文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

證后監(jiān)管是固定源管理體系的核心要義

文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

關(guān)注如何開展證后管理要遠(yuǎn)遠(yuǎn)緊迫于關(guān)注發(fā)證本身，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業(yè)自我申報、自我監(jiān)測、自我公開新機(jī)制，以排污許可制落實企業(yè)主體責(zé)任，建立健全固定源環(huán)境管理體系。

環(huán)保部先后印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號）、《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號）、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南》等文件，開始了氮肥、制革等一批工業(yè)行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范的編制工作，排污許可制度從國家政策設(shè)計層面已經(jīng)逐步向固定源管理核心制度的方向邁進(jìn)，總體進(jìn)展符合改革預(yù)期。筆者認(rèn)為改革進(jìn)展至今，關(guān)注如何開展證后管理要遠(yuǎn)遠(yuǎn)緊迫于關(guān)注發(fā)證本身，要改變一些地方圍繞填表、申請進(jìn)行許可而分散了對證后監(jiān)管的認(rèn)知的不正確現(xiàn)象，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業(yè)自我申報、自我監(jiān)測、自我公開新機(jī)制，以排污許可制落實企業(yè)主體責(zé)任，建立健全固定源環(huán)境管理體系。

發(fā)證過程中存在的問題

根據(jù)對已經(jīng)核發(fā)的排污許可證分析以及對正在準(zhǔn)備申請排污許可證的企業(yè)調(diào)研情況來看，地方在執(zhí)行排污許可制度過程中存在一些需要引起注意的方面:

一是目前的排污許可證管理過于看重數(shù)據(jù)填報、收集，證后管理的基本要義和思路尚未全面?zhèn)鬟_(dá)給企業(yè)。根據(jù)已經(jīng)發(fā)放的排污許可證的申請核發(fā)過程來看，地方環(huán)保部門的工作重心在于培訓(xùn)以及指導(dǎo)企業(yè)填報排污許可申請系統(tǒng)，而填報的重心在于收集企業(yè)生產(chǎn)工段基本資料、產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)、燃料原料組分、污染排放限值等數(shù)據(jù)信息。對一些企業(yè)申請排污許可證的過程進(jìn)行觀察發(fā)現(xiàn)，有時信息填報本身掩蓋了排污許可證中本應(yīng)對企業(yè)傳達(dá)的環(huán)境管理要求，影響了企業(yè)對申請許可證后需要履行義務(wù)的理解。由于對證后管理的認(rèn)知不足，基層環(huán)保部門并沒有深刻理解排污許可制帶來的機(jī)制理念的新變化，地方環(huán)保部門現(xiàn)階段開展的培訓(xùn)尚不足將“環(huán)保部門主體責(zé)任”到“企業(yè)污染防治主體責(zé)任”的管理思路轉(zhuǎn)變貫徹給企業(yè)。

在地方固定源排放管理體系構(gòu)建的過程中，排污許可應(yīng)當(dāng)服務(wù)于區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量要求，這是環(huán)境質(zhì)量改善需求帶來的政策實施必要性；同時要考慮全國各地管理水平差異大、部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力還相對落后的現(xiàn)狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。

二是以排污許可證為核心的固定污染源管理制度建設(shè)相對滯后。目前，一些地方對制度關(guān)聯(lián)存在不同認(rèn)識，也較為疑惑。這在新舊制度過渡期不可避免會存在，但需要加快建立、重構(gòu)管理制度鏈條，明確相互關(guān)系，妥善處理過渡銜接。排污許可與環(huán)境影響評價管理關(guān)系，排污許可與總量控制、排污交易的關(guān)系，還需要予以明確界定?，F(xiàn)階段在不同地區(qū)，這幾個方面的管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工均不完全一致。初始排污權(quán)與許可排放量之間如何銜接，兩者不同導(dǎo)向也存在一定的不盡銜接之處。推進(jìn)排污許可證后監(jiān)管，必須厘清執(zhí)法監(jiān)測與監(jiān)督性監(jiān)測的異同，并按照執(zhí)法監(jiān)測的思路要求分行業(yè)出臺技術(shù)規(guī)范，調(diào)整監(jiān)督性監(jiān)測頻次管理要求。對一些涉水企業(yè)自行監(jiān)測現(xiàn)狀的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)按日開展監(jiān)測的僅化學(xué)需氧量、氨氮兩項指標(biāo)，其他指標(biāo)一般按照季度開展監(jiān)測。在監(jiān)測基礎(chǔ)相對較好的江浙發(fā)達(dá)地區(qū)，其他指標(biāo)也一般僅能做到按月監(jiān)測；在監(jiān)測基礎(chǔ)落后地區(qū)，氨氮指標(biāo)也無法按日監(jiān)測。從造紙企業(yè)證照管理力度及以往監(jiān)測基礎(chǔ)來看，目前《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 造紙工業(yè)》（征求意見稿）對造紙企業(yè)提出的自行監(jiān)測要求（pH、懸浮物、色度、化學(xué)需氧量、氨氮要按日監(jiān)測，五日生化需氧量、總氮、總磷要按周監(jiān)測，AOX、二噁英每年度至少要監(jiān)測一次）偏高，有可能難以全面落實，造成一些小型企業(yè)難以納入排污許可管理范圍，形成法不責(zé)眾的不利局面。

按照國家統(tǒng)一要求，今年6月30日前率先在火電、造紙行業(yè)核發(fā)企業(yè)排污許可證。 CNSphoto供圖

三是與相關(guān)固定源管理政策的銜接操作不完善。在固定源管理體系中，排污許可制度處于核心地位，是各項環(huán)境管理措施的載體，但目前亟需加強(qiáng)排污許可證填報、核發(fā)及管理過程與各項固定源管理政策的銜接，對有關(guān)問題明確解決原則。在國務(wù)院《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號）與《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號）等文件中都規(guī)定新建項目必須在發(fā)生實際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，且許可排放量在“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求”等要求中從嚴(yán)選取，實際投產(chǎn)過程中會出現(xiàn)企業(yè)工藝、排放發(fā)生較大變化與排污許可載明內(nèi)容不符的情況。另外，試運(yùn)行企業(yè)有很大概率會發(fā)生超量排污的情況，帶來企業(yè)“生產(chǎn)即違證排污”的問題；一些被要求超低排放的企業(yè)，其許可排放量可能會明顯低于一些“后進(jìn)”企業(yè)，需要妥善處理好與排放交易的銜接，處理不好有可能損傷企業(yè)主動減少污染排放的積極性?，F(xiàn)行管理文件均未就這些可能發(fā)生的情況提出解決方法，這些政策銜接問題目前未能妥善解決。

地方推進(jìn)需考慮三件事

首先，固定源管理思路要靈活，既要與環(huán)境質(zhì)量密切結(jié)合，也要切合地方實際管理水平。在地方固定源排放管理體系構(gòu)建的過程中，排污許可應(yīng)當(dāng)服務(wù)于區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量要求，這是環(huán)境質(zhì)量改善需求帶來的政策實施必要性；同時要考慮全國各地管理水平差異大、部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力還相對落后的現(xiàn)狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。根據(jù)目前排污許可證核發(fā)進(jìn)展及地方反映的管理水平來看，部分環(huán)境形勢嚴(yán)峻的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到必要性是高于可行性的，工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格排污許可管理，為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)；部分環(huán)境質(zhì)量稍有余裕而經(jīng)濟(jì)水平不足的地區(qū)其必要性還應(yīng)當(dāng)服從可行性，在排污許可管理上宜簡不宜繁，實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，按照排污許可制對其提出逐步改善提高要求而不是將其排斥于許可范圍外?？傮w來說，排污許可管理不宜一概而論，實行“一刀切”，部分管理要求應(yīng)當(dāng)下放地方自行決定。

其次，排污許可要與固定源其他管理措施充分融合，真正體現(xiàn)“行政許可”的內(nèi)涵，明確許可內(nèi)容、許可方式與管制方式。排污許可證核發(fā)的重點(diǎn)在于許可內(nèi)容，許可內(nèi)容僅為政府對排污企業(yè)許可的污染物排放方式、排放濃度限值與排放量。排污許可后續(xù)管理的重點(diǎn)是按證排污，是指企業(yè)通過自行監(jiān)測、提交執(zhí)行報告等各種手段證明自己按照許可要求進(jìn)行了合法的污染排放，進(jìn)行了臺賬記錄及信息公開；環(huán)保部門則通過執(zhí)法監(jiān)測、隨機(jī)抽查等盡職免責(zé)方式監(jiān)督監(jiān)管企業(yè)的污染排放行為，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，同時要求排污企業(yè)采取整改措施以達(dá)到許可要求。許可要求應(yīng)當(dāng)緊密圍繞排放標(biāo)準(zhǔn)開展，將許可排放量作為環(huán)境影響評價批復(fù)量的前置條件，從而實現(xiàn)固定源的等量減量替代，避免因新增企業(yè)排放管理的缺失而帶來環(huán)境質(zhì)量的退化。作為管理的核心，排污許可還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與環(huán)境統(tǒng)計、排污收費(fèi)（環(huán)境稅）、排放交易等銜接，以使這些固定源管理政策發(fā)揮應(yīng)有功能。

第三，不應(yīng)當(dāng)過分追求許可證填報的技術(shù)性細(xì)節(jié)并要求收集數(shù)據(jù)的全面性，避免將排污許可變成排污申報或者二次環(huán)評，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)盡快把排污許可制度的全面核發(fā)及后續(xù)管理作為工作重點(diǎn)。通過排污許可證信息管理平臺登載的各類生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、企業(yè)管理水平,只是輔助企業(yè)實現(xiàn)許可內(nèi)容的手段而非最終目的，不應(yīng)當(dāng)過多關(guān)注、過細(xì)要求。在許可證頒發(fā)及管理過程中，固然要對涉水行業(yè)的大氣排放、涉氣行業(yè)的污水排放、企業(yè)無組織排放等以往較少涉及的空白領(lǐng)域加強(qiáng)研究技術(shù)支持，但本階段管理的重點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)以水氣介質(zhì)各自的特點(diǎn)為主，不將管理重心放在跨介質(zhì)的污染問題上。涉氣企業(yè)以行業(yè)管理為主，抓住大氣污染排放嚴(yán)重的重點(diǎn)行業(yè)；涉水行業(yè)則建議以流域管理為主，明晰廢水排放口對水體斷面質(zhì)量的影響。對于已經(jīng)實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的區(qū)域或流域，再提出更為精細(xì)化的管理要求，解決尚無標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)容，例如火電行業(yè)的廢水排放問題、造紙行業(yè)的鍋爐廢氣排放問題和皮革行業(yè)的污水處理設(shè)施臭氣排放問題等。

排污許可改革與精細(xì)化管理建議

針對排污許可實施過程中存在的問題及對關(guān)鍵要點(diǎn)的思考，改革推進(jìn)及精細(xì)化管理的開展應(yīng)當(dāng)考慮以下幾方面內(nèi)容：

河南省濮陽市，中石化中原油田石油化工總廠員工正在污水排放口取水為花木澆水、除草。CNSpohot供圖

一是要加強(qiáng)宣貫，對企業(yè)提出的管理要求需要持續(xù)深化固化。長期以來生產(chǎn)企業(yè)對環(huán)保要求的信息接受是十分被動且滯后的，企業(yè)的環(huán)保欠賬累積較多，環(huán)保部門通過排污許可改革提出的全新管理理念需要持之以恒地傳遞。排污許可改革對企業(yè)自行管理提出了新要求，而這些要求應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范的宣傳、全面的推廣、反復(fù)的培訓(xùn)進(jìn)行磨合。尤其對影響企業(yè)生產(chǎn)成本最多的自行監(jiān)測要求，在行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范編制過程中應(yīng)當(dāng)與企業(yè)充分溝通協(xié)商；在規(guī)范發(fā)布后還應(yīng)當(dāng)反復(fù)告知企業(yè)，督促其按照要求履行環(huán)保義務(wù)。

二是要加強(qiáng)證后監(jiān)管執(zhí)法，對持證排污的相關(guān)違法行為進(jìn)行界定、清理、處罰、威懾，樹立排污許可證作為執(zhí)法依據(jù)的地位。地方環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到核發(fā)排污許可證不是管理的結(jié)束，而是管理的開端。排放標(biāo)準(zhǔn)、許可排放量、環(huán)境影響評價、排污收費(fèi)、排放交易等各項政策都將以排污許可證為載體進(jìn)行管理，載入排污許可證的內(nèi)容即是企業(yè)滿足排污許可要求所需要實現(xiàn)的環(huán)保手段。一方面要在排污許可日常管理中將固定源的各項政策融會貫通，將許可證在監(jiān)管過程中真正應(yīng)用起來；另一方面要通過相關(guān)法律法規(guī)文件的規(guī)范，對各類違反排污許可證要求的行為進(jìn)行界定與清理，對違法行為切實落實經(jīng)濟(jì)處罰與刑事處罰，樹立排污許可管理的威懾力，使企業(yè)充分意識到排污許可證的重要性。

三是要建立地方排污許可臺賬，明確固定源的排放量流轉(zhuǎn)情況，掌握區(qū)域內(nèi)的固定源許可排放總量。不僅排污企業(yè)需要建立管理臺賬，對于區(qū)域、流域而言，其所容納的排污許可量之和也是固定源管理的重要依據(jù)。建議在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)域?qū)嵭薪ㄔO(shè)項目的等量替代，在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域?qū)嵭薪ㄔO(shè)項目的減量替代，通過地方排污許可臺賬的設(shè)立明確替代指標(biāo)的來源，從而嚴(yán)格控制新增污染源排放，保證環(huán)境質(zhì)量不退化。

四是要給第三方服務(wù)留有空間，但要規(guī)范管理。排污許可制度改革開創(chuàng)企業(yè)承諾守法、自證合規(guī)的道路，必將推動第三方技術(shù)市場的繁榮，應(yīng)當(dāng)正視這種對第三方市場的需求，積極支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。企業(yè)污染防治設(shè)施運(yùn)營、年度執(zhí)行報告編制、自行監(jiān)測計劃實施等，均可委托有專業(yè)技能的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，提高專業(yè)性與效率。從美國對產(chǎn)品復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的石化等行業(yè)排污許可證管理情況來看，大量涉及行業(yè)污染排放的專業(yè)內(nèi)容均由聘請的行業(yè)相關(guān)技術(shù)人員開展管理與技術(shù)支持工作。專業(yè)性的服務(wù)能提高精細(xì)化管理的品質(zhì)，能夠使地方政府從海量審核任務(wù)中解脫出來，將重心轉(zhuǎn)移到執(zhí)法監(jiān)管方面，推動固定源環(huán)境管理體系的建設(shè)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）