文/汪文忠

流動(dòng)人口住房保障路徑研究

文/汪文忠

改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)村人口涌入城市。流動(dòng)人口在推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起著十分重要的作用，但是他們的住房保障情況卻不容樂(lè)觀。本文在分析我國(guó)流動(dòng)人口住房現(xiàn)狀和流動(dòng)人口住房保障供求關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)比分析我國(guó)現(xiàn)行的幾種流動(dòng)人口住房保障模式的優(yōu)點(diǎn)與不足，并針對(duì)如何優(yōu)化流動(dòng)人口住房保障提出了思路和措施。

一、流動(dòng)人口住房現(xiàn)狀

2010年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，流動(dòng)人口選擇的住宿方式主要有六種：即旅店住宿、居民家中、單位內(nèi)部、工地現(xiàn)場(chǎng)和租賃房屋，其中選擇租賃房屋的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的50%。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村、城邊村是流動(dòng)人口租住的聚居地，其房租費(fèi)用低、交通便利，在一定程度上為流動(dòng)人口解決了居住難題。但城中村、城邊村中違章建筑普遍較多，且大多存在安全隱患，其居住環(huán)境臟、亂、差，不利于流動(dòng)人口的身心健康。而一些城市對(duì)城中村的嚴(yán)格管控，也使一些低收入流動(dòng)人口不得不租住環(huán)境惡劣、隱患叢生的群租房、地下室?？傊?，當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口的居住問(wèn)題不容樂(lè)觀，政府在租賃房上供給缺位、規(guī)范缺位以及由此導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。

二、流動(dòng)人口住房的需求與供給

（一）流動(dòng)人口的住房需求

住房通常是普通家庭日常支出中開(kāi)銷最大的耐用消費(fèi)品。即使對(duì)城市居民而言，如果缺乏穩(wěn)定的工作或收入水平較低，其改善住房也較為困難，更不用說(shuō)在城市的流動(dòng)人口。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)課題組研究數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后隨著生活趨于穩(wěn)定，其在城鎮(zhèn)定居的意愿日趨強(qiáng)烈。大部分農(nóng)民工表示，如果沒(méi)有諸多限制，有機(jī)會(huì)進(jìn)入城鎮(zhèn)，他們希望在城鎮(zhèn)定居。因此，流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房需求巨大，但是戶籍制度以及對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的種種政策限制，極大程度上為流動(dòng)人口滿足住房需求增添了阻礙。

（二）流動(dòng)人口住房供給分析

由于當(dāng)前戶籍制度與城市住房之間有著莫大的關(guān)系，流動(dòng)人口基本被置于主流住房分配制度之外。在供給方面，只有高端市場(chǎng)才能帶來(lái)豐厚的利潤(rùn)，所以低收入流動(dòng)人口并不包括在房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)群體內(nèi)，商品房的供給幾乎不會(huì)針對(duì)流動(dòng)人口。雖然政府為低收入和最低收入人群分別制定了經(jīng)濟(jì)適用房政策和廉租房政策，但是這些政策只針對(duì)城市本地居民的住房需要，沒(méi)有惠及流動(dòng)人口。上述兩種原因?qū)е碌慕Y(jié)果是流動(dòng)人口往往通過(guò)房屋租賃解決住房問(wèn)題。對(duì)流動(dòng)人口而言，我國(guó)目前的住宅供給基本是以市場(chǎng)供給為主，政府的公共供給無(wú)法覆蓋此類人群。

三、流動(dòng)人口現(xiàn)行住房保障模式

（一）農(nóng)民工公寓模式

這種模式主要指政府作為公共服務(wù)的主動(dòng)提供者，匯聚各方資源，通過(guò)改擴(kuò)建的方式提供價(jià)格低廉的公寓。例如，重慶將一些閑置的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造成小面積、低租金的公寓提供給農(nóng)民工群體。

這種模式具有很大的優(yōu)點(diǎn)，既充分考慮到農(nóng)民工流動(dòng)性大、住房支付能力低的特點(diǎn)，對(duì)財(cái)政造成的負(fù)擔(dān)也相對(duì)較小。但是這種模式也存在一些缺點(diǎn)：（1）數(shù)量有限，僧多粥少，供不應(yīng)求。（2）既要考慮農(nóng)民工收入低的現(xiàn)狀，又不能打破當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)的平衡，房租價(jià)格不易確定。（3）此類模式長(zhǎng)期將農(nóng)民工聚集，造成居住隔離，使之不易融入城市生活。

（二）住房補(bǔ)貼模式

住房補(bǔ)貼方式由來(lái)已久，分為購(gòu)房補(bǔ)貼和租房補(bǔ)貼兩類。購(gòu)房補(bǔ)貼即對(duì)購(gòu)買特定標(biāo)準(zhǔn)住房的農(nóng)民工予以補(bǔ)助，從而鼓勵(lì)其購(gòu)買住房。租房補(bǔ)貼則多數(shù)是以“補(bǔ)人頭”、貨幣補(bǔ)助的保障方式進(jìn)行，將政府補(bǔ)助直接支付給有需要的群眾。這種直接補(bǔ)助的模式更加貼合農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，在提高其支付能力的同時(shí)，促進(jìn)了區(qū)域住房的發(fā)展。該模式也由于嚴(yán)格的條件規(guī)定，導(dǎo)致其受益面過(guò)窄。

（三）納入保障性住房體系模式

納入保障性住房體系模式比較貼合當(dāng)前國(guó)家實(shí)施的住房保障政策的發(fā)展方向。其優(yōu)勢(shì)如下：一是有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)住房保障服務(wù)均等化，從而更能體現(xiàn)公平；二是流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)鼐用竦淖》繂?wèn)題相結(jié)合，有利于更準(zhǔn)確地測(cè)算城鎮(zhèn)常住人口的實(shí)際住房需求，從而有效地統(tǒng)籌和供給住房。該模式的不足在于：一是制度真正實(shí)施時(shí)，會(huì)遇到地方保護(hù)意識(shí)形成的阻力，地方政府為利益分配而不真正公平對(duì)待流動(dòng)人口；二是戶籍制度如不隨之改變，流動(dòng)人口在城市定居仍是空談。

四、流動(dòng)人口住房保障優(yōu)化思路

我國(guó)現(xiàn)行的流動(dòng)人口住房保障的幾種模式，經(jīng)歷了多次改革與創(chuàng)新，對(duì)流動(dòng)人口的住房情況產(chǎn)生了巨大的影響，但是這些模式或多或少存在著一些不足與問(wèn)題，下文將圍繞這些不足提供流動(dòng)人口住房保障的優(yōu)化思路。

（一）弱化戶籍差異

只有改革戶籍制度，才能真正將流動(dòng)人口納入住房保障體系，與本地居民享有同等待遇。為弱化戶籍所帶來(lái)的住房保障差異，首先可以降低落戶的準(zhǔn)入條件，對(duì)城市中流動(dòng)人口占比和城市綜合承載能力進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)放開(kāi)落戶限制，降低一些地區(qū)的戶口申領(lǐng)條件。其次，提高農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率，將農(nóng)民工住房保障與農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)，同時(shí)加大宣傳力度，提高農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參與積極性。

（二）優(yōu)化流動(dòng)人口住房保障管理模式

細(xì)分流動(dòng)人口類型，不同類型不同管理。對(duì)于定居型流動(dòng)人口，可以通過(guò)補(bǔ)貼、降低首付和貸款利率等手段鼓勵(lì)其主動(dòng)購(gòu)房。就業(yè)型流動(dòng)人口，應(yīng)以公租房和市場(chǎng)租房為主，提升租賃房屋存量，健全租賃市場(chǎng)，改善租賃房屋居住環(huán)境等。首先，城市可以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與公共租賃房屋的建設(shè)，充分發(fā)揮私人資本的優(yōu)勢(shì)；其次，拓寬公共租賃房屋市場(chǎng)，但對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房的出資和管理還需開(kāi)展進(jìn)一步的探索和研究。

（三）細(xì)化流動(dòng)人口公寓的具體實(shí)施過(guò)程

1.根據(jù)市場(chǎng)行情和流動(dòng)人口的居住需求，合理確定流動(dòng)人口公寓的戶型和容積率。我國(guó)各大城市并不缺少租賃住房，而是缺少流動(dòng)人口能租得起的住房。租不起房的關(guān)鍵原因是戶型過(guò)大、租金過(guò)高。

2.根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)及流動(dòng)人口的分布情況，合理規(guī)劃流動(dòng)人口公寓的建設(shè)地點(diǎn)。面向城區(qū)服務(wù)業(yè)的流動(dòng)人口公寓應(yīng)“大分散，小集中”，廣布于城市周邊的交通便利區(qū)域。

3.城市政府應(yīng)根據(jù)流動(dòng)人口、市場(chǎng)及自身等情況，合理確定流動(dòng)人口公寓的租價(jià)，定價(jià)時(shí)可參考同類區(qū)域戶型和面積相近的城中村出租房的價(jià)格，再以搖號(hào)的方式確定承租人。在本地區(qū)合法就業(yè)且無(wú)住房的流動(dòng)人口均可參與搖號(hào)。

五、完善流動(dòng)人口住房保障房制度的若干建議

（一）加強(qiáng)立法，制定《基本住房保障法》

雖然我國(guó)擁有一系列關(guān)于保障性住房的政策法規(guī)，但缺乏涵蓋規(guī)劃、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)到管理的完整的住房保障法律法規(guī)體系。加強(qiáng)保障性住房的法律建設(shè)是我國(guó)住房保障體系健康發(fā)展的前提。建議在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，盡快推出《基本住房保障法》以指導(dǎo)住房保障建設(shè)。

（二）明確政府職責(zé)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制

明確政府目標(biāo)責(zé)任健全機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一部署，措施到位，工作經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排解決；明確政府主導(dǎo)保障住房的建設(shè)和分配，認(rèn)真做好財(cái)政支出、土地收益提成、公積金增值部分投資、社會(huì)機(jī)構(gòu)資金融資等方面的工作，加大保障性安居工程建設(shè)力度，切實(shí)滿足中低收入家庭的住房需求。

（三）挖掘土地供應(yīng)潛力，積極籌措房源

在土地資源緊缺的情況下，要加大新增保障房用地的供應(yīng)，同時(shí)通過(guò)盤活土地存量、調(diào)整住房結(jié)構(gòu)、加大商品房配建等，多管齊下填補(bǔ)土地供給和房源籌措的缺口。第一，優(yōu)先挖掘和使用現(xiàn)有存量房用于保障房。收購(gòu)或者承租現(xiàn)有重大工程配套用房、社會(huì)閑置房，以減少對(duì)新增土地的需求；第二，通過(guò)舊廠房改建集體宿舍，解決外來(lái)務(wù)工人員、藍(lán)領(lǐng)人員的居住問(wèn)題；第三，通過(guò)新建商品住宅配建保障性住房；第四，通過(guò)土地整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)缺補(bǔ)與平衡；第五，利用零散農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地，解決部分保障房建設(shè)用地問(wèn)題。

（四）拓寬融資渠道

地方政府應(yīng)將保障房投資納入政府財(cái)政列支范圍，以有效減輕政府的資金壓力，同時(shí)廣開(kāi)融資渠道，以彌補(bǔ)保障房供給所需的龐大支出。首先，各級(jí)財(cái)政應(yīng)健全保障性住房投資機(jī)制，包括住房保障預(yù)算；其次，應(yīng)建立保障性住房投融資機(jī)制，包括逐步建立以財(cái)政貼息為基礎(chǔ)的低息貸款機(jī)制、以政府信用為基礎(chǔ)的貸款擔(dān)保機(jī)制；再次，研究組建全國(guó)保障性住房投資公司，通過(guò)吸收部分住房公積金、養(yǎng)老金、社會(huì)保障基金以及商業(yè)銀行貸款等，提供保障性住房建設(shè)的投融資服務(wù)，并考慮通過(guò)引入住房投資信托基金、住房證券化等方式，盤活保障房資源，同時(shí)對(duì)保障房信托提供貼息和減免稅等優(yōu)惠。

（作者單位：杭州市房產(chǎn)管理局）