吳 強,徐李璐邑

(北京工商大學經濟學院，北京 100048)

我國區(qū)際基礎教育服務差距與均等化的轉移支付研究

吳 強,徐李璐邑

(北京工商大學經濟學院，北京 100048)

本文以我國31個省市區(qū)數據為樣本，分析我國小學、初中、普通高中三個階段教育支出的區(qū)際差距，選取經濟、社會和自然地理三大方面九個指標，測定各地基礎教育成本差異系數，構建了均等化的轉移支付模型，并進行了各地缺口測算和效果檢驗。提出按照均等化教育支出標準進行財政轉移支付，改變GDP導向的政府考核激勵，積極建設教育資源共享平臺，可以有效改善縱向轉移支付，促進區(qū)際基礎教育服務均等化。

基本公共服務均等化；基礎教育；財政轉移支付；成本差異

一、問題的提出

國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確了推進教育現代化為國家建設提供人才支撐，推動義務教育均衡發(fā)展，增加中西部、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族和邊疆地區(qū)教育投入，提高重點高校招收貧困地區(qū)學生比例，實施教育扶貧結對幫扶等措施。但是，長期以來，我國各地區(qū)教育服務差距巨大，嚴重影響社會公平、區(qū)域協調發(fā)展，成為社會普遍關注的重大問題。落后地區(qū)獲得與其他地區(qū)基本一致的基礎教育，是擺脫貧困落后的希望所在，也是維護市場公平競爭、社會公平正義，促進區(qū)域協調發(fā)展和國家富強穩(wěn)定的必要條件，應該是政府追求的優(yōu)先目標。國際上普遍將接受基本教育作為國民義務，立法予以保障，聯合國教科文組織把教育作為國際反貧困的重要工具。

發(fā)達國家普遍采用均等化的轉移支付制度平衡各地義務教育差距。在美國，聯邦和州政府通過規(guī)范的公式化的教育轉移支付平衡各學區(qū)的支出水平。如1995年，美國聯邦、州和學區(qū)三級政府對義務教育的投入比例分別為8% 、49% 、43%。在澳大利亞，州政府是義務教育的投資主體，州對地方教育基本需求分配采取的是需求本位資源分配模式，即：以學生的不同需求為依據計算教育經費，包括教育不利、身心殘疾、偏遠地區(qū)、英語不利等需求。在英國，中央政府對教育采取一般性轉移支付和專項轉移支付兩種方式平衡各地教育。一般性轉移支付主要是按教育基本支出評估計算各地區(qū)的需求，包括學生基本需求、額外教育需求、偏遠地區(qū)、免費伙食、地區(qū)成本調整[1]。在法國，由中央政府發(fā)放教師工資，因此負擔了義務教育支出的70%以上，地方只需負擔份額較小的基建和行政經費，同時輔之以政府間一般性轉移支付和對處境不利群體、地區(qū)的特別扶持制度，大大降低了地區(qū)間義務教育分展的不平衡性。日本采取一般性轉移支付與義務教育專項轉移支付相結合，平衡各地教育，三級政府都負擔了相當比例的義務教育經費[2]。

根據1994-2015《中國教育統(tǒng)計年鑒》，我國教育經費絕對量在不斷增加，但相對量增加緩慢，各地教育差距巨大。教育經費從1994年的1488億元增至2015年的36129億元，增加了約24倍。但教育經費占GDP的比重長期徘徊在2%左右(2012年底才達到4%的世界平均水平)，占財政總支出的比例徘徊在15.5%左右。到2015年，區(qū)際教育差距依然巨大，如表1所示，各地在各教育階段生均教育經費差距在5.57-7.19倍之間；師生比差距在1.71-2.19倍之間；生均校舍面積差距在2.06-3.82倍之間。意味著我國不同地區(qū)的學生享受著差距巨大的基礎教育。

為了縮小各地基礎教育差距，提高落后地區(qū)提供教育服務的財力，國家做出了很大努力，教育投入不斷增加，對落后地區(qū)的財政轉移支付力度不斷加大，但“縮差”效果不甚明顯。到2015年，我國財政轉移支付規(guī)模已占中央總支出的70%以上，占地方收入的40%以上，可謂規(guī)模龐大。但效果不佳，地區(qū)發(fā)展不平衡依然嚴重，公共服務差距相當大，區(qū)際人均基本公共服務支出最高與最低之差在10倍以上[3]。說明我國的財政轉移支付制度安排存在問題，沒有起到“縮差”作用。

表1 2015年中國各地區(qū)基礎教育服務差異情況

數據來源：根據《2015年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》計算整理。

注:生均經費單位為元，師生單位為人，生均校舍面積單位為平方米，極差值為倍數。

二、文獻回顧

一些學者揭示我國教育服務區(qū)際差距過大的現象，分析原因，探討解決辦法。如：王善邁等[4]指出，我國的教育不均等突出表現為政府投入經費不足和公共教育發(fā)展嚴重不均等。不僅體現在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、居民間，也從義務教育延伸至了高等教育。財政轉移支付本來應該補助財力困難地區(qū)，保障其提供基本公共服務的制度安排，但我國轉移支付的效果適得其反。馬駿[5]建立了一個財政轉移支付的計算公式，測算出我國的財政轉移支付沒有產生均等化的效果，存在各級政府能力與責任不對等的制度缺陷。不少人認為1994分稅制改革不徹底是重要原因。事權劃分不明確，使得層級較低的政府承擔了較多支出責任，基礎教育2006年以前是由縣級政府支出，貧困地區(qū)財力不足，教育經費增加困難，一些貧困縣區(qū)教師長期發(fā)不出工資，一些鄉(xiāng)村學校面臨關門。呂煒、劉國輝[6]分析了1998-2007年影響我國各地教育均等化因素，認為經費不足和城鄉(xiāng)二元體制是制約各地教育公平的瓶頸。王偉同[7]分析了1978-2010年中國橫向公平關系，認為財力均等化是促進橫向公平的可行路徑。賈俊雪等人[8]利用變異系數和偏離度測量地區(qū)間的公共教育差距，證明土地財政擴大了公共教育的地區(qū)差距，晉升激勵擴大了普通中小學師生比的地區(qū)差距。劉光俊等[9]認為，財政分權改革保障了地方政府支出上的自由裁量權，卻產生了“預算軟約束”，對于教育均等化產生負效應。

如何促進教育均等化？學者們普遍地選擇了改善財政轉移支付制度。鐘曉敏等[10]運用“因素法”轉移支付模型，通過量化各地義務教育財政供給能力、需求和財政努力程度，確定了一個轉移支付模型。安體富等[11]用2002-2006年的面板數據，實證了我國的轉移支付制度并沒有向人均財政收入較低的省份傾斜，落后地區(qū)所需義務教育支出缺口較大。趙海利[12]分析了教育專項轉移支付的平均歸宿和邊際歸宿，發(fā)現教育專項轉移支付縮小了地區(qū)間教育支出的差距，但擴大教育專項轉移支付逐漸困難。周榮等[13]采用多元線性回歸，分析了我國31個省區(qū)基礎教育資源配置均等化的影響因素，得出了宏觀經濟和社會需求是關鍵因素的結論。曾紅穎[14]基于“因素法”，建立了一套以全國平均標準的公共服務均等化的轉移支付體系，估算了標準支出和標準收入，測算和評價了2008年中央對全國各省市的轉移支付效果。

上述文獻的研究成果普遍認為，改善財政轉移支付制度，可以促進教育服務的均等化，保障區(qū)際基礎教育服務的結果公平。但是，沒有充分考慮各地區(qū)提供教育服務的成本，即使是支出相同，也不能保障各地提供一致的教育服務。

三、我國區(qū)際基礎教育服務成本差異系數測算

(一)成本差異系數指標

測定各地提供基礎教育的差異系數，有助于合理安排財政轉移支付數額，縮小各地教育服務差距。根據上述分析，引起區(qū)際基礎教育服務差距的因素主要集中在：制度安排、經濟水平、社會進步和自然地理因素等方面。前一個因素是短期期望調整的目標，后三個因素是長期存在，是引起區(qū)際基礎教育差距、成本差異的主要方面。因此，測定各地提供基礎教育的差異系數，至少應該建立包括經濟、社會、自然三類共九個指標的指標體系，如表2所示。

1.經濟因素的指標

(1)居民消費水平，消費水平高的地區(qū)工資高，辦學成本高，消費水平低的地區(qū)則相反。(2)人均GDP，反映地區(qū)經濟水平，地區(qū)財力和提供教育服務的能力。(3)農民人均純收入，反映地區(qū)城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)差距越小，對農村教育補貼的負擔越輕。

表2 各指標的熵值與權重

2.社會因素的指標

(1)少數民族人口比例，該項比例越高，需要投入越多。(2)人口密度是單位區(qū)域面積上擁有的人口數。人口密集的地區(qū)學生數多，有規(guī)模效應，生均教育成本低，人口稀少地區(qū)，生均教育成本高。(3)公路密度，反映與外界交流的成本。交通便利，教育成本會降低，有利于教育水平提高。而交通落后，則會相對封閉，增加辦學成本。

3.自然因素的指標

(1)平均海拔高度上升則溫度下降、空氣稀薄，生存環(huán)境惡化。平均海拔高度較高的地區(qū)，教育成本高。(2)地表起伏度，是區(qū)域內海拔高度和地表切割度的差異程度。地表起伏度較大，地區(qū)建設成本高，生產和生活資源的流通成本也會增加。(3)冬季平均氣溫是一年中的12月、1月、2月的平均氣溫。冬季平均氣溫越低，取暖投入就越多。

(二)熵值法模型

本文采用熵值法擬合各個指標，構建成本差異系數。某項指標的指標變異程度越大，信息熵值就越小，則該指標提供的信息量就越大，該指標的權重也就越大；反之亦然。如果某類成本指標的差異較大，那么說明該項指標對成本差異的貢獻較顯著，應該賦予較大的權重；如果某類指標的差異較小，則該項指標對成本差異的貢獻較不明顯，應賦予的權重較小。

熵值法的基本步驟為：

(1)

2.指標的熵值計算：

根據信息熵理論，第j項的熵值可以表示為：

(2)

3.指標權重的確定：

如果第j項指標在各個樣本中的差異越小，則指標的熵值越大，該指標對成本系數的影響作用就越??；反之，如果該指標在各個樣本中的差異越大，則該指標的熵值就越小，該指標對成本系數的影響就越大。因此，該指標具有的權重為：

(3)

4.成本差異系數的合成：

根據各個指標所確定的權重與系數相乘，可以得出第i個地區(qū)的成本差異系數：

(4)

在獲得各省市的初始成本差異系數之后，為了防止各地區(qū)的成本差異系數差距過大使得數據失去合理性，按照中位數原則，對數據實行1-1.5的區(qū)間控制。具體公式為：

(5)

最終獲得我國31個行政區(qū)的基礎教育成本差異系數。

(三)成本差異系數測算

各指標中，自然因素類指標值一般不會變化，經濟因素類指標是隨經濟發(fā)展變動的，社會因素類指標變化較慢。將這些指標擬合成系數，需要權重賦值來表達不同指標間的聯系和重要性。為了減少權重賦值的主觀性，本文參考了伏潤民等[15]學者的研究方法，采用熵值法擬合各個指標，構建各地基礎教育成本差異系數。如果某類指標的差異較小，則說明該項指標對教育成本差異的貢獻不明顯，賦權較??；如果某類指標的差異較大，則說明該項指標對成本差異的貢獻顯著，賦權較大。

本文社會因素數據中的各地人口相關數據，來源于國家統(tǒng)計局“分省年度數據”中“常住人口”的統(tǒng)計數據(2000-2015)，其余數據均來自于《2016中國統(tǒng)計年鑒》。通過數據處理和熵值法，測算出的31個省級行政區(qū)的基礎教育成本差異系數如表3所示。

表3 全國31個省級行政區(qū)的教育成本差異系數

四、我國區(qū)際基礎教育均等化的轉移支付實證分析

(一)基礎教育均等化的轉移支付模型

中央對地方的教育轉移支付，目的在于彌補各地提供基礎教育服務財力不足產生的經費缺口。教育均等化的標準支出，是以生均支出經費作為衡量標準。為了反映基礎教育各個階段的支出結構，教育均等化的標準支出采用分階段計算方法。公式為：

(6)

其中：SEj是j階段的生均教育均等化標準支出，j階段包含小學、初中、普通高中三個階段，得到了教育均等化的標準支出后，就需要乘以各地成本差異系數來得到該地區(qū)的教育均等化差異支出。再將各地區(qū)各階段的教育均等化差異支出乘以相應階段的學生人數，最后加總得到各地所需的教育均等化總支出。公式如下：

DEij=θi×SEj

(7)

其中：DEij為i省j階段的生均教育均等化差異支出，θi為i省的成本差異系數。

(8)

其中：TEi為i省的教育均等化總支出，snij為i省j階段的在校學生數，由于我國的教育經費基本由政府負擔，來源相對單一，因此教育均等化的總支出減去各地的教育收入(包括地方教育投入和中央對地方的教育轉移支付)，得到的就是各地當前的教育轉移支付缺額。用公式表示為：

ETi=TEi-EIi

(9)

其中，ETi為第i省所需的教育均等化轉移支付額，TEi為第i省所需的教育均等化總支出，EIi為第i省的教育收入。

(二)區(qū)際基礎教育均等化所需的轉移支付額度測定

根據教育均等化的轉移支付模型，對各地需要的轉移支付額度進行測定。原始數據均來源于《2008-2016年中國統(tǒng)計年鑒》、《2008-2016年中國教育經費統(tǒng)計年鑒》、《2008-2016年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》。根據2007-2015年的全國31個省級行政區(qū)的各教育階段總支出和在校學生總人數，可以得到當期的教育均等化標準支出，如表4所示。

表4 2007-2015年各階段生均教育均等化標準支出 單位：元

然后，根據各地的成本差異系數，求得各地各階段的生均教育均等化差異支出。再進一步根據模型，求得各地的教育轉移支付缺口額，如表5所示：

表5 各省市所需的教育均等化轉移支付額 單位：億元

(三)區(qū)際基礎教育均等化的轉移支付

根據各地教育均等化所需的轉移支付額，可以將31個省行政區(qū)分成四類轉移支付需求區(qū)：第一類是轉移支付需求額為負的地區(qū)，這些地區(qū)因經濟實力較強，自身的財力完全負擔教育服務支出；第二類是轉移支付需求額較少的地區(qū)，其教育服務支出能基本實現地方自給，不需要太多轉移支付；第三類是轉移支付需求額較多的地區(qū)，這些地區(qū)經濟實力不強，對于均等化教育服務的支出難以負擔，需要中央教育轉移支付重點幫扶；第四類是特殊地區(qū)(西藏、新疆、青海)，從數據看，雖然已有的教育轉移支付額度已高于其需求值，需相應減少教育轉移支付額，但這三個行政區(qū)所處社會發(fā)展階段具有特殊性，長期以來教育基礎薄弱，而其提供的國家安全、生態(tài)保護具有外溢性，需要繼續(xù)通過財政轉移支付強化基礎教育，提高人力資源水平，增強發(fā)展能力。分類如表6所示。

表6 教育均等化所需轉移支付等級分類①

根據分等級的轉移支付額度，可以得到均等化的教育轉移支付如圖1?？梢钥闯?，對教育專項轉移支付需求額高的地區(qū)主要是中部省份。原因在于中部地區(qū)人口多，學生數量大，地區(qū)投入教育的財力有限，因此導致中部地區(qū)的基礎教育均等化轉移支付缺口額較西部更大。另一個原因是地方政府的支出偏好：以GDP為核心的地方激勵機制，會使得各地將更多的預算投向了基礎設施建設等短期能明顯提高GDP的項目，減少教育支出，人均教育經費偏少。

① 為了分類討論轉移支付等級，選取了樣本年份中居中的2011年數據生成。

4．區(qū)際基礎教育均等化的轉移支付模型效果驗證

基尼系數是在洛倫茲曲線的基礎上衡量分配差距的指標，也廣泛應用于地區(qū)差異程度、產業(yè)集中程度等更多領域。本文借助于基尼系數方法，衡量各地人均教育支出差距變動，從而檢驗本文測算的各地區(qū)基礎教育成本差異系數，有助于教育均等化的轉移支付方案的效果。

(10)

其中，xi是各個地區(qū)的教育經費占全部教育經費的份額，yi為各地區(qū)的教育經費，n為31，代表全國31個省級行政區(qū)。

本文選取2011年的教育經費數據，驗證本文研究的轉移支付方案能否縮小我國31個省市自治區(qū)的區(qū)際基礎教育差距。根據前文已經得出的轉移支付額，并以全國31個省(市、自治區(qū))的本級財政收入占同期全國財政收入的份額從小到大排列為橫坐標，以全國31個省(市、自治區(qū))的教育支出累積份額為縱坐標，得到如圖2的洛倫茲曲線圖。

圖1 全國31個行政區(qū)的教育均等化轉移支付等級分類圖

圖2顯示，如果完全依靠地方財政支持教育，各地的教育支出累積曲線距離平均線較大偏離。按照目前的中央對地方的轉移支付，不均等的狀況沒有縮小，反而有所擴大。如果采用本文設計的轉移支付模型，可以看到教育支出累積曲線明顯向平均線靠攏，即區(qū)際間基礎教育服務的均等化程度提升了。

根據估算方法可以算出：如果僅依靠地方財政的教育支出，基尼系數值為0.29。但如果采用當前的中央教育轉移支付方式，基尼系數值變?yōu)?.31，數值上升，區(qū)際教育不均等狀況加劇。如果采用本文設計的轉移支付模型，基尼系數值為0.22，數值下降，區(qū)際教育不均等狀況明顯好轉，說明這個財政轉移支付模型可以縮小區(qū)際基礎教育差距。

圖2 反映轉移支付效果的各地教育支出的洛倫茲曲線圖

五、結論和建議

(一)基本結論

1.我國31個行政區(qū)之間基礎教育服務差距巨大。生均教育經費差距在5.57-7.19倍之間，師生比差距在1.71-2.19倍之間，生均校舍面積差距在2.06-3.82倍之間。意味著，我國不同地區(qū)的學生享受著差距巨大的基礎教育。地方本級教育支出占當年財政總支出的比例，最高為20.49%，最低為10.77%。意味著，各地對基礎教育支出缺乏約束，隨意性很大，難以測定公平的缺口。

2.根據教育成本差異系數可以測定轉移支付額度不同的三類區(qū)域。選取經濟、社會和自然地理三方面9個指標，測定31個省級行政區(qū)的基礎教育成本差異系數表明，各地成本差異系數在1.0-1.5之間，最大的是青海省，最小的是上海市。代入成本差異系數測算各地所需的教育均等化轉移支付額度表明，全國存在三類轉移支付需求區(qū)：第一類是轉移支付需求額為負的11個地區(qū)，需要支持其他地區(qū)；第二類是轉移支付需求額較少的10個地區(qū)，基本實現地方自給自足；第三類是轉移支付需求額較多的10個地區(qū)，需要中央轉移支付重點幫扶。

3.根據教育成本差異系數安排轉移支付額度可以有效縮小區(qū)際基礎教育差距。通過對2011年數值代入模型檢驗表明，如果僅依靠地方財政的教育支出，基尼系數值為0.29。如果采用當前的中央教育轉移支付方式，基尼系數值為0.31，區(qū)際教育不均等狀況加劇。使用教育成本差異系數的轉移支付模型，基尼系數值為0.22，區(qū)際教育不均等狀況明顯好轉。因此，充分考慮各地區(qū)提供教育服務的成本差異，改善財政轉移支付，可以有效縮小基礎教育服務的區(qū)際差距。

(二)政策建議

1.為了平衡省際間和不同階段的教育服務不均等，中央在測算教育財政轉移支付時，應該選擇經濟、社會、自然等客觀因素測算成本差異，計算轉移支付額度。充分考慮各個省份實施教育服務的成本差異，考慮各地學生規(guī)模以及已有的教育投入缺口，改善當前的中央對地方教育轉移支付撥付制度，尤其是加大對中西部地區(qū)的教育投入，使得教育轉移支付真正發(fā)揮促進區(qū)際基礎教育服務均等化的作用。

2.為了保障中央對地方的轉移支付的實施效率，建議進一步規(guī)范教育投入的中央和省“兩級保障”制度。各省的財政預算明確教育經費投入的比例，教育支出由省級部門統(tǒng)籌，保障地方本級的教育財政投入。省際之間的不均衡由中央通過縱向轉移支付統(tǒng)籌，彌補欠發(fā)達地區(qū)教育支出缺口，保證各地區(qū)均等化教育服務的經費盡可能充足。

3.改變當前對地方政府考核激勵的GDP導向[16]，將教育服務的投入和發(fā)展作為地方政府施政成果的重要組成部分，糾正地方政府重經濟發(fā)展、輕公共服務的偏好。對于撥付給地方的教育轉移支付資金，建立嚴格的監(jiān)督和審計制度，保障教育轉移支付經費完全投入于教育事業(yè)的發(fā)展。一旦發(fā)現挪用或不規(guī)范使用行為，將依有關政策和法規(guī)對相關責任人員做出嚴肅處理。

4. 構建教育互聯網+服務平臺體系，推動各地優(yōu)質教育資源共享，優(yōu)先滿足教育資源嚴重不足的落后地區(qū)的需要，縮小其與發(fā)達地區(qū)的差距。增加教育專項支出，構建全國教育互聯網+服務平臺，借助服務平臺發(fā)展遠程教育、視頻教學、視頻互動課題、上傳優(yōu)質視頻課程等形式，使各地可以同步共享優(yōu)質教育資源，促進各地基礎教育均等化的實現。

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(本文責編：辛 城)

Research on Regional Gap in Fundamental Education Services and Equalized Transfer Payment in China

WU Qiang, XU Li-luyi

(EconomicSchool,BeijingTechnologyandBusinessUniversity,Beijing100048,China)

Based on China’s 31 provinces, this data as samples, analyzes the elementary school, junior high school, three stages of average high school education spending of interregional gap, economic, social and natural geographical three nine indicators, determination of foundation education around the cost variance coefficient, equalization of transfer payment model is constructed, and the gap around the measure and effect test.Put forward according to the equal education expenditure standard financial transfer payment, change the GDP oriented government incentives, actively the construction of education resources sharing platform, can effectively improve the vertical transfer payment, promote the interregional equal basic education services.

equality of public wservices; fundamental education; transfer payment; cost variance

2016-11-05

2017-04-21

國家社科基金項目“制約區(qū)際基本公共服務均等化研究”(13BJL031)；北京市社科規(guī)劃項目“基于區(qū)際協同創(chuàng)新的京津冀公共服務一體化研究”(15JGB086)；首都流通業(yè)研究基地資助。

吳強(1965-)，男，甘肅會寧人，北京工商大學經濟學院副教授，博士，研究方向：區(qū)域經濟財政與公共管理。

G520

A

1002-9753(2017)08-0175-09