償機(jī)制作為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地重要的政策機(jī)制，更應(yīng)該得到國(guó)家相關(guān)部門的重視，在國(guó)家統(tǒng)籌的前提下，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償?shù)母哔|(zhì)量、高效率的完成，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 田孟.耕地占補(bǔ)平衡的困境及其解釋—基于國(guó)家能力的理論視角[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，15（4）：122-130.

[2] 劉潤(rùn)秋.耕地占補(bǔ)平衡模式運(yùn)行異化風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（3）：89-96.