文/王曉婧

國土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用研究

文/王曉婧

國土資源檔案是國家檔案的重要組成部分，其核心工作是保管和利用，保管是利用的前提，利用是保管的目的，也是實現(xiàn)檔案價值的體現(xiàn)。2015年11月，國土部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和做好國土資源檔案工作的通知》，明確要求“各級國土資源部門要按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，加快推進存量檔案數(shù)字化和增量檔案電子化工作，推進檔案存儲數(shù)字化和利用網(wǎng)絡(luò)化”。隨著經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，國土資源檔案的數(shù)量、信息量都呈現(xiàn)出快速增加的發(fā)展態(tài)勢：如何進行數(shù)字化管理？如何加強檔案數(shù)字化安全？如何利用數(shù)字信息技術(shù)促進國土資源檔案更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和社會大眾……這些都是亟待解決的問題。

一、國土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用的現(xiàn)實意義

（一）有效保管、保護檔案原件

目前，國土資源檔案既有土地開發(fā)整理、建設(shè)用地征轉(zhuǎn)用、土地利用總體規(guī)劃等業(yè)務(wù)檔案，也有機構(gòu)設(shè)立、變更、合并資料等部門檔案，這些資料的保存主要方式仍然是以紙質(zhì)文件為主要載體，在后期的保管和利用過程中逐漸顯示其弊端和缺陷：提檔、歸檔工作量大，次數(shù)頻繁，無論是提檔還是歸檔，耗時耗力，檢索查檔利用效率低。頻繁的調(diào)閱、復(fù)印原始卷宗資料，濕度、汗?jié)n以及人為因素等都會增加檔案受損的風(fēng)險。國土資源檔案中一些圖紙多采用手風(fēng)琴式折疊保管，反復(fù)拆分、使用極易導(dǎo)致折疊部分信息受損模糊，影響圖紙資料的重要信息的準(zhǔn)確性和分辨率，甚至斷裂丟失，造成難以挽回的損失。進行數(shù)字化檔案管理，將原始紙質(zhì)檔案電子化后，即便是頻繁查閱資料也不需要查閱使用原件，更好地起到了保護檔案原件的效果。檔案數(shù)字化管理后能夠?qū)⒋罅康募堎|(zhì)檔案信息錄入到計算機軟件中，查閱、利用時輸出微縮膠片等載體，極大地縮小檔案后期的存儲空間，也能夠有效防止因紙質(zhì)檔案滅失或損毀時無法查閱到需要的信息資料，保障檔案利用預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）有效整合檔案資源、信息

國土資源檔案具有形成周期長，內(nèi)容豐富等特點，與其他文書檔案不同的是，其從土地項目的選址、立項到后期的上報審批，直至招拍掛的出讓、轉(zhuǎn)讓，以及最終取得土地使用權(quán)證需要的時間長，期間涉及的需要歸檔的資料按照類別，主要有土地管理類、地質(zhì)礦山類、地質(zhì)環(huán)境類、不動產(chǎn)登記類，以及國土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議、訴訟類。以國土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議、訴訟類為例，土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查、違法案件，以及行政復(fù)議、訴訟案件的告知、不予受理決定、行政復(fù)議決定，行政應(yīng)訴案件等都屬于永久性保存。將這些形成于不同業(yè)務(wù)部門、不同階段又相互關(guān)聯(lián)的檔案信息資料關(guān)聯(lián)起來、綜合起來是保證后期服務(wù)利用的前提和基礎(chǔ)。國土資源檔案數(shù)字化，通過計算機信息技術(shù)，數(shù)碼技術(shù)、多媒體以及數(shù)據(jù)庫技術(shù)，將各種載體的檔案資料轉(zhuǎn)化為相互關(guān)聯(lián)的信息源，通過專門的檔案管理軟件，實現(xiàn)信息資源的整合，提升后期的服務(wù)利用效率。

（三）有效提升利用、服務(wù)效率

傳統(tǒng)的國土資源檔案由于沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，查閱、調(diào)閱檔案會受到時間、地點以及相應(yīng)的技術(shù)條件制約，利用服務(wù)水平低、效率慢，需要利用主體到相關(guān)部門復(fù)印、調(diào)閱等，費時費力不說，有時還難以查閱到需要的檔案資料。國土資源檔案數(shù)字化后，能夠?qū)⒃紮n案相關(guān)信息資料進行整合，通過信息軟件保存后，查閱人只要通過登陸利用平臺，通過身份驗證即可隨時隨地調(diào)閱檔案信息資料，打破了傳統(tǒng)檔案不能同時共享的弊端，使國土資源檔案真正從封閉走向開放，從單純的檔案保管向提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。例如，同樣一份檔案，公檢法在查辦案件需要調(diào)閱資料時可以下載相應(yīng)的數(shù)字化檔案資料，審計、紀(jì)檢等部門同樣可以在同一時間里應(yīng)工作需要復(fù)制、下載，不受其他部門已經(jīng)“借閱”的限制，滿足多頭主體的適用需要。

二、國土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用的對策

（一）做好檔案數(shù)字化范圍界定

國土資源檔案數(shù)字化的范圍和內(nèi)容的界定是關(guān)乎國土資源檔案數(shù)字化的工作量的大小。眾所周知，國土資源檔案數(shù)量龐大、種類繁多，尤其是涉密檔案信息和圖紙資料多，不同類型的檔案在查詢和利用時的要求差異性較大。根據(jù)“實用性”和“輕重緩急”的原則，科學(xué)界定當(dāng)前國土資源檔案的數(shù)字化范圍和內(nèi)容：首先是選擇頻率使用較高以及社會公眾普遍關(guān)注的檔案率先進行數(shù)字化，例如地籍檔案、礦業(yè)權(quán)審批檔案，以及不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和不動產(chǎn)單元登記類檔案。其次是涉及國土資源事業(yè)自身發(fā)展的重要檔案資料，及時對該類檔案進行數(shù)字化能夠有效滿足國土資源事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，為國土資源部門作出相關(guān)決策提供智力支撐，為開展宣傳教育提供第一手鮮活資料等。例如，機構(gòu)設(shè)立、變更、合并，以及修史編志資料。最后，立足國土職能，確定具有重要查考價值的檔案進行數(shù)字化，例如建設(shè)用地征轉(zhuǎn)用檔案，土地開發(fā)整理類檔案。

（二）做好檔案數(shù)字化加工處理

國土資源檔案數(shù)字化要確保紙質(zhì)檔案和電子檔案的一一對應(yīng)關(guān)系，便于后期能及時查詢到所需的檔案。這就要做好國土資源檔案的數(shù)字化加工處理，當(dāng)紙質(zhì)檔案立卷歸檔結(jié)束后，要在檔案管理軟件中錄入國土資源的檔案類別（正常是四級，見下表）、件號、題名、成文時間、頁碼范圍以及歸檔時間等等，并將相應(yīng)的歸檔入庫的紙質(zhì)檔案進行掃面，做好數(shù)據(jù)鏈接。

一級二級不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查不動產(chǎn)登記類不動產(chǎn)單元登記三級不動產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查不動產(chǎn)權(quán)籍測量集體土地所有權(quán)登記土地以及房屋、林木等定著物登記海域以及房屋、林木等定著物登記四級相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料保管期限永久永久永久永久永久

做好國土資源檔案的數(shù)據(jù)化加工的前提是要建立一套完善且嚴(yán)密的數(shù)據(jù)處理制度，根據(jù)這一制度實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、高效處理。首先，建立完善的國土資源檔案數(shù)字化處理流程和標(biāo)準(zhǔn)。明確不同業(yè)務(wù)部門、不同環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，實現(xiàn)“人人負(fù)責(zé)、層層把關(guān)”。具體來說就要堅持著錄項目、著錄格式、檢索語言、掃描格式以及鏈接口徑的統(tǒng)一，避免數(shù)據(jù)處理和鏈接重復(fù)、疏漏，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的錄入與原文掃描、圖文編輯的一一對應(yīng)。其次，建立完善的國土資源檔案數(shù)字化加工處理制度。例如，根據(jù)《檔案法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》《電子文件歸檔和管理規(guī)范》等規(guī)定，結(jié)合工作實際，詳細(xì)制定了《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》等，并要求檔案管理人員嚴(yán)格遵守和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求，防止出現(xiàn)文件電子掃描時不清晰、不統(tǒng)一，甚至關(guān)鍵信息丟失等問題。最后，建立相應(yīng)的檔案數(shù)字化審核制度，實時反饋、驗收。

（三）切實保障檔案數(shù)字化安全

國土資源檔案數(shù)字化管理為查詢、管理提供了傳統(tǒng)檔案無法比擬的優(yōu)勢，但也面臨著更大的安全風(fēng)險，面對的使用對象不確定、數(shù)字化管理過程不確定等因素，為此，做好檔案數(shù)字化的安全保障工作至關(guān)重要。首先，要從源頭堵塞漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行檔案保密有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁私自備份檔案信息、私自留存涉密圖紙信息等。其次，從紙質(zhì)檔案到數(shù)字化檔案的過程中嚴(yán)格把關(guān)，履行交接手續(xù)，確保檔案原件及檔案信息的安全。再次，建立專門的數(shù)字化檔案加工、管理場所，對數(shù)字化處理實行全程監(jiān)控，嚴(yán)禁無關(guān)人員擅自進入工作場所，嚴(yán)禁隨意連接互聯(lián)網(wǎng)等。在數(shù)字化處理結(jié)束后第一時間做好檔案數(shù)字信息的“雙備份”：檔案專用計算機信息備份和涉密硬盤二次備份，防止數(shù)據(jù)丟失。最后，還要建立相應(yīng)的檔案數(shù)字化應(yīng)急管理機制，制定應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)檔案出現(xiàn)安全問題時優(yōu)先得到搶救和處置，改善檔案保管安全軟硬件條件，所有檔案場所達到安全防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，采購先進的保密技術(shù)、設(shè)備等。嚴(yán)格按照信息系統(tǒng)安全等級保護和分級保護要求，建立國土資源檔案數(shù)字化安全保密防護體系和檔案災(zāi)難恢復(fù)機制，確保國土資源電子檔案長期保存和利用。建立“人防、物防、技防”三位一體的安全防范體系，為國土資源檔案構(gòu)筑一道牢不可破的“安全防火墻”。

（四）提升檔案數(shù)字化服務(wù)水平

“數(shù)字國土”對國土資源檔案管理工作提出了新的更高要求，尤其是在全國第三次土地調(diào)查、土地利用總體規(guī)劃修編等工作即將開展之際，正在開展的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，以及運用衛(wèi)星遙感、檔案信息數(shù)據(jù)平臺共享等手段都將為全國土地調(diào)查提供重要的數(shù)據(jù)支持和服務(wù)保障工作。首先，要牢固樹立服務(wù)理念和意識，依法依規(guī)提供國土資源檔案利用服務(wù)工作，結(jié)合數(shù)字化信息技術(shù)，改進檔案查閱方式，簡化查閱流程，最大限度地為檔案需求者提供周到、快捷的檔案查詢、利用服務(wù)。其次，加大國土資源檔案數(shù)字化信息的開發(fā)力度，認(rèn)真做好國土資源檔案編研工作，加強對現(xiàn)有檔案資源的開發(fā)利用，挖掘檔案資源潛力，把“死檔案”變?yōu)椤盎钚畔ⅰ保纬筛哔|(zhì)量的國土資源檔案編研成果，為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展決策、政策研究提供參考。再次，統(tǒng)籌做好國土資源檔案的數(shù)字檔案室建設(shè)，嚴(yán)格做好檔案存儲數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化利用，加快推進存量國土資源檔案的數(shù)字化和增量檔案的電子化工作，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)地穩(wěn)步推進省、市、縣三級國土資源數(shù)字檔案室建設(shè)，為檔案服務(wù)利用提供專門場所。最后，結(jié)合云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，與電子政務(wù)網(wǎng)、國土資源門戶網(wǎng)站鏈接，實現(xiàn)檔案資源整合和共享。

（作者單位：河北省國資委培訓(xùn)中心）