劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081)

政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制及實證研究
——以北京市為例

劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081)

在科技革命和產業(yè)變革迅猛發(fā)展的新形勢下，政府采購成為世界主要國家促進科技創(chuàng)新的有效手段。對于中國來說，在積極參與世界貿易組織《政府采購協(xié)議》談判背景下，如何既遵照國際慣例，又能夠有效地發(fā)揮政府采購促進科技創(chuàng)新的政策功能變得尤為重要。本文首先對國內外政府采購相關政策和舉措進行系統(tǒng)梳理，將我國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制分為五個維度；其次，通過政策計量、實地調研、案例分析等方法，對北京市的政策作用機制及效果進行實證分析并與國內其他典型地區(qū)進行比較，發(fā)現北京市存在的問題以及其他典型地區(qū)可借鑒的經驗；最后，研究提出了北京市政府采購促進科技創(chuàng)新的政策改進建議，對國家層面及地方層面的政策改進也具有參考價值。

政府采購政策；科技創(chuàng)新；政策作用機制；對策建議

一、引言

政府采購制度是提高財政資金使用效率、降低財政支出成本、優(yōu)化公共資源配置的一項重要的公共支出管理制度。在科學技術和戰(zhàn)略性新興產業(yè)迅猛發(fā)展的新形勢下，政府采購也成為世界主要國家促進科技創(chuàng)新的有效手段[1-2]。對于中國來說，政府采購對科技創(chuàng)新的促進作用已得到廣泛認可和普遍重視，是一項重要的科技政策[3]。為了進入國外政府采購市場，也為了促進國內政府采購市場競爭和推動相關法律法規(guī)的完善[4]，我國自2007年12月開始啟動加入世界貿易組織《政府采購協(xié)議》(Government Procurement Agreement，GPA)談判，迄今已提交6份出價清單，但談判雙方仍未就加入條件達成共識，并呈現短期內難以突破、將演變成一場曠日持久談判的跡象。談判面臨的最主要問題是GPA締約方國家對中國政府采購政策保護國內企業(yè)和支持自主創(chuàng)新方式的不認可。因此，研究如何改進現有政策，從而能夠在遵循GPA規(guī)則下更有效地通過政府采購促進科技創(chuàng)新，具有重要的現實意義。

通過文獻調研發(fā)現，目前關于政府采購促進科技創(chuàng)新的研究主要集中在以下幾個方面：①政策績效評價研究，Kestenbaum(1995)[5]、艾冰(2008)[6]、田儀順(2009)[7]和孫磊超(2014)[8]分別從政府采購效率、灰色關聯(lián)矩陣模型、績效評價模型、協(xié)整分析的角度對政府采購促進科技創(chuàng)新的績效評價進行研究。②作用機理研究，Aschhoff(2009)[9]、Correia(2013)[10]、胡衛(wèi)(2004)[11]和黃河(2006)[12]分別從促進中小企業(yè)發(fā)展、低碳政府采購、案例分析、政策功能分析等角度對政府采購促進科技創(chuàng)新的作用機理進行研究。③問題與建議研究，Siemiatycki(2006)[13]、Lember(2011)[14]、Uyarra(2014)[15]、宋河發(fā)(2011)[16]和郭寶(2014)[17]分別從引入市場競爭、地方政府缺乏認識、加強信息流通、明確產品認證標準、全過程監(jiān)控等角度，對政府采購促進科技創(chuàng)新存在的問題和改進建議進行研究。④國內外比較研究，該部分研究主要由國內學者進行，常超(2008)[18]、郭雯(2011)[19]和艾冰(2012)[20]均在國內外政策比較基礎上總結出對中國的啟示。

綜上所述，雖然國內外學者從多個角度對政府采購促進科技創(chuàng)新開展研究，但關于政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制尚缺少系統(tǒng)的研究歸納，關于目前國內相關政策舉措及實施效果的調研分析尚存在空白。

本文通過對中國、美國、歐盟、日本等主要國家和區(qū)域及國內典型地區(qū)的政府采購政策法規(guī)及具體措施進行梳理，將我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的作用機制分為五個維度。并基于五個作用維度，以北京市為例開展實證研究：首先對北京市所發(fā)布政策措施進行梳理，與國內其他典型地區(qū)(廣東省、江蘇省、上海市、浙江省、陜西省)在政策發(fā)布年度和支持維度兩方面進行對比分析，對北京市政策作用效果進行實地調研，總結出北京市目前存在的問題；隨后對國內其他典型地區(qū)政策實施開展實地調研、案例分析及對比分析，發(fā)現其他地區(qū)可借鑒的經驗；最后，提出北京市在政府采購促進科技創(chuàng)新方面符合GPA規(guī)定的可操作性政策改進建議。

二、政策作用機制分析

總體而言，典型國家政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制可分為以下四個方面：①促進對高新技術產品的政府采購，主要通過對所認定高新技術產品進行強制采購或在招標時引入創(chuàng)新指標等方式。各國主要基于自身優(yōu)勢產業(yè)和重點發(fā)展產業(yè)制定高新技術產品認定標準，此外往往在標準中對國內產品有所照顧從而扶持本國相關產業(yè)發(fā)展。②推動科技型中小企業(yè)的發(fā)展，主要包括預留采購份額、合同拆分、報價優(yōu)惠、提供貸款擔保等方式。如表1所示，各國在不同方式上有所側重。③推動政府綠色采購，促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。主要包括制定綠色產品清單、設置最低綠色采購份額、建立專門的綠色政府采購機構、制定國家級的綠色采購行動計劃等方式。④促進政府采購國貨，對政府采購進口產品進行管理。其中前者主要包括設置國貨最低采購份額、制定國貨強制采購規(guī)定等方式，分析發(fā)現GPA締約國也會在未納入開放范圍的采購項目以及對非GPA成員采取上述方式，同時還采取限制開放政府采購實體、在GPA附件中設置例外條款等方式支持國貨采購[21]；后者則主要包括對進口產品供應商進行限制(包括設置較高的競標門檻和競標成本、提高關稅等)、對政府采購進口產品進行審核等方法。

表1 國外政府促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購措施對比

資料來源：作者根據研究文獻[11,18-20]和歐盟創(chuàng)新型政府采購平臺網(http://www.innovation-procurement.org/about-ppi/policy-support/)材料整理。

通過對國家層面及典型地區(qū)的政府采購政策及舉措進行梳理發(fā)現，我國對上述政策作用機制多有借鑒，四個方面措施均有所采用。此外，為了解決因認定的首臺(套)重大技術裝備和新技術新產品(服務)存在使用風險導致采購意愿不強的問題，我國還創(chuàng)造性地提出了“首購首用”風險補償機制，即對采購首臺(套)重大技術裝備或新技術新產品(服務)的政府采購部門進行風險補貼和保險費資助。因此，我國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制可分為五個維度：促進新技術新產品(服務)推廣應用、促進科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展、支持國貨與采購進口產品管理、建立“首購首用”風險補償機制，各作用維度下又包含多項具體支持措施，整體政策作用機制如圖1所示。以下關于北京市的實證研究均基于這5個維度進行。

三、北京市政策作用機制的實證研究

(一)北京市政策現狀

截至2015年底，本文共搜集北京市政府采購促進科技創(chuàng)新的相關政策文件26個。通過對國家層面及北京市政策文件的文本分析，總結歸納北京市具體實施的支持措施如圖2所示。可以看出，除促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展外，北京市在其余維度均在國家層面政策基礎上或出臺了配套措施，或試點實施了新的支持方法，作用維度較為全面。

(二)基于政策計量的對比分析

本節(jié)采用政策計量方法從政策發(fā)布年度和支持維度兩方面開展北京市與國內典型地區(qū)相關政策措施的對比分析。為了更加強調具體實施措施，本節(jié)將所有政策文件分為綱領型政策與具體實施型政策兩類。其中，綱領型政策僅提出措施的實施目標、實施路徑，并沒有進行具體闡述；具體實施型政策則詳細闡述了某項政策措施的實施內容，對實施方法、規(guī)則等細節(jié)有一套完整的規(guī)定。圖3是國內典型地區(qū)的相關政策數量對比，其中北京市在總政策量和具體實施型政策量方面均為最多。

1.政策發(fā)布年度

典型地區(qū)相關政策及具體實施型政策年度分布對比如圖4-圖5所示?？梢钥闯觯魇∈械恼少彺龠M科技創(chuàng)新政策幾乎都是從2006年開始制定的，當時各地為響應國家層面政策號召紛紛制定政策在本地建立政府采購自主創(chuàng)新產品制度。

圖1 中國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策作用機制①

① 為推動實施“提高自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家”發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實國務院配套政策，從2006年底至2007年，科技部、發(fā)改委和財政部牽頭發(fā)布了一系列關于支持自主創(chuàng)新產品的政策文件，初步形成了政府采購支持自主創(chuàng)新政策體系，引起美、歐等國政府的廣泛關注。2009年10月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展2009年國家自主創(chuàng)新產品認定工作的通知》，標志著國家層面政府采購支持自主創(chuàng)新產品政策的正式實施，隨后該部分措施因具有明顯的自我保護傾向遭到外國政府及在華跨國企業(yè)以GPA為由的指責與打壓[22]。我國政府為了平衡各方關系，營造一個良好的國際環(huán)境，同時迫于GPA談判的壓力，于2011年7月宣布停止執(zhí)行國家層面相關政策文件，并于2011年11月和2016年11月要求各省市對自主創(chuàng)新產品支持政策進行全面清理和進一步清理。這種“一刀切”地取消自主創(chuàng)新產品政府采購扶持政策的做法是在特定環(huán)境下的無奈之舉，但這并不意味著我國政府采購不能支持國貨和創(chuàng)新產品[2]。實際上，世界各國包括GPA締約國均采取多項措施支持政府采購本國貨物。通過對國外做法的借鑒以及對GPA條款認真細致地分析，我們認為今后我國仍可以出臺符合GPA規(guī)定的政策舉措，以促進政府采購國貨和創(chuàng)新產品，服務創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。

圖2 北京市政府采購促進科技創(chuàng)新各作用維度下具體支持措施注：政府采購支持自主創(chuàng)新產品措施均已停止執(zhí)行。

此外，在時間分布的后半段尤其是2012年及以后，北京市總政策量和具體實施型政策量在幾個省市中均為最多，進一步分析發(fā)現這與政府采購新技術新產品(服務)試點政策有關。在促進新技術新產品(服務)推廣應用方面，北京市中關村在全國范圍內最先開展試點，2012年2月出臺的《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)新技術新產品(服務)認定管理辦法》是全國最早關于該維度的政策。隨后北京市又相繼出臺了新技術新產品(服務)政府采購應用推廣、首購、訂購等一系列政策。

圖3 典型地區(qū)政府采購促進科技創(chuàng)新相關政策類型發(fā)布

2.政策支持維度

典型地區(qū)相關政策及具體實施型政策支持維度分布對比如圖6-圖7所示。可以看出，北京市與其他典型地區(qū)相比除促進節(jié)能環(huán)保產品采購以外，其余維度政策發(fā)布量均排在各省市前列。但通過圖7發(fā)現，北京市僅在新技術新產品(服務)、建立政府采購國貨和進口產品制度兩個維度發(fā)布了較多的具體實施型政策。而且后者維度上的支持政策全部是關于自主創(chuàng)新產品的，均在2011年底停止執(zhí)行。

相對來說，在促進中小企業(yè)發(fā)展維度，廣東省政策多為下屬地級市政府發(fā)布，陜西省政策都是關于政府采購信用擔保方面，江蘇省發(fā)布的政策措施相對更為完善；在支持國貨和采購進口產品管理維度，廣東省和江蘇省均對政府采購進口產品管理的實施細則進行了具體規(guī)定，值得北京市借鑒；在促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展方面，各省市政策數量均較少；在“首購首用”風險補償機制方面，江蘇省、浙江省和上海市也發(fā)布了相關政策，值得北京市借鑒。

圖4 典型地區(qū)政府采購促進科技創(chuàng)新相關政策發(fā)布年度分布

圖5 典型地區(qū)政府采購促進科技創(chuàng)新具體實施型政策發(fā)布年度分布

圖6 典型地區(qū)政府采購促進科技創(chuàng)新相關政策支持維度分布

圖7 典型地區(qū)政府采購促進科技創(chuàng)新具體實施型政策支持維度分布

(三)北京市政策實施的實地調研及存在問題

基于政策梳理與對比，本文對北京市政策實施情況進行實地調研。主要以召開座談會或深度訪談的方式進行，具體調研單位包括政策制定部門(主要為市財政局、市科委和市經信委相關處室)、政策實施部門(如中關村政府采購促進中心)、政府采購研究機構、政府采購單位及典型供應商等。通過實地調研了解到北京市在具體政策實施方面存在的問題，分5個維度總結如下。

1.促進新技術新產品推廣應用方面

(1)采購單位的采購意愿不強

一是，不愿因使用新技術新產品(服務)而承擔風險。二是，習慣于使用市場上成熟的產品，不愿嘗試新技術新產品(服務)。三是，由于新技術新產品(服務)尚未進入規(guī)?；a和應用，在成本和價格方面不具備競爭優(yōu)勢。

2.促進科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

(1)現有政府采購政策的支持中小企業(yè)方式存在問題

一是，份額預留支持方式的可操作性較差。部分工程、產品或服務中小企業(yè)無法提供，給強制份額預留方式造成困難。二是，價格扣除支持方式與其他支持政策相重合。對于企業(yè)既是中小企業(yè)又是高新技術企業(yè)的情況，應該按照什么樣的比例進行價格扣除，政策文件中沒有明確規(guī)定。三是，政府采購信用擔保的支持效果較差。供應方和采購方對政策的積極性都較低。

(2)對中小企業(yè)的無差別支持不能有效促進創(chuàng)新

一是，目前政策沒有考慮中小企業(yè)所提供產品或服務中的科技含量，也沒有考慮中小企業(yè)所提供產品的質量因素。二是，在許多領域中小企業(yè)都是政府采購供應商的主體，目前并沒有就中、小、微三種類型企業(yè)進行支持標準的進一步區(qū)分。

3.促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展方面

(1)環(huán)境標志產品、非強制性節(jié)能產品的配套細則不完善導致可操作性較差。

目前政策僅強調優(yōu)先采購環(huán)境標志產品，但政策規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的配套操作細則，采購方不愿意配合實施，導致政策可操作性較差。這一問題同樣出現在對非強制性節(jié)能產品的優(yōu)先采購中。

4.支持國貨與采購進口產品管理方面

(1)政府采購支持自主創(chuàng)新產品政策已取消

如圖1腳注所示，我國政府于2011年底將地方層面自主創(chuàng)新產品相關支持措施全部取消。北京市和中關村之前實施的支持自主創(chuàng)新的政府采購政策目前均已處于停滯狀態(tài)。

(2)對政府采購進口產品的論證和審查把關不夠

在論證過程中，采購人或是有意引導專家同意其采購進口產品，或是自身并不了解市場情況，造成采購人左右專家意見、專家意見左右審批部門，使進口產品專家論證和審批制度流于形式，而沒能在保護國貨上發(fā)揮重要作用。

5.建立“首購首用”風險補償機制方面

(1)政策支持覆蓋面較窄

首先，供應商對購買保險的態(tài)度不積極。一是，因為使用風險、市場份額等因素，新技術新產品(服務)的產品利潤率本就較低甚至為負，此時如額外支出保險費用會進一步加大供應商的成本壓力；二是，供應商基于對產品的自信認為沒有必要購買保險。其次，采購方大多沒有強制供應商購買保險。

四、其他典型地區(qū)政策實施的實地調研及對比分析

本節(jié)對國內其他典型地區(qū)的政策實施開展實地調研，尤其對在各作用維度可以對北京市有借鑒作用的地區(qū)開展重點調研。具體調研單位和調研方式與北京市調研類似。調研中發(fā)現，有3個典型案例能夠分別為北京市在新技術新產品(服務)首購、訂購和政府采購進口產品管理方面的政策改進提供借鑒，具體分析如下。

(一)江蘇省首購龍芯電腦

龍芯電腦是我國自主創(chuàng)新的重大標志性成果，于2007年入選江蘇省首批自主創(chuàng)新產品目錄，2009年入選國家級自主創(chuàng)新產品目錄。從2009年開始，江蘇省、常熟市各級政府分別與江蘇龍芯夢蘭科技股份有限公司(以下簡稱龍芯夢蘭)簽下政府首購訂單，進行政府采購支持。

該首購項目完成后，從反饋情況看，產生了較好的支持效果，但政府的持續(xù)定點采購支持也在一定程度上導致市場壟斷的產生，從而帶來一系列弊端?？梢哉f正因為受到市場競爭壓力較小，龍芯夢蘭并沒有意識到自己同英特爾、三星、高通等企業(yè)相比在市場規(guī)模、產品實用性乃至技術水平上都相差甚遠，相對缺乏要持續(xù)提高技術水平和市場競爭力的動力，在進一步發(fā)展與推廣過程中出現了瓶頸。該案例的實施流程、實施效果及與北京市的對比分析如圖8所示。

圖8 江蘇省首購龍芯電腦案例總結

(二)廣東省遠期約定政府購買

廣東省作為改革開放的前沿陣地，具有巨大的創(chuàng)新需求市場，也擁有一批極具創(chuàng)新精神的企業(yè)和科研機構。然而廣東省的前沿技術研究與創(chuàng)新市場尚未有效對接，導致很多企業(yè)或科研機構因擔心市場能否接受新產品或服務，不敢進行前沿技術研發(fā)。為此，廣東省制定遠期約定政府購買制度，以期更好地連接基礎研究和市場，激發(fā)創(chuàng)新活力。

遠期約定政府購買制度實際上是政府提前購買創(chuàng)新型產品的方法。該工作從2015年5月開始部署實施，截至2016年底還處于需求的征集與評估階段。廣東省科技廳已經征集到超過20個遠期需求，隨后將委托第三方機構組織實施需求公布與意見征集、需求修訂與發(fā)布、面向全社會招標及合同簽訂等環(huán)節(jié)。該案例的具體實施流程、效果及與北京市的對比分析如圖9所示。

(三)深圳市政府采購進口產品管理

近年來，深圳市著力創(chuàng)新政府采購進口產品管理制度。其中一是實行進口產品采購“二合一”專家論證評審機制，明確各單位在申請政府采購進口產品時，不需再組織專家論證，只需填寫申請表具體說明采購項目的預算安排、設備用途、采購理由，詳細列明國內外產品在性能、價格、技術指標等方面的對比情況，然后統(tǒng)一由財政部門組織獨立的第三方專家對項目預算的合理性、需求的公平性以及進口的替代性等進行論證。二是深圳市財政委聯(lián)合市衛(wèi)計委印發(fā)了《2014年深圳市政府采購醫(yī)療設備控制類進口產品目錄》和《允許類進口產品目錄》，以正面清單來提高行政審批效率，以負面清單來控制審批范圍。通過以上工作，深圳市充分發(fā)揮了政府采購政策引導功能，減少審批流程，提高采購效率，扶持了國內尤其是深圳市創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。該案例的具體措施、實施效果及與北京市的對比分析如圖10所示。

圖9 廣東省遠期約定政府購買案例總結

五、政策建議與討論

(一)對北京市改進政府采購政策的建議

本文針對北京市政策實施目前存在的問題，基于通過實地調研獲得的政策完善建議以及其他典型地區(qū)可借鑒的經驗，結合GPA最新修訂版內容[23]，提出北京市的政策改進建議，分5個作用維度闡述如下。需要說明的是，本文所提政策建議均符合GPA中規(guī)定。比如在促進新技術新產品推廣應用和促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展維度的支持措施可基于GPA第三條“本協(xié)議的例外”中關于國防安全、公共安全、環(huán)境保護等例外規(guī)定列為例外條款。

圖10 深圳市政府采購進口產品管理案例總結

1.促進新技術新產品推廣應用方面

(1)建立新技術新產品(服務)成熟度分級制度與后評價制度

①在對新技術新產品(服務)進行認定時，綜合考慮技術、性能和應用等情況對產品(服務)成熟度進行分級評價并將評價結果公布，評價結果可供采購單位參考以決定是否采購。②建立應用推廣后評價機制，組織采購方對所采購產品(服務)進行使用后評價，根據后評價結果對新技術新產品(服務)的成熟度分級進行更新，若結果較差甚至可取消認定，進一步提升新技術新產品(服務)質量。

(2)建立針對采購人的風險免責機制與考核激勵機制

①對于采購了新技術新產品(服務)的單位，若由于所采購產品的安裝、使用等出現問題影響正常工作，可根據實際情況給予單位領導、具體采購人員一定程度的責任豁免，從輕甚至不追究責任。②由主管部門對采購單位就是否支持采購新技術新產品(服務)進行定期考核，對于考核結果較好的單位給予表彰；在上級部門對采購單位進行年度考核或政績考核時，也可以將其作為一項考核評估內容。

(3)制定新技術新產品(服務)訂購的具體實施辦法

依據廣東省遠期約定政府購買案例，建議北京市新技術新產品(服務)訂購具體實施流程為：①由市級財政管理部門委托第三方機構征集新技術新產品(服務)需求；②第三方機構組織專家對征集的購買需求進行甄別和篩選并向全社會公布，根據社會反饋意見和解決方案，對原需求進行修訂；③通過市級公共資源交易平臺等進行政府訂購，以招標形式確定中標單位；④購買單位與中標單位簽訂政府訂購合同；⑤在產品或服務達到合同約定的要求時，由第三方機構組織驗收。此外，根據目前北京市重點發(fā)展方向，通過規(guī)定需求所在領域包括但不限于的方式，更加明確地促進重點產業(yè)發(fā)展。

(4)在新技術新產品(服務)政府首購中重視市場競爭，避免扶持壟斷

依據江蘇省首購龍芯電腦案例，在新技術新產品(服務)政府首購中應通過以下方式促進市場競爭：①在同類型首購產品中不允許僅存在一件產品或所有產品均屬于同一家企業(yè)的現象出現，對單個企業(yè)的定點扶持會變相促使市場壟斷；②加大首購產品的更新力度，明確首購產品有效期，開展對所認定首購產品的全周期評估，若該產品已逐步走向市場成熟，應逐漸降低對其支持力度，甚至取消認定和支持。

2.促進科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

建議制定北京市“中小企業(yè)創(chuàng)新型產品(服務)目錄”。在已認定的北京市新技術新產品(服務)清單中，結合小型微型企業(yè)優(yōu)先、戰(zhàn)略性新興產業(yè)優(yōu)先、產品(服務)科技含量和質量等因素，制定認定標準對北京市中小企業(yè)創(chuàng)新型產品(服務)進行認定，并通過評審優(yōu)惠、強制采購等方式，在同等條件下鼓勵優(yōu)先采購目錄內產品與服務。

3.促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展方面

建議結合實際情況制定關于環(huán)境標志產品及非強制性節(jié)能產品的具體操作型實施細則，在本地進一步細化政府優(yōu)先采購制度。可以采取評審優(yōu)惠的方式，如在采用最低價評標辦法時，對投標價格給予5%-10%幅度不等的扣除；采用綜合評分法或性價比法時，在產品滿足基本技術要求的前提下，給予其價格評審總分值4%-8%幅度不等的加分。

4.支持國貨與采購進口產品管理方面

(1)制定政府采購進口產品清單

依據深圳市政府采購進口產品管理案例，建議分3類制定進口產品清單：①允許采購類，可減少相應專家論證費用和程序，直接進行采購。此類產品應當經財政部門事先統(tǒng)一論證并經網上公示無異議，確屬國內產品無法替代。②禁止采購類，原則上必須直接購買國內產品。此類產品應當是國內產品可以充分替代或基本替代，或屬于重點扶持和保護的創(chuàng)新產品。③嚴控采購類，此類產品國內可以生產，但與國外產品有較大差距，采購進口產品時需嚴格把關。此外，北京市應優(yōu)先選擇政府采購進口產品占比較高的重點發(fā)展行業(yè)如移動互聯(lián)、醫(yī)療器械等，制定進口產品清單，以更大限度支持產業(yè)發(fā)展。

(2)進一步規(guī)范政府采購進口產品論證程序和材料

論證專家組應由5人以上的單數組成，其中必須包括1名法律專家。論證專家應熟悉擬采購進口產品，且不得參與該進口產品的采購評審工作。論證階段，采購單位應主動提供預算安排、采購理由(包括但不限于國內外產品在性能、價格、技術指標等方面的對比情況)等材料。

5.建立“首購首用”風險補償機制方面

建議設置強制投保險種，擴大風險補償政策受惠面。向國務院及國家保監(jiān)會申請試點設置強制險種，規(guī)定當采購單位采購新技術新產品(服務)或首臺(套)重大技術裝備時，須強制供應商對所供應產品或服務進行投保，并由政府進行保險補償?？紤]到供應商的成本壓力，建議重點對質量保證保險(事關產品能否正常運行)和產品責任保險(事關產品使用是否造成財產損失或人身傷害)這兩個采購方最為關切的險種設置強制險。通過設置強制險并進行保險補償，不僅進一步擴大了“首購首用”風險補償政策的受惠面，也降低了產品的使用風險，有助于提高采購單位的購買意愿。

(二)討論

本文在實地調研中發(fā)現，北京市存在的部分問題(如不能有效支持創(chuàng)新型中小企業(yè)、支持國貨力度不夠等)在不同地區(qū)均有所體現，屬于共性問題，因此針對這些問題的政策改進建議同樣適用于其他地區(qū)。此外，北京市尤其中關村作為我國的改革試點和創(chuàng)新高地，許多新舉措如新技術新產品(服務)首購、訂購及“首購首用”風險補償等都在此進行試點實施，這些措施具有示范效應，因此在北京市試點實施所出現的問題如不及時解決，同樣會在今后推廣實施的全國其他地區(qū)出現。更重要的是，本文所提出的政策建議是基于對國內典型地區(qū)的實地調研結果得出的，部分建議如制定關于環(huán)境標志產品及非強制節(jié)能產品的優(yōu)先采購實施細則，規(guī)范政府采購進口產品論證程序和材料等，其實是對國家層面政策措施提出的改進建議，若在國家層面進行政策改進則可以保證政策效果的更好發(fā)揮。總之，本文所提出的政策改進建議同樣適用于我國其他地區(qū)乃至國家層面的政府采購政策，希望在遵循GPA國際規(guī)則的原則下，更有效地發(fā)揮政府采購促進科技創(chuàng)新的政策功能。

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(本文責編：辛 城)

The Policy Mechanism and Empirical Study on Using Government Procurement to Promote Technological Innovation: the Case of Beijing

LIU Yun, YAN Zhe, CHENG Yi-jie, YE Xuan-ting

(SchoolofManagementandEconomics,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

In the situation of rapid development of science and technology, government procurement has become an effective tool of promoting scientific and technological innovation in major countries. For China, in the context of GPA accession negotiations, how to play the policy function of government procurement to promote technological innovation effectively and correctly has become particularly important. First, by combing the relevant policies and measures at home and abroad, the policy mechanism of Chinese government procurement to promote technological innovation can be divided into 5 aspects. Based on the above five dimensions, the empirical analysis of the policy mechanism and effect of Beijing is made and compared with other typical regions in China through policy bibliometrics, on-site investigations, case analysis and other methods. So the problems of Beijing and the experience of other regions which can be used for reference are found. Finally, this paper puts forward some feasible recommendations in Beijing's policy formulation and implementation, which can also provide support for the improvement of government procurement policies in regional and even national level.

government procurement policy; technological innovation; policy mechanism; policy suggestion

2017-01-10

2017-06-15

國家自然科學基金面上項目(71273030；71573017)；國家自然科學基金青年基金項目(71603019)；北京市科技計劃課題(Z161100002816012)。

劉云(1963-)，男，安徽合肥人，北京理工大學管理與經濟學院教授，博士，研究方向：科技評價、創(chuàng)新管理、科技政策。

G301

A

1002-9753(2017)08-0009-12