劉奎杰 陳忠全 張新國

(煙臺南山學院 商學院，山東 煙臺 265713 )

民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展路徑：山東為例

劉奎杰 陳忠全 張新國

(煙臺南山學院 商學院，山東 煙臺 265713 )

隨著我國高等教育大眾化時代的到來，民辦高校發(fā)展面臨新的困難，表現(xiàn)為生源萎縮、辦學經(jīng)費緊張、辦學質(zhì)量提升緩慢以及社會聲譽不佳等。為此，提出促進民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的路徑：政府應大力落實相關(guān)政策，為民辦高校創(chuàng)設良好的制度環(huán)境，并對民辦高校實施分類管理，突出辦學的公益屬性；民辦高校既要理順法人治理結(jié)構(gòu)、提高科學管理水平，又要提高辦學質(zhì)量、突出辦學特色。

民辦高等教育；民辦高校；可持續(xù)發(fā)展；山東

截至2015年5月23日，我國共有民辦高校、獨立學院以及民辦高等教育機構(gòu)722所，在校生或注冊學生已超過700萬人，占全國在校大學生2 547.7萬人的1/4①根據(jù)國家統(tǒng)計局2015年2月24日發(fā)布的統(tǒng)計信息第十項教育、科學技術(shù)和文化的數(shù)據(jù)整理。http://www.jwb.com.cn/gn/201603/t20160303_4607756.html。，為我國高等教育大眾化作出了巨大貢獻。隨著形勢的變化，我國民辦高等教育在經(jīng)歷了初期的迅猛發(fā)展后步入了一個新時期，有學者認為“民辦高校已經(jīng)進入了發(fā)展瓶頸期”②黃清云：《重視民辦高校發(fā)展的瓶頸問題》，《文匯報》2008年7月10日，第5版。，也有學者將其總結(jié)為“發(fā)展轉(zhuǎn)型期”③沈劍光：《民辦教育發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與策略應對》，《教育研究》2009年第8期，第83-87頁。，還有學者認為這是一個舉步維艱的“高原期”④王慶如、司曉宏：《民辦高校發(fā)展面臨的“高原現(xiàn)象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第49頁。。筆者通過對山東省煙臺、青島和濟南等地市8所民辦高校的實地走訪、網(wǎng)絡調(diào)查和查閱這些高校的《本科教學質(zhì)量報告》后發(fā)現(xiàn)，山東省民辦高校的發(fā)展面臨一些困難。這些困難對全國民辦高校來說可能是普遍的，對這些困難加以探討，可以為全國民辦高校的發(fā)展提供參考。

一、民辦高校發(fā)展面臨的困難

以山東省為例，2010年有民辦普通高校38所，在校生30萬人；2015年民辦高校數(shù)量不變，在校生為34.99萬人，5年間只增長了4.99萬人⑤根據(jù)2010年和2016年《山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理，網(wǎng)址為http://www.jyb.cn。，增長較為緩慢，除了個別民辦高校，近年來原占比近一半的自考助學生源幾乎萎縮殆盡，整體發(fā)展舉步維艱。

(一)生源萎縮

改革開放后，人民日益增長的教育需求尤其是高等教育需求與國家提供的教育產(chǎn)品有限性的矛盾突出，“窮國辦大教育”的窘境為民辦教育提供了絕佳的發(fā)展機遇。但在2010年前后，各省高考適齡人口達到歷史峰值后迅速回落，出現(xiàn)了一對突出的矛盾：一方面考生絕對數(shù)量不斷減少，另一方面高校錄取率不斷提高，公辦高校和民辦高校的招生壓力都越來越大。表1是山東省近7年高考報名人數(shù)及本專科錄取率統(tǒng)計。

表1 2008—2014年山東省高考報名人數(shù)及本?？其浫÷式y(tǒng)計表*新浪教育：《939萬人今日高考農(nóng)村生增17萬 近百萬人棄考》，2014-06-07，http://henan.sina.com.cn/edu/jynews/2014-06-07/0940119005.html。*《2014年山東高考人數(shù)首次突破60萬 2008年以來錄取率逐年提高》，2014-06-05，http://blog.sina.com.cn/s/blog_67d46bff0101kpu2.html。

表1顯示，自2008年開始，山東省的高考報名人數(shù)整體呈下降趨勢，2012年達到歷史最低，而錄取率卻一路走高。隨著公辦高校的擴招及錄取率的大幅提升，民辦高校投檔率隨之下降，即使加大調(diào)劑力度以及后續(xù)補錄、注冊入學，大多數(shù)民辦高校還是完不成招生計劃*湖北招生考試網(wǎng)：《2011山東二本一志愿投檔獨立學院民辦高校遭遇零投檔》，2011-07-21，http://www.edu-hb.com/Html/201107/21/20110721171511.htm。。以山東N民辦高校為例，該校享有國家劃撥的招生計劃，但在校生人數(shù)自2009年起下降明顯(見圖1)。外部生源環(huán)境的急速變化，造成民辦高校陷入統(tǒng)招計劃招不滿、自考助學又“無生可招”的窘境。

圖1 N民辦高校在校生數(shù)變動趨勢圖/萬人

(二)辦學經(jīng)費緊張

民辦高校經(jīng)費來源渠道單一，主要依賴學費收入，是一種典型的“以學養(yǎng)學”辦學模式。舉辦高等教育需要持續(xù)投資，以不斷改善辦學條件、適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。近年來，民辦高校學費收入不斷減少，辦學成本卻逐年上升，造成辦學經(jīng)費較為緊張。山東省公辦高校2012年生均定額撥款達1.2萬元，而民辦高校學費標準為本科1萬元、?？谱罡? 000元，兩者差距較大*《民校院長說“四大落差”享受“平等”需立規(guī)》，2013-10-24，http://www.dzwww.com/2013/sdlh/bwkb/201301/t20130124_7948349.htm。，給民辦高校的正常辦學帶來很大的資金壓力。仍以N民辦高校為例，2009年該校學費收入為4.2億元，此后逐年下降，2015年降至2.3億元。

(三)辦學質(zhì)量提升緩慢

民辦高校辦學質(zhì)量未隨學校外延式發(fā)展而提高，主要有以下四個原因。一是辦學的硬件設施不良。如有些高校校舍不足，缺乏必要的實驗室和實訓室。二是師資隊伍整體素質(zhì)不高。以濟南、青島為例，兩地民辦高校起步早、數(shù)量多，在山東省具有較大的影響力。根據(jù)對濟南Q、Y和青島B、H民辦本?？聘咝熧Y隊伍結(jié)構(gòu)的調(diào)查，民辦高校師資隊伍的職稱、學歷、年齡和性別結(jié)構(gòu)不合理，高學歷、高職稱和男性教師少，年輕教師和退休教師多(見表2)。三是教學和科研水平落后。民辦高校在特色專業(yè)建設、精品課程建設方面，都遠遠落后于同級公辦高校。四是人才培養(yǎng)質(zhì)量規(guī)格不高、服務社會能力相對較弱。從考研情況看，Y民辦高校2012年考研通過率為10.9%，Q民辦高校為9.4%，較公辦高校低得多10.9%，Q民辦高校為9.4%，較公辦高校低得多(如濟南Z公辦高校同年考研通過率為19.06%)；從就業(yè)情況看，Y民辦高校2012—2015年畢業(yè)生在地方民營中小企業(yè)就業(yè)的比例分別為67.80%、72.32%、81.75%和79.72%，可見就業(yè)單位以地方民營中小企業(yè)為主。

表2 山東省4所民辦高校教師結(jié)構(gòu)統(tǒng)計/%

(四)社會聲譽不佳

在追求規(guī)模擴張的過程中，一些民辦高校表現(xiàn)出一定的逐利傾向，損害了民辦高校的整體形象。據(jù)山東省社科院省情綜合研究中心發(fā)布的《山東民辦高校公眾滿意度調(diào)查報告》顯示，2010年山東省民辦高校總體滿意度得分為62.52分，比2009年下降了0.59分；公眾對山東省民辦高校僅基本滿意，很多工作仍亟待加強*王曉亮：《公眾滿意度調(diào)查報告 民辦高?？傮w“及格”》，2010-01-17，http://www.dzwww.com/shandong/kjww/201001/t20100117_5319490.htm。。一些虛假宣傳、違規(guī)招生的行為，使民辦高校的辦學聲譽受損。

二、民辦高校發(fā)展困境形成的原因

(一)外部環(huán)境發(fā)生變化

第一，高等教育大眾化的來臨。 2016年4月7日教育部發(fā)布的《中國高等教育質(zhì)量報告》顯示，2015年我國適齡青年高等教育毛入學率達到40%，已經(jīng)實現(xiàn)了高等教育大眾化，正向普及化方向發(fā)展。人們對高等教育的需求由“機會需求”向“質(zhì)量需求”轉(zhuǎn)變，若民辦高校仍采用粗放式的發(fā)展模式，將越來越難以滿足人們的教育需求。第二，國家政策及管理相對滯后。當前，民辦高校正面臨著諸如市場機制缺失、法律規(guī)范不健全、政策落實不到位以及政策法規(guī)無細化條例等問題。在招生計劃、專業(yè)設置、辦學層次、收費標準和科研經(jīng)費等方面，政府行政主導色彩濃厚，限制了民辦高校的辦學自主權(quán)；而在民辦高校辦學公益性規(guī)范、教師享受公辦高校教師同等待遇及辦學質(zhì)量提升等方面，政府又約束不力，影響了民辦高校的規(guī)范化發(fā)展。第三，中外合作辦學興起。自2010年開始，教育部陸續(xù)批準400多家本科中外合作辦學(中外合作辦學機構(gòu)或項目)名單，擠壓了民辦高校的生存空間。從2006年以來，山東省本?？频匿浫÷食掷m(xù)攀升，2016年在錄取率有所下降的情況下仍高達82.15%*《2016年山東高考本專科錄取率為82.15%》，2016-08-16， http://www.liuxue86.com/a/2934822.html。，?？其浫≠Y格線低至180分，山東省高等教育開始向普及化邁進。

(二)內(nèi)部運行機制不健全

民辦高校自身管理也存在諸多問題。第一，規(guī)章制度穩(wěn)定性、連續(xù)性不足。以校長為代表的管理層人事變動頻繁，影響民辦高校的辦學穩(wěn)定性。第二，教(職)代會、工會和學生會等群眾性團體未能充分發(fā)揮作用。第三，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。如N民辦高校實行董事會領導下的校長負責制，投資方既擔任董事長又兼任校黨委書記；Y民辦高校實行董事長兼校長的管理模式，董事會、監(jiān)事會、校委會和黨委會等管理機構(gòu)在實際運行中往往責權(quán)不明晰，“一把手”獨斷專行等現(xiàn)象比較常見，缺乏權(quán)力監(jiān)督與約束機制。職業(yè)校長缺乏治校獨立權(quán)，為完成董事會下達的招生、營收任務不得不犧牲一些辦學質(zhì)量。有些民辦高校黨委會行政職能明顯，卻未能充分發(fā)揮政治核心和監(jiān)督保障作用。學術(shù)委員會的學術(shù)權(quán)力受到學校行政權(quán)力的制約，不能充分發(fā)揮作用。

(三)教師隊伍不穩(wěn)定

教師隊伍不穩(wěn)定是民辦高校的共性問題。第一，盡管2002年出臺的《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校教師享有與公辦教師的同等待遇，但實際上民辦高校教師待遇無法得到有效落實，工資待遇、五險一金和職稱評定等關(guān)乎教師切身利益的各項權(quán)利得不到保障。第二，民辦高校教師隊伍呈現(xiàn)“兩頭大、中間小”的啞鈴結(jié)構(gòu)，退休教師和剛走出校門的畢業(yè)生居多，流動性大。第三，民辦高校教師的教學、科研和招生任務繁重，考核嚴苛，教師普遍缺乏安全感、穩(wěn)定感和歸屬感。如N民辦高校近5年教師流失率都在20%左右，對學校教學秩序造成很大的沖擊。

(四)公益辦學屬性模糊

原《民辦教育促進法》第三條規(guī)定:民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分；第三十七條規(guī)定：民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動和改善辦學條件。辦學公益性價值判斷主要體現(xiàn)在辦學是否以營利為目的以及營收使用方向，但一些民辦高校對營利的追求弱化了辦學的公益屬性，表現(xiàn)在：第一，相對較高的學費將低收入家庭的學生“拒之門外”；第二，以經(jīng)濟效益為導向設置專業(yè)，對熱門專業(yè)想方設法擴大招生，但相應的師資隊伍跟不上；第三，將辦學結(jié)余用于教育教學和改善辦學條件的較少，在實驗室、實訓場地建設等投資較大、回報率較低的硬件教學設施上投入不足，而對人才培養(yǎng)、高層次人才引進等方面不夠重視，致使學校師資隊伍建設相對滯后。

三、民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的路徑

民辦高校要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不僅需要政府從政策層面不斷完善相關(guān)的制度環(huán)境、實施分類管理，更需要民辦高校的自立、自強，積極理順法人治理結(jié)構(gòu)，努力提高辦學質(zhì)量。

(一)政府層面

1.落實相關(guān)政策，創(chuàng)設良好的制度環(huán)境。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》(下稱“《修正案》”)，對“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權(quán)”的規(guī)定未作改變。地方政府應盡快出臺實施細則和地方條例，這是促進民辦高校健康發(fā)展的關(guān)鍵。第一，要理順政府監(jiān)督管理權(quán)和民辦高校辦學自主權(quán)之間的關(guān)系。政府對民辦高校負有審批、監(jiān)督、檢查和審查的權(quán)力，應明確哪些是政府必須監(jiān)管的、哪些是市場調(diào)節(jié)的以及哪些是民辦高校可以自主決定的，賦予民辦高校充分的辦學自主權(quán)；在民辦高校教師享受公辦高校教師同等待遇、教師隊伍建設質(zhì)量和辦學質(zhì)量提升等方面，政府要進行有效管理。第二，嚴把民辦高校市場“準入關(guān)”，嚴格審批程序，提高辦學門檻。同時，為民辦高校和公辦高校創(chuàng)設公平、合理的市場競爭環(huán)境，提高辦學透明度，推動不同高校間的良性競爭，促進高等教育資源的優(yōu)化配置。第三，加強對民辦高校的服務與監(jiān)管，促進民辦高校依法辦學、誠信辦學和規(guī)范辦學，對專業(yè)設置、招生宣傳、學費及營收做好報備、審計工作。第四，制定符合民辦高校實際的本科教學水平評估標準。民辦高校在師資聘用、師資結(jié)構(gòu)、教材選用和科研投入等方面不同于公辦高校，不適合與公辦高校共用一個評估標準。2015年底，山東省出臺《關(guān)于開展非營利性民辦學校教師養(yǎng)老保險與公辦學校教師同等待遇試點工作的指導意見》，決定2016年在全省啟動非營利性民辦學校教師參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點，實現(xiàn)非營利性民辦學校教師養(yǎng)老保險與公辦學校教師同等待遇*《非營利民辦學校教師待遇提高》，《中國教育報》2016年1月5日，第01版。，對促進民辦高校政策落地具有積極意義。為加強民辦高校黨建和思想政治工作，促進民辦高校健康發(fā)展，2016年8月，山東省委組織部、省委高校工委制定了《山東省民辦高校黨委書記選派和管理暫行辦法》，并于2017年4月向齊魯工學院、青島工學院等5所民辦高校選派了黨委書記*《山東選派5名公辦院校黨委負責人赴民辦高校任黨委書記》，2017-04-13 ，http://edu.dzwww.com/dzjyxw/sdjx/201704/t20170413_15770387.html。。

2.實施分類管理，突出辦學的公益屬性?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。 2007年教育部頒布的《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》第二條指出：民辦高校及其舉辦者應當“堅持社會主義辦學方向和教育公益性的原則”?！缎拚浮芬?guī)定，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，選擇非營利性學校，“舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學?！边x擇成為營利性學校，“舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”這為實施分類管理、堅持辦學公益性提供了明確的法律依據(jù)。第一，加強制度創(chuàng)新，出臺配套政策，推動分類管理，確保辦學公益性從依賴于舉辦者的道德自覺轉(zhuǎn)變成制度約束。第二，對于非營利性民辦高校，國家應該明確其為準公共產(chǎn)品或公益性事業(yè)，以國家注資或給予財政補貼等形式落實公益性事業(yè)政策待遇；對于營利性民辦高校，應尊重民辦高校投資產(chǎn)權(quán)的私有屬性和投資回報需求，國家在依法規(guī)范和監(jiān)管之外，應該通過市場機制優(yōu)勝劣汰。第三，對非營利性民辦高校的營收、盈利和資金進行監(jiān)管，做到財務獨立、經(jīng)費使用公開和信息透明，自覺接受社會監(jiān)督。第四，公益性要求民辦高校必須以受教育者利益和社會效益為重。2013年12月，在教育部的支持和中國民辦教育協(xié)會的指導下，全國26所民辦高校在北京發(fā)起成立了“非營利性民辦高校聯(lián)盟”，這是民辦高校自下而上主動推進非營利性民辦高校分類管理的一個重要事項，體現(xiàn)了大力發(fā)展非營利性民辦高等教育的政策導向，為推動符合我國國情的非營利性民辦高校建設搭建了新的平臺。另外，《修正案》還增加了一項規(guī)定：“對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵和捐資激勵等扶持措施”，給非營利性民辦高校的發(fā)展注入了新的生機與活力。

(二)民辦高校層面

1.理順法人治理結(jié)構(gòu)，提高科學管理水平。建立和完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，是解決民辦高校內(nèi)部矛盾、培育現(xiàn)代大學精神的基本要求。原《民辦教育促進法》及其實施條例為民辦高校實施法人治理結(jié)構(gòu)提供了法理依據(jù)，規(guī)定民辦高校實行理(董)事會(以下統(tǒng)稱“董事會”)領導下的校長負責制；所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離和委托—代理理論，為以校長為代表的專家治校和以學者為代表的教授治學提供了管理學依據(jù)；權(quán)力制衡理論則為法人治理結(jié)構(gòu)提供了政治學依據(jù)。民辦高校高層矛盾主要集中在股東、董事會和校委會之間；民辦高校內(nèi)部的主要矛盾集中在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，各機構(gòu)間權(quán)力制約不足。按照高校法人治理要求，現(xiàn)代大學制度的建立需要滿足以下條件：第一，明確董事會的職責權(quán)限。以董事長為代表的董事會按照章程履行職責，制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，聘請職業(yè)校長。董事會成員中應有懂管理、會經(jīng)營、熟悉并掌握高等教育規(guī)律的校方成員，形成由股東、社會人士、校方成員和利益相關(guān)者多方參與、共同治理的模式。第二，保障校長的獨立治校權(quán)。依照現(xiàn)代大學制度制定章程，為校長獨立行使權(quán)力提供保障。校委會由以校長為代表的治校人員組成，校長在董事會領導下依法行使治校權(quán)、領導權(quán)、管理權(quán)和指揮權(quán)，努力提升辦學質(zhì)量。第三，建立健全學校內(nèi)部各類組織，實現(xiàn)學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分離。保障學術(shù)委員會、學位委員會和教授委員會等組織的學術(shù)權(quán)力不受行政權(quán)力干擾，積極發(fā)揮以上各類學術(shù)性組織的專長，為提高學校教學科研水平發(fā)揮積極作用。發(fā)揮工會、教代會、團委、學生會和社團等群眾性組織的作用，為師生發(fā)表意見、表達利益訴求提供途徑，為參與學校日常管理提供建議，發(fā)揮民主監(jiān)督、民主管理作用，形成民主氛圍，促進學校良性發(fā)展。第四，形成設計合理、科學規(guī)范的管理制度。制度是“在特定的社會活動領域中，圍繞一定目標而形成的、具有普遍意義的、比較穩(wěn)定和正式的社會規(guī)范體系”*宣兆凱：《道德社會學理論、方法和應用研究》，北京師范大學出版社1994年版，第171頁。，它通過綜合運用各種手段，把引導與約束、提倡與反對結(jié)合起來，通過規(guī)范管理和制度約束，形成學校自主、良性、規(guī)范和科學的內(nèi)在發(fā)展機制。

2.提高辦學質(zhì)量，突出辦學特色。民辦高校要辦出水平與特色，就要始終堅持“辦人民滿意的教育”。第一，堅持質(zhì)量是民辦高校的生命線原則。沒有質(zhì)量就沒有發(fā)展，更談不上良好的聲譽，民辦高校應該把主要精力投入到改善教學條件、更新教學設備、規(guī)范教學秩序、提高教學質(zhì)量和科研水平以及抓好校企合作中去。第二，堅持特色辦學。2013年11月，山東省教育廳、省財政廳發(fā)布《關(guān)于開展山東省民辦本科高等教育特色名校建設工作的通知》，為促進山東省民辦高校規(guī)范辦學、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、推動內(nèi)涵提升和實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了積極作用。第三，實施人才強校戰(zhàn)略。教師是民辦高校最寶貴的財富，優(yōu)秀的教師隊伍是提高教學質(zhì)量和培養(yǎng)優(yōu)秀學生的前提。哈佛大學校長柯南特說：“大學的榮譽不在于它的校舍和人數(shù)，而在于它一代一代教師的質(zhì)量，一個學校要站得住，教師就一定要出色?！?轉(zhuǎn)引自楊德廣：《大學的主體力量》，上海師范大學出版社1999年版，第50頁。民辦高校要真正下決心提高教師待遇，免除他們的后顧之憂，充分激勵他們的工作積極性。

Study on the Status Quo and Sustainable Path of Non-governmentalInstitutions of Higher Learning: Taking Shandong as an Example

LIU Kuijie， CHEN Zhongquan & ZHANG Xinguo

(BusinessSchoolofYantaiNanshanUniversity，Yantai，Shandong， 265713，China)

With the advent of popularization of higher education， the development of non-governmental institutions of higher learning is facing new difficulties including shrinking student number， funding shortage， slow teaching quality improvement and poor public reputation. This paper proposes paths for promoting the healthy and sustainable development of non-governmental institutions of higher learning， such as the government to implement the various policies and regulations to create a good institutional environment and to implement category management to emphasis the non-profit characteristic， institutions to rationalize the corporate governance structure， improve the scientific management and educational quality， and highlight their characteristics.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; sustainable development; Shandong

(責任編輯 毛紅霞)

2016-12-04

山東省高校人文社會科學研究計劃項目(思想政治教育專題研究)(J16ZC116)

劉奎杰，男，山東泰安人，講師，法學碩士，研究方向為思想政治教育與社會主義文化建設。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.04.002