劉樹澤　代惠芹

摘要 介紹了濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的主要做法，總結(jié)了取得的工作成效，并提出了幾點(diǎn)啟示，以期為其他地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記頒證；做法；成效；啟示；山東濱州

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）14-0289-02

2013年中央1號文件提出健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。作為全國第一批試點(diǎn)單位，山東省用3年的時(shí)間基本完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，探索了有益的經(jīng)驗(yàn)和做法。本文以山東省濱州市為視角，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)，并圍繞有效推進(jìn)工作作了探討。

依據(jù)法律規(guī)定，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是深化農(nóng)村改革、維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一項(xiàng)重要舉措。按照中央和省部署要求，濱州市于2013年開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，進(jìn)行探索并積累經(jīng)驗(yàn)。2014年將這項(xiàng)工作列入市委、市政府重大決策部署和《政府工作報(bào)告》重點(diǎn)工作，納入全市科學(xué)發(fā)展考核體系全面展開，全市58.9%的村、社區(qū)完成土地確權(quán)登記頒證工作，超額完成當(dāng)年省下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)。2015年不斷完善工作機(jī)制，多措并舉，積極推進(jìn)，截至年底，全市所有90個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本完成土地確權(quán)登記頒證工作，共完成4 851個(gè)村、78萬個(gè)農(nóng)戶、36.48萬hm2耕地的確權(quán)登記，為78萬個(gè)農(nóng)戶頒發(fā)了全國統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。2016年初，在縣級自查驗(yàn)收和市級核查驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，濱州市通過了省級驗(yàn)收，綜合評定得分位居全省首位，評定為優(yōu)秀檔次[1-2]。

1 濱州市的主要做法

這次土地確權(quán)登記頒證工作任務(wù)繁重復(fù)雜，涉及全市農(nóng)村千家萬戶的直接利益。濱州市各級各部門將其作為一項(xiàng)民心工程、民生工程，當(dāng)作一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實(shí)，先后投入人員近6萬名、財(cái)政資金近2億元，確保了整個(gè)工作順利推進(jìn)并圓滿完成任務(wù)。主要采取了以下措施。

1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥牽頭，相關(guān)部門協(xié)作配合。2013年以來，市委、市政府先后召開動(dòng)員會議、現(xiàn)場推進(jìn)會議等10次全市性專題會議安排部署。市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志專門作出重要批示，市政府召開常務(wù)會議進(jìn)行專題研究部署，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)靠上抓落實(shí)。抽調(diào)農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國土等部門人員成立了市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作辦公室（簡稱市土地確權(quán)辦，下同），設(shè)在市農(nóng)業(yè)局，實(shí)行集中辦公。連續(xù)2年將農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作列入市委、市政府重大決策部署和《政府工作報(bào)告》重點(diǎn)工作，納入全市科學(xué)發(fā)展考核體系，年底層層進(jìn)行考核[3-4]。

1.2 強(qiáng)化政策指導(dǎo)

市委、市政府制定出臺了《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案》等文件，市土地確權(quán)辦編輯印發(fā)了《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證政策法規(guī)匯編》，供各地學(xué)習(xí)掌握。針對各地工作中出現(xiàn)的實(shí)際問題，市土地確權(quán)辦研究出臺了《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中有關(guān)問題的處理意見》下發(fā)縣區(qū)執(zhí)行，有力地促進(jìn)了確權(quán)登記頒證工作順利推進(jìn)。

1.3 統(tǒng)一航拍影像

針對全市國土“二調(diào)圖”不符合農(nóng)業(yè)部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的問題，市財(cái)政安排專項(xiàng)資金430萬元，于2014年5月統(tǒng)一航拍制作了超過農(nóng)業(yè)部規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量的全市1∶2 000比例尺數(shù)字正射影像圖，作為開展土地確權(quán)登記的工作底圖。在此基礎(chǔ)上，以縣區(qū)為單位，分別招標(biāo)9個(gè)專業(yè)測繪公司開展了土地確權(quán)登記工作。實(shí)踐證明，統(tǒng)一航拍制作高標(biāo)準(zhǔn)的工作影像奠定了全市工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，收到了確保質(zhì)量、加快進(jìn)度的良好效果。

1.4 規(guī)范檔案管理

為切實(shí)做好確權(quán)登記頒證檔案管理工作，確保有關(guān)檔案完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)與安全，濱州市檔案局、濱州市農(nóng)業(yè)局密切配合，聯(lián)合行文轉(zhuǎn)發(fā)《山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理規(guī)則》，并結(jié)合實(shí)際，對全市檔案管理工作提出具體要求。各縣區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)，對確權(quán)農(nóng)戶檔案做到了“一戶一檔”收集整理。在做好確權(quán)登記農(nóng)戶檔案的同時(shí)，縣、鄉(xiāng)、村加大對確權(quán)登記類綜合文件材料的收集歸檔力度，重點(diǎn)把各種圖紙、承包方調(diào)查表等確權(quán)登記類綜合文件材料整理歸檔，確保了戶、村、鄉(xiāng)、縣、市檔案健全完善，做到應(yīng)歸盡歸、應(yīng)建盡建。全市共整理歸檔農(nóng)戶檔案逾10萬盒90余萬卷。各縣、鄉(xiāng)配備專門人員、專門設(shè)施、專門檔案櫥存放土地確權(quán)資料，做到了立卷完整、分類明確、方便查詢，檔案室符合防火、防盜、防潮、防光要求，確保了檔案資料存放安全、管理規(guī)范。同時(shí)，全市積極推進(jìn)檔案資料的數(shù)字化建設(shè)工作，把檔案管理水平提升到了更高層次。

1.5 保護(hù)婦女權(quán)益

為在土地確權(quán)登記頒證中切實(shí)保障婦女合法權(quán)益，2014年濱州市土地確權(quán)辦和濱州市婦聯(lián)在全省第1個(gè)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理工作中依法維護(hù)婦女權(quán)益的通知》，鼓勵(lì)婦女擔(dān)任承包方代表，規(guī)定新簽訂的農(nóng)村土地承包合同中既要有承包方代表姓名，也要有土地承包共有人信息。要求在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上也要完整體現(xiàn)土地承包共有人信息。各縣區(qū)進(jìn)一步創(chuàng)新，采取在土地承包地塊示意圖上同時(shí)標(biāo)注共有人姓名信息的形式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村婦女“證上有名，名下有權(quán)”，確保了在維護(hù)農(nóng)村婦女的土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益上“不掛空擋”。

1.6 嚴(yán)格檢查驗(yàn)收

為保證確權(quán)登記頒證成果質(zhì)量，濱州市土地確權(quán)辦出臺了《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收實(shí)施辦法》和《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果市級核查驗(yàn)收實(shí)施方案》。按照省市檢查驗(yàn)收實(shí)施辦法要求，各縣區(qū)招標(biāo)公司、組織人員進(jìn)行了縣級自查驗(yàn)收。市土地確權(quán)辦通過政府采購的形式，確定了一家具有國家甲級資質(zhì)的土地確權(quán)登記頒證核查驗(yàn)收外業(yè)抽檢的測繪公司，在縣區(qū)自查驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，對各縣區(qū)確權(quán)登記頒證成果進(jìn)行核查驗(yàn)收。從市級核查驗(yàn)收和省級驗(yàn)收情況看，各縣區(qū)土地確權(quán)登記頒證工作普遍扎實(shí)認(rèn)真，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證成果符合農(nóng)業(yè)部等文件和國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，工作質(zhì)量較高。endprint

1.7 注重工作創(chuàng)新

本著先行先試的原則，對于一些工作中遇到的上級沒有明確具體規(guī)定的問題，濱州市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，作了積極探索和有益創(chuàng)新。一是率先探索并推行“確權(quán)、確面積、不確地”做法。針對工作進(jìn)程中各地反映強(qiáng)烈的城中村、園中村、城郊區(qū)和大面積流轉(zhuǎn)土地確權(quán)這一熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，在國家、省沒有詳細(xì)規(guī)定和外地可借鑒做法的情況下，濱州市組織人員進(jìn)行了深入研究，提出了“確權(quán)、確面積、不確地”的指導(dǎo)意見，既符合上級政策精神也結(jié)合實(shí)際實(shí)現(xiàn)了工作創(chuàng)新，既幫助基層掃清了工作障礙也滿足了群眾要求確權(quán)的呼聲，有力地推動(dòng)了全市工作開展。省委、省政府對濱州市這一做法給予了充分肯定，將其列為全省土地確權(quán)3種有效形式（即確權(quán)確面積確地、確權(quán)確股不確地、確權(quán)確面積不確地）之一，并將相關(guān)文件印發(fā)各市參考。兄弟市來濱州市對“確權(quán)確面積不確地”做法進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。二是招標(biāo)監(jiān)理公司保駕護(hù)航。為保證工作質(zhì)量，各縣區(qū)分別招標(biāo)確定一個(gè)專業(yè)測繪公司作為監(jiān)理。監(jiān)理公司嚴(yán)格依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對各標(biāo)段測繪公司確權(quán)頒證工作進(jìn)行監(jiān)理，通過日常質(zhì)量監(jiān)督和抽檢驗(yàn)收工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并給予指導(dǎo)和糾正，確保了工作質(zhì)量，取得了良好效果。三是創(chuàng)新外業(yè)檢測方法。濱州市堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)工作，在市級驗(yàn)收外業(yè)檢測過程中，每個(gè)縣區(qū)隨機(jī)抽驗(yàn)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），每個(gè)被抽驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽查2個(gè)發(fā)包方，每個(gè)發(fā)包方隨機(jī)核查5個(gè)承包方，每個(gè)承包方的所有承包地塊都要進(jìn)行實(shí)地測量，不少于30塊承包地。由于承包方的地塊分布于各個(gè)位置，采取這種方法抽取和測量的樣本更能準(zhǔn)確反映地塊的精度，更具代表性和科學(xué)性，外業(yè)檢測標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)業(yè)部規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

1.8 積極利用確權(quán)成果

濱州市注重利用好土地確權(quán)登記頒證的成果，按照省統(tǒng)一部署，搞好土地承包信息管理平臺建設(shè)，切實(shí)提高了全市農(nóng)村土地承包管理規(guī)范化水平。積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資試點(diǎn)工作，在土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估、處置變現(xiàn)、承包農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行有效探索，讓土地承包經(jīng)營權(quán)真正成為農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

1.9 實(shí)行強(qiáng)力督導(dǎo)

濱州市成立5個(gè)聯(lián)合督導(dǎo)組，分別由市委、市政府分管副秘書長、督查室主要負(fù)責(zé)同志和市農(nóng)業(yè)局局長帶隊(duì)，實(shí)行包縣區(qū)督導(dǎo)制度，不定期對各縣區(qū)工作進(jìn)行督導(dǎo)。3年內(nèi)，市督導(dǎo)組共對各縣區(qū)工作進(jìn)行了15次全面督導(dǎo)，督導(dǎo)情況均以市政府或市土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組文件通報(bào)全市。市土地確權(quán)辦安排專人對全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作每周調(diào)度1次，每15 d編輯簡報(bào)并通報(bào)1次。同時(shí)，在濱州日報(bào)開辟專欄，每月初對各縣區(qū)上個(gè)月工作進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)。此外，制定了領(lǐng)導(dǎo)約談制度，對工作進(jìn)展緩慢的縣區(qū)，由市領(lǐng)導(dǎo)對其主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談。各種督導(dǎo)檢查措施的制定和實(shí)施有利地保障了各項(xiàng)工作部署落到實(shí)處。

2 取得的成效

2.1 穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包關(guān)系

通過土地確權(quán)登記頒證工作，解決了全市承包地塊面積不準(zhǔn)等問題，夯實(shí)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推動(dòng)了農(nóng)村基本政策的落實(shí)。

2.2 維護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益

按照《物權(quán)法》的規(guī)定對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記頒證是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的重要舉措。土地確權(quán)登記頒證依法落實(shí)了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益依法得到有效保護(hù)。

2.3 有效推進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

通過土地確權(quán)登記頒證，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬，穩(wěn)定了承包關(guān)系，給農(nóng)民吃了“定心丸”。農(nóng)民一證在手，就可以放心地把土地承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)了土地的規(guī)?；?jīng)營，有效解決了土地“細(xì)碎化”問題。截至2015年底，全市土地流轉(zhuǎn)面積9.89萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的26.7%，比試點(diǎn)之初的2013年增加5.11萬hm2，增長107%。

2.4 促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展

確權(quán)登記頒證工作解除了農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，穩(wěn)定了經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)關(guān)系，帶動(dòng)了資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)聚集、向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，加快了種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的的發(fā)展步伐。截至2015年底，全市農(nóng)民合作社達(dá)到5 358家，家庭農(nóng)場達(dá)到753家，分別比試點(diǎn)之初的2013年增長91%和294%。

3 啟示

濱州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中也曾遇到了如基層干部認(rèn)識不到位、積極性不高、前期工作局面難以打開、一些具體問題上級沒有明確規(guī)定、難以操作等問題。對于上述問題，濱州市及時(shí)采取加強(qiáng)宣傳動(dòng)員和協(xié)調(diào)配合等針對性措施加以解決，消除“中梗阻”，確保了工作順利進(jìn)行。根據(jù)濱州市的實(shí)踐和做法，得出以下幾點(diǎn)啟示。

3.1 質(zhì)量是工作效果的決定因素

工作中，濱州市始終堅(jiān)持質(zhì)量和進(jìn)度并重，在保證質(zhì)量的前提下確保進(jìn)度。嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求開展工作，不減少程序，不降低標(biāo)準(zhǔn)，不違背要求。堅(jiān)決杜絕怕麻煩、減程序、走形式、片面追求進(jìn)度的現(xiàn)象，堅(jiān)決避免簡單地以承包合同面積給農(nóng)戶確權(quán)。高標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量確保工作取得了實(shí)實(shí)在在的效果，避免了勞民傷財(cái)、勞而無功。

3.2 科學(xué)制定工作方案是基礎(chǔ)

開展確權(quán)登記頒證工作直接涉及每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，工作量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)、敏感度高，必須謀定而后動(dòng)。在試點(diǎn)和全面推開階段，濱州市各級都分別出臺了工作實(shí)施方案，重點(diǎn)對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證具體政策、工作程序、實(shí)施步驟等進(jìn)行詳細(xì)解析和安排，確保了政策的統(tǒng)一、程序的規(guī)范和工作的協(xié)調(diào)，確保了工作任務(wù)的順利完成。

3.3 發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾積極參與是關(guān)鍵

農(nóng)民群眾是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的主體，必須發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾、才能把土地確權(quán)登記頒證工作做好。為了讓廣大農(nóng)民群眾明白確權(quán)登記頒證工作的意義、目的、原則和方法，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與確權(quán)登記、支持確權(quán)登記的積極性，濱州市各地結(jié)合實(shí)際，采用召開會議、舉辦培訓(xùn)班、印發(fā)明白紙等形式，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法規(guī)政策傳達(dá)給農(nóng)民群眾，激發(fā)調(diào)動(dòng)了他們參與確權(quán)的積極性和主動(dòng)性，確保了工作實(shí)效。

3.4 妥善解決各類問題是重點(diǎn)

針對工作中發(fā)現(xiàn)的問題，特別是涉及承包經(jīng)營權(quán)歸屬、耕地保護(hù)、婦女權(quán)益保護(hù)、調(diào)動(dòng)地方積極性等問題，濱州市各級深入開展調(diào)查研究，認(rèn)真聽取基層干部群眾、專家學(xué)者和各方面的意見，在此基礎(chǔ)上，分門別類地歸納梳理問題，提出了針對性、操作性強(qiáng)的解決辦法或意見，對穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證發(fā)揮了重要作用。

3.5 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)是保障

土地確權(quán)登記頒證涉及到所有農(nóng)戶每一塊承包地的面積實(shí)測和空間位置測繪以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記管理平臺建設(shè)，需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。為確保工作順利進(jìn)行，在國家、省下達(dá)補(bǔ)貼資金的基礎(chǔ)上，濱州市各級將土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，充分保障了工作的順利進(jìn)行。

3.6 各級各部門協(xié)同配合是保證

為加強(qiáng)對土地確權(quán)登記頒證工作的領(lǐng)導(dǎo)，工作之始濱州市、縣、鄉(xiāng)各級即成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，各村也成立了實(shí)施小組。各級農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國土資源、信訪、檔案管理、法制、人口計(jì)生、公安等部門分工協(xié)作，齊抓共管，保證了土地確權(quán)登記頒證工作有組織、有計(jì)劃地開展并取得圓滿成功。

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