楊孟著

今年以來，國務(wù)院和有關(guān)部委密集出臺文件，劍指地方政府舉債融資行為。這些政策“組合拳”的一個明確指向，就是通過嚴格規(guī)范地方政府舉債的融資行為，以不斷強化地方政府舉債自我約束。

地方政府融資正遭遇新變局。從政策“組合拳”的靶向來看，真正瞄定的目標顯然不是“舉債融資規(guī)?！保恰芭e債融資行為”。這要涉及到政府債券、專項債券、PPP、政府購買服務(wù)等重點內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而這恰恰正是構(gòu)建規(guī)范完善的地方政府投融資機制的核心要素。

治亂：改“包辦婚姻”

為“自由戀愛”

長期以來，我國的地方政府間形成某種經(jīng)濟競賽，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的升遷機會與地方經(jīng)濟發(fā)展的績效緊密聯(lián)系在一起。在地方政府控制大部分經(jīng)濟資源，且全權(quán)負責(zé)地方經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實語境下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性被最大程度調(diào)動起來，空前高漲的投資激情與并不富裕的“財權(quán)”形成鮮明對照。

為了彌補巨額資金缺口，除了使用“土地財政”工具外，剩余的就只得由地方融資平臺擔綱主力。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大和保增長任務(wù)繁重的情況下更是如此。事實上，地方融資平臺是由地方政府一手操辦成立的，初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。況且融資平臺還聯(lián)結(jié)著公共產(chǎn)品和服務(wù)，融資平臺一旦出現(xiàn)問題，地方政府不可能撒手不管。

盡管政策“組合拳”嚴禁地方政府為融資平臺債務(wù)“兜底”和承擔償還責(zé)任，但金融機構(gòu)依然對融資平臺情有獨鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的這種“曖昧”關(guān)系。當然，為“保險”起見，要求地方政府出具“擔保函”、“承諾函”、“安慰函”等，也僅僅是試探地方政府對融資行為“負責(zé)”的誠意而已。

可見，地方政府需求側(cè)的內(nèi)生動力與金融機構(gòu)供給側(cè)的外生需求相互疊加放大，共同催生了地方債的無序膨脹、亂象叢生。相應(yīng)地，地方債“治亂”的基本思路應(yīng)以規(guī)范行為為主，抑制動因為輔。

基于這一思路，應(yīng)在堅持地方債規(guī)范治理與創(chuàng)新發(fā)展并重的原則基礎(chǔ)上，通過不斷探索創(chuàng)新地方投融資的新途徑和新手段，積極培育良好的投融資環(huán)境，疏暢融資需求與供給間的聯(lián)結(jié)通道，改“包辦婚姻”為“自由戀愛”，讓兩者的結(jié)合成為既定約束條件下的自愿自覺行為。

政府債券：“規(guī)模管控”

走向自主發(fā)行

現(xiàn)行的地方申請、省財政代發(fā)的“規(guī)模管控”型地方債發(fā)行機制，其實質(zhì)是試圖通過改變中央政府與地方政府單一利益博弈，為中央政府、省政府和省以下地方政府多重利益博弈的方式，最終達到“規(guī)模管控”的目的。但在實際操作過程中，由于博弈鏈條過長，發(fā)行主體與責(zé)任主體不對稱，“尋租”行為在所難免，發(fā)債效率大打折扣。

實際上，地方債的核心，并非債務(wù)規(guī)模問題，而是軟預(yù)算約束下的地方政府投資效率低下問題。有實證研究表明，地方債務(wù)水平與地方經(jīng)濟績效之間呈顯著的負相關(guān)關(guān)系。也就是說，經(jīng)濟發(fā)展效率愈高的地區(qū)其債務(wù)水平愈低，經(jīng)濟發(fā)展效率愈低的地區(qū)其債務(wù)水平愈高。如此看來，所謂的地方債務(wù)規(guī)模問題，實際上是一個對自已的“度”的把握問題——債務(wù)規(guī)模水平與自身的條件相匹配。

從根本上說，這個“度”需要“硬”預(yù)算約束來衡量，而要使軟的預(yù)算約束“硬”起來，則需要預(yù)算民主。在預(yù)算民主理念下，地方政府有關(guān)財政、負債狀況是完全公開、透明的，廣大公眾具有實質(zhì)性的監(jiān)控權(quán)，風(fēng)險自然可以得到及時預(yù)警和防范。

預(yù)算民主理念下的政府債券，應(yīng)由“規(guī)模管控”走向自主發(fā)行。這里的自主發(fā)行并非隨心所欲，因為地方債一旦發(fā)行，要涉及到政府信用、代際轉(zhuǎn)移、激勵兼容、預(yù)期管理、資源跨期分配、經(jīng)濟中的“短期和長期”等諸多問題。從本質(zhì)上講，今天的債，就一定是明天的稅，著名的“巴羅-李嘉圖等價命題”說的就是這個道理?！按航喯戎保胤絺鶠楹伟l(fā)？發(fā)多少？如何發(fā)？老百姓心中最有數(shù)。

加快推進地方債自主發(fā)行機制建設(shè)，離不開適宜的環(huán)境條件，主要包括：一是加快研究制定地方政府債務(wù)管理體系和法律規(guī)范，為地方債自主發(fā)行提供基本遵循；二是健全完善社會公眾預(yù)算參與制度、債務(wù)資金運行管理制度和全程動態(tài)跟蹤管理制度；三是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，增強政府資產(chǎn)負債的透明度；四是改進完善地方政府業(yè)績考核指標體系，建立健全考核問責(zé)機制，轉(zhuǎn)變地方政府行為模式；五是探索建立地方政府信用評級制度，完善政府信用評級體系。

PPP：融入地方投融資機制

PPP融入地方政府投融資機制，對于建立政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔的長期平等合作機制，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率具有極其重要的意義。

政策“組合拳”要求，逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，將部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)性質(zhì)的債務(wù)。PPP無疑是一個可行的路徑選擇，通過融入地方政府投融資機制，可以在化解地方政府債務(wù)方面大顯身手。美國是最早將PPP成功運用于解決政府債務(wù)問題的國家。美國前財長蓋特納曾在2009年提出了一個運用PPP清除金融機構(gòu)“有毒資產(chǎn)”的方案，該方案為美國政府在金融危機中節(jié)約大量救助成本幫了大忙。

在某種意義上說，PPP融入地方政府投融資機制，其實是未來財政收入的類資產(chǎn)證券化。但遺憾的是，由于政府和社會資本合作中的風(fēng)險與不確定性難以有效化解，降低了PPP的成功率。個別患有投資饑渴癥的地方政府卻鋌而走險，打起了違規(guī)運用PPP融資的歪主意。為了吸引合作方，在風(fēng)險分配方面通過不同方式將社會資本風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁給了政府，合作聚合效應(yīng)不明顯。

放眼未來，著眼于地方政府投融資機制建設(shè)，優(yōu)化完善PPP環(huán)境顯得尤為迫切和重要。一是加快制定PPP相關(guān)法規(guī)制度，降低PPP風(fēng)險與不確定性，給社會資本以穩(wěn)定預(yù)期；二是對于短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項目，可以設(shè)定政府回購年限和價格，以提升社會資本參與的積極性；三是對于信息不對稱程度低、容易形成服務(wù)規(guī)范、服務(wù)結(jié)果容易衡量的公共服務(wù)項目，可嘗試通過采用認證引導(dǎo)和政策優(yōu)惠等方式，吸引不以盈利為主要目標的社會企業(yè)參與到PPP中來。

專項債券：重在創(chuàng)新發(fā)展

政策“組合拳”允許發(fā)行土地儲備專項債券，目的在于建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度。

從預(yù)算管理的角度來看，對于有固定收益的公益性事業(yè)項目確需政府舉債融資的，均可通過發(fā)行專項債券的形式進行融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖敕制趦斶€。除了土地儲備專項債券外，城投債也是一種典型的專項債券形式。

截至2016年12月底，全國31個省未到期城投債共有6850只，債券余額7.37萬億元。未來五年平均每年需要償還約1.2萬億元。面對如此龐大的城投債規(guī)模及其償債壓力，改革創(chuàng)新城投債制度已是情勢所需、勢在必然。

不可否認，運用城投債方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，是在當前缺乏完善投融資機制的情況下，為了彌補基礎(chǔ)設(shè)施欠賬而“倒逼”出來的一種無奈選擇。從這一點來看，城投債有其存在的合理性和必要性。因為基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命一般在五十年以上，由這些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益，以及由此推動持續(xù)增加的財政收入惠及年限自然也就長達五十年以上。在受益期內(nèi)用新增收益和財政收入逐年用于償還城投債，不僅完全符合“權(quán)責(zé)發(fā)生制”原則，有利于實現(xiàn)代際公平，而且還可以消解人們對城投債風(fēng)險的擔心和疑慮。

由此可見，創(chuàng)新發(fā)展城投債的核心，在于將城投債的償還期限與其受益期限匹配起來。具體地說，對于收益性基礎(chǔ)設(shè)施城投債，由地方融資平臺發(fā)行，在受益期內(nèi)以項目收費償還；對于純公益性基礎(chǔ)設(shè)施城投債，則由地方政府直接發(fā)行，在受益期內(nèi)以新增財政收入償還。

（作者單位：廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心）