王婷婷

摘 要地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風(fēng)險。與整體金融風(fēng)險相比，地方金融有其固有的特征，且在管理體制上也有著不同的設(shè)計理念，當(dāng)前，地方金融風(fēng)險具有多樣性、復(fù)雜性、區(qū)域性等特征，這些都在不斷挑戰(zhàn)著現(xiàn)行的地方金融風(fēng)險管理體制，不斷深化地方金融風(fēng)險管理體制改革，構(gòu)建新型的地方金融風(fēng)險管理體系，是確保不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險，進(jìn)而保證整體金融安全的重要任務(wù)之一。

關(guān)鍵詞地方金融風(fēng)險；區(qū)域風(fēng)險；系統(tǒng)性風(fēng)險

[中圖分類號]F832.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）09-0084-07

一、引 言

防范風(fēng)險是金融行業(yè)永恒的主題。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風(fēng)險。地方金融的市場定位主要在服務(wù)于“三農(nóng)”和中小微企業(yè)，是地方政府實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要金融手段。地方金融主要包括城市商業(yè)銀行、地方組建的證券公司、保險公司、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、典當(dāng)行、商業(yè)保理公司和新型互聯(lián)網(wǎng)金融公司等機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管職責(zé)上劃分，地方性金融機(jī)構(gòu)由主要有地方政府審批并實(shí)施監(jiān)管。

地方金融的發(fā)展不完全等同于整體金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展業(yè)態(tài)，具有增長速度快、面臨挑戰(zhàn)多、發(fā)展責(zé)任重①等特征。①速度快。網(wǎng)點(diǎn)迅速增加，遍地開花。自“十二五”開始，我國地方政府便相繼出臺地方金融規(guī)劃，地方政府對地方金融的重視前所未有的達(dá)到新高度。根據(jù)銀監(jiān)會公布數(shù)據(jù)，截止目前，我國僅農(nóng)村商業(yè)銀行已超千家，其中有二十一家入選英國《銀行家》雜志世界銀行業(yè)1 000強(qiáng)。②挑戰(zhàn)多。近年來，地方金融發(fā)展面臨的不確定性因素大幅度增加，地方金融金融風(fēng)險發(fā)生概率大幅度增加。特別是伴隨著金融改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加長，一些準(zhǔn)金融組織和新型的金融業(yè)態(tài)迅猛膨脹，從多個層面和視角挑戰(zhàn)地方政府金融監(jiān)管體制。③責(zé)任重。地方政府具有維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，是地方金融風(fēng)險的最終處置責(zé)任人。近年來，中央又進(jìn)一步將地方金融管理職責(zé)賦予地方政府管理。黨的十八屆三中全會還明確提出要“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”。2014年8月，國務(wù)院出臺相關(guān)文件②，界定了中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任，重點(diǎn)要強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變和制度體制建設(shè)、完善中央和地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)體制，明確中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。因此，地方政府具有維護(hù)地方金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險的政策屬性。目前，各地政府也已基本構(gòu)建了以地方金融辦（局）為核心、相關(guān)行業(yè)主管部門共同參與的地方金融管理體制。

風(fēng)險與體制關(guān)系很大，金融監(jiān)管體制通常是指包括明確金融監(jiān)管的職責(zé)、權(quán)利分配的方式和組織制度總和，最主要的是要解決明確地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體、金融市場和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管方式以及對監(jiān)管效果負(fù)責(zé)的責(zé)任人問題。目前我國區(qū)域性金融風(fēng)險大的重要原因之一是由于體制不完善造成，因此深化地方金融風(fēng)險體制改革就顯得尤為迫切。正是基于這一原因，通過對構(gòu)建地方金融風(fēng)險管理體制進(jìn)行分析，以期對地方金融風(fēng)險的體制建設(shè)，積極防范地方金融做出探索。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對我國地方金融風(fēng)險進(jìn)行分析已有十多年，但這十多年來，研究的著力點(diǎn)一直處于探索的階段，尋其根，究其因，探討地方金融風(fēng)險的起因和對其劃分是分析的主流方向。時至今日，仍有學(xué)者在對地方金融的定義從不同的角度進(jìn)行反復(fù)論證（吳周雄，2015；李洪強(qiáng)等，2012）。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風(fēng)險。鄒小芃等（2008）[1]認(rèn)為地方金融風(fēng)險從風(fēng)險特征上講是具有一般金融風(fēng)險的基本特征，從概念上講，他認(rèn)為地方金融風(fēng)險是指地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營過程由于流動性緊張等原因，并誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)金融秩序紊亂及社會福利損失的后果和可能性。地方金融機(jī)構(gòu)從屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾芾恚哂械胤蕉愂諏傩?、地方業(yè)務(wù)屬性和當(dāng)?shù)卣芾韺傩缘娜龑傩浴牡胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)的范圍來分析，不包括中、農(nóng)、工、建、交及十余家跨區(qū)域的全國性股份制銀行，雖然這部分金融機(jī)構(gòu)的相當(dāng)權(quán)重的業(yè)務(wù)也是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，但這類金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是全國一級法人體制，在界定地方金融風(fēng)險范圍時，通常不將這類機(jī)構(gòu)列入地方金融風(fēng)險序列。因此，地方金融風(fēng)險的制造者就主要是城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、地方性證券公司、地方性保險公司、信托投資公司、財務(wù)公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司等（王立軍，2016）[2]。

地方金融風(fēng)險的種類可以用風(fēng)險主體、風(fēng)險特征作為指標(biāo)進(jìn)行分類。趙鑫男（2014）[3] 根據(jù)風(fēng)險主體的不同，地方金融風(fēng)險可劃分為三類，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險、新型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，主要包括這三類地方金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中存在的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險等。根據(jù)風(fēng)險特征的不同，地方金融風(fēng)險可分為信用風(fēng)險、利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、股票價格風(fēng)險等。從不同類風(fēng)險在總風(fēng)險中占有比例來分析，梅波（2014）[4] 認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險中信用風(fēng)險仍然是當(dāng)前各地方政府所面臨的最主要的金融風(fēng)險之一。此外，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、創(chuàng)新風(fēng)險等，同樣構(gòu)成地方金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險點(diǎn)與風(fēng)險源。余薇等（2013）[5] 則認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)其產(chǎn)品創(chuàng)新時的知識產(chǎn)品金融與互聯(lián)網(wǎng)金融同樣具有較大的風(fēng)險。其中，知識產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險主要包括法律風(fēng)險、知識產(chǎn)權(quán)價值風(fēng)險、權(quán)屬風(fēng)險及質(zhì)押物處置風(fēng)險等。而陸岷峰等（2016）[6] 則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險是基于互聯(lián)網(wǎng)金融的七大業(yè)態(tài)所產(chǎn)生的不確定性以及由此發(fā)生一種損失的可能性。

由于地方金融所涉及的組織和機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，其風(fēng)險產(chǎn)生的原因也是多方面的，主要包括：①政府管理職責(zé)定位不明確。中央和地方政府間沒有明確的金融管理分界線，地方政府的管理職能多、雜、廣（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在組織架構(gòu)不統(tǒng)一、管理職能分散、管理人員專業(yè)性不強(qiáng)、缺乏持續(xù)動態(tài)管理，缺乏市場化管理理念等問題，進(jìn)而在地方層面產(chǎn)生了大量非規(guī)范的政策性融資平臺（張雪蘭等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控。地方政府不能準(zhǔn)確地選準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與風(fēng)險控制的平衡點(diǎn)，更多看重地方金融對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動作用，而忽視地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大消極作用，在這種指導(dǎo)思想下，地方政府會更多的傾向于多批機(jī)構(gòu)，批多種機(jī)構(gòu)，而對于風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控措施關(guān)注較少。④地方金融機(jī)構(gòu)自身存在的問題。吳周雄（2015）[6]認(rèn)為大部分地方金融機(jī)構(gòu)，地方政府仍是主角，通過政府可控制資源參與組建各類金融機(jī)構(gòu)，較為典型的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行其大股東基本是由地方政府可控機(jī)構(gòu)構(gòu)成，結(jié)果，地方金融機(jī)構(gòu)仍然沒有建立起現(xiàn)代法人治理制度，內(nèi)部產(chǎn)權(quán)仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預(yù)現(xiàn)象層出不窮，內(nèi)部體制問題較為突出。

在究其因之后，如何構(gòu)建地方金融風(fēng)險管理體制，防范風(fēng)險，化解風(fēng)險才是重中之重。劉月（2014）[8]對美國、德國及英國地方金融風(fēng)險的管理體制作了深度研究，美國在金融機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險事項后，金融管理部門會選擇警告或合并的方法對風(fēng)險進(jìn)行分散和化解，通過存款保險基金的方式來保護(hù)投資者的基本權(quán)益。德國金融管理部門，面對有風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)時，通常選擇極為謹(jǐn)慎的態(tài)度，至于有問題的金融機(jī)構(gòu)是否用退出市場措施，通常較為靈活：銀行由于性質(zhì)的不同，其退出方式也有較大差異，如果是國有銀行，國家代其償還債務(wù)；如果是股份制銀行，一般會先選擇停業(yè)、關(guān)閉，進(jìn)行冷凍處理，這期間，其他金融機(jī)構(gòu)如愿意合并之則可以不進(jìn)入破產(chǎn)程序，反之，則進(jìn)入破產(chǎn)程序；儲蓄存款則由存款保險公司和股東負(fù)責(zé)；對于有問題的信用合作銀行，一般會由同業(yè)協(xié)會接管或兼并。英國政府的做法有別于美國和德國，英國在對待金融機(jī)構(gòu)許可時尺度較寬，但如果英國政府一旦認(rèn)為不合標(biāo)準(zhǔn)時則會立即注銷；對于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置上，政府較為關(guān)注申請人權(quán)益的保護(hù)，問題機(jī)構(gòu)即使在破產(chǎn)程序申請過程中，仍然可以繼續(xù)經(jīng)營，但是金融管理當(dāng)局并不能參與程序的運(yùn)作。

同歐美西方發(fā)達(dá)國家在防范和化解金融風(fēng)險措施方面，我國則更多選擇關(guān)閉資不抵債、支付危機(jī)、管理混亂、違法違規(guī)類金融機(jī)構(gòu)的路徑，以多樣化方式來積極防范和化解地方金融風(fēng)險（劉月，2014）[8]。北京市、上海市以及山東省從管理體制入手嚴(yán)格防范地方金融風(fēng)險方面最具有代表性。

（1）北京市主要積極探索構(gòu)建地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制。在現(xiàn)行的人民銀行北京營業(yè)管理部、北京市銀監(jiān)局、北京市證監(jiān)局、北京市保監(jiān)局的“一部三局”的金融管理架構(gòu)基礎(chǔ)上，北京市先后構(gòu)建兩個大的金融監(jiān)管方面協(xié)調(diào)體制：由三個監(jiān)管局在2003年設(shè)立的“北京金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度”；由人民銀行北京營業(yè)管理部在2004年3月設(shè)立的“北京金融管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人碰頭會制度”。經(jīng)過多年的運(yùn)作，在兩個會議制度引領(lǐng)下，各機(jī)構(gòu)先后簽署一系列部門戰(zhàn)略合作協(xié)議，在建立高效有序的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制作出較多的有益嘗試和探索（夏蜀，2012）[9]。

（2）上海市則積極推動集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，主張地方金融實(shí)施綜合監(jiān)管理念。2016年底，上海市政府正式下發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢 開展綜合監(jiān)管試點(diǎn) 探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》。上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會議暨自貿(mào)試驗區(qū)金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組會議在市政府召開，意味著實(shí)質(zhì)性啟動了上海金融綜合監(jiān)管試點(diǎn)工作。

（3）山東省政府在加強(qiáng)地方金融管理在界定地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)范圍方面開創(chuàng)了先例。2013年12月，山東省政府出臺我國首部《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》，意見明確規(guī)定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了山東省地方政府金融監(jiān)管的對象包括中央駐山東省地方金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動，基本明確了山東省地方政府金融監(jiān)管職責(zé)、方式，當(dāng)中有十五條規(guī)定了金融監(jiān)管方面內(nèi)容，并規(guī)定“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織必須納入地方監(jiān)管范圍，這為地方金融服務(wù)、發(fā)展和監(jiān)管提供較為系統(tǒng)的法律保障（張旭等，2014）[10]。該《條例》經(jīng)過山東省人大審議于2016年7月1日起在全省實(shí)施，法規(guī)制度的建設(shè)有利于進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和維護(hù)地方金融穩(wěn)定。

三、地方金融風(fēng)險的主要特征與體制原因

近年來，中央政府將金融管理職權(quán)進(jìn)一步下放給地方政府，地方政府則構(gòu)建了以地方政府金融辦（局）為主體、其他相關(guān)行業(yè)主管部門協(xié)同參加的地方金融管理體制。2014年8月，國務(wù)院進(jìn)一步界定中央和地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任，賦予地方政府具有維護(hù)本地金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險的責(zé)任。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融時代的來臨，地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化的趨勢，在傳統(tǒng)以地方性銀行、證券公司和保險公司為代表的金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了以新型的金融機(jī)構(gòu)以及類金融機(jī)構(gòu)，包括但不限于融資租賃公司、商業(yè)保理公司、小額貸款公司等新的金融業(yè)態(tài)，地方政府的金融管理內(nèi)涵進(jìn)一步拓展。

（一）地方金融風(fēng)險的主要特征

伴隨著時代變革、經(jīng)濟(jì)周期轉(zhuǎn)換以及互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)滲透與沖擊，如今的地方金融的服務(wù)定位與經(jīng)營模式均發(fā)展了轉(zhuǎn)變，因而地方金融所蘊(yùn)藏的風(fēng)險也發(fā)生了新的變化，并集中呈現(xiàn)出以下三個主要特征。

一是復(fù)雜化。在日新月異的互聯(lián)網(wǎng)時代，信息科技不斷滲透到各行各業(yè)中，有力推動著各業(yè)態(tài)模式的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級，同時，各類新型互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在金融創(chuàng)新與信息技術(shù)相結(jié)合過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險也在日益復(fù)雜化。以P2P網(wǎng)貸行業(yè)為例，截止2017年1月底，全國累計成立的網(wǎng)貸平臺數(shù)為5 881家，累計成交量為36 500.85億元；而與此同時，累計停業(yè)及問題平臺數(shù)也達(dá)到了3 493家，即正常運(yùn)營平臺僅占40.61%，行業(yè)早期的資金池、自融、跑路等違法行為較為普遍，更是相繼發(fā)生了泛亞兌付危機(jī)、大大集團(tuán)暴雷等惡性案件。類似地，互聯(lián)網(wǎng)金融中眾籌、第三方支付等業(yè)態(tài)的金融風(fēng)險也急需重視，違法犯罪案件數(shù)量明顯多于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域。雖然2016年4月開始的互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治對規(guī)范行業(yè)發(fā)展具有重大積極意義，但互聯(lián)網(wǎng)給地方金融帶來的日益復(fù)雜化風(fēng)險仍需持續(xù)關(guān)注與應(yīng)對。這類風(fēng)險所涉及受眾多、機(jī)構(gòu)多、范圍廣，處置時具有極為難以處理的復(fù)雜性。

二是多樣化。除了傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中所發(fā)生的經(jīng)營風(fēng)險、流動風(fēng)險、信用風(fēng)險等，如今“涉眾型”風(fēng)險也是層出不窮，某些地方金融機(jī)構(gòu)利用技術(shù)手段，開展非法金融業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量普通金融消費(fèi)者權(quán)益受到損失，如非法集資、非法設(shè)立資金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗錢。并且這一類風(fēng)險具備極高的傳染性，易引起恐慌，進(jìn)一步導(dǎo)致擠兌風(fēng)險。以轟動全國的e租寶案件為例，根據(jù)國務(wù)院處非辦材料，到2015年12月3日止，e租寶案件所涉及到的投資人用戶達(dá)到901 294個，充值累計余額達(dá)到581.75億元，累計投資額達(dá)到745.11億元，當(dāng)中估計有15億元人民幣被實(shí)際控制人丁寧用于個人揮霍、贈予親屬、情人及相關(guān)人員，給全國廣大投資者造成巨額經(jīng)濟(jì)損失，在社會上產(chǎn)生極為惡劣的消極影響。數(shù)據(jù)表明，2015年全國公安機(jī)關(guān)單非法集資、傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪立案的就達(dá)30 000余起，2016年全國公安機(jī)關(guān)對非法集資等立案數(shù)、涉案金額雖然比2015年下降8.9%和7.3%，扭轉(zhuǎn)了此類案件高速增長的勢頭，但是“涉眾型”金融風(fēng)險事件仍然以不同的表現(xiàn)形式層出不窮、以不同形式不斷影響著區(qū)域金融的安全與穩(wěn)定。

三是區(qū)域化。金融業(yè)務(wù)相互交叉，金融風(fēng)險跨界傳染并不少見，如今的地方金融風(fēng)險已經(jīng)呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征，推行地方金融風(fēng)險綜合監(jiān)管，有利于防范與化解地方新型及互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險。當(dāng)前地方政府在地方金融風(fēng)險管理的制度完善上滯后于地方金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，金融管理存在著真空地帶，有較大的金融安全隱患，同時，新型地方金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管又沒有可參照的成功管理經(jīng)驗與案例。以小貸公司為例，在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行以及網(wǎng)貸行業(yè)強(qiáng)勢崛起的沖擊下，小貸公司無論是公司數(shù)量、實(shí)收資本、從業(yè)人數(shù)還是貸款余額方面均呈現(xiàn)減少趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2016年半年報中，在新三板掛牌小貸公司的營業(yè)收入同比增幅平均值為-8.74%，而且凈利潤同比增幅均值也為-26.83%，同年三季報中，上述兩個數(shù)值還呈擴(kuò)大趨勢，分別為-11.49%和-23.09%。從行業(yè)數(shù)據(jù)分析，2016年末，全國小額貸款公司共有8 673家，貸款余額為9 273億元，兩個指標(biāo)分別比2015年減少237家、131億元。小貸公司作為地方金融的重要主體力量，一旦出現(xiàn)發(fā)展衰退或者關(guān)門潮，必然會給所在地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的消極影響，甚至可能誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。此外，各地其他類地方金融機(jī)構(gòu)還存在金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)間提供相互擔(dān)保、交叉承諾、循環(huán)開票等表外等融資方式進(jìn)行關(guān)聯(lián)套利、空轉(zhuǎn)套利、監(jiān)管套利，有些地方政府的融資平臺的風(fēng)險表外化十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，2016年多地銀行的表外業(yè)務(wù)增速高達(dá)50%左右，上海銀行業(yè)表外業(yè)務(wù)余額甚至達(dá)到總資產(chǎn)余額的1.8倍，表外業(yè)務(wù)風(fēng)險也是引起地方不穩(wěn)定的重要風(fēng)險源。這類風(fēng)險的一個重要特征在于其影響的范圍一般局限在金融機(jī)構(gòu)所在地及所開展業(yè)務(wù)的區(qū)域，當(dāng)然，這種區(qū)域性風(fēng)險也不排除可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至傳導(dǎo)成行業(yè)及全國性金融風(fēng)險。

（二）地方金融風(fēng)險形成的體制原因

（1）監(jiān)管履職缺乏必要的法律依據(jù)。第一，地方人民政府的金融監(jiān)管工作目前還沒有適應(yīng)地方金融風(fēng)險特征、系統(tǒng)的管理制度、法律規(guī)定。在防范地方金融風(fēng)險實(shí)際工作中，因為缺失上位法，地方金融監(jiān)管立法工作推進(jìn)困難。例如，目前對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如擔(dān)保公司、典當(dāng)行基本沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度，也沒有完善的外部監(jiān)管機(jī)制，致使這類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中管理比較混亂，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)偏離成立時的初衷，放棄主業(yè)，利用機(jī)構(gòu)平臺進(jìn)行高息借貸、融資放款、賺取高利。第二，地方金融監(jiān)管部門行權(quán)缺少明確的法律法規(guī)，這必然影響地方金融監(jiān)管效力及效果，中央政府雖然賦予地方政府承擔(dān)地方金融風(fēng)險的處置責(zé)任，但并沒有明確地方政府金融監(jiān)管部門的職權(quán)，因此，地方金融監(jiān)管力量配備不足，面臨壓力較大。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險處置過程中，難以采取有效的懲處措施，意味著地方金融監(jiān)管部門在金融執(zhí)法依據(jù)上不充分。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)督也是由地方政府監(jiān)管的，雖然2015年7月，人民銀行總行等十部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確鼓勵并支持互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)范發(fā)展，并且確定了互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)分工。但從《指導(dǎo)意見》法律效果看，這個指導(dǎo)意見雖是一份規(guī)范性文件，但法律位階較低，執(zhí)行起來效力較弱。一方面可能引起合規(guī)經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)得不到法律保護(hù)，出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐優(yōu)幣的現(xiàn)象；另一方面少數(shù)不法分子也會利用制度與法律的空白或執(zhí)行力，借機(jī)進(jìn)行非法集資等違法犯罪活動。

（2）監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對稱。自從2008年中央銀行和銀監(jiān)會委托地方政府負(fù)責(zé)小額信貸公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管等職責(zé)以來，地方政府已逐步成為維護(hù)區(qū)域性金融穩(wěn)定的重要力量。目前地方政府有監(jiān)管責(zé)任，卻沒有相對應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)限，在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)轄區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定、協(xié)助“一行三局”處置地方金融風(fēng)險的責(zé)任，對于新型類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管地方政府也缺少相對應(yīng)的監(jiān)管手段和依據(jù)。實(shí)踐中，查處小額貸款公司違規(guī)行為時，經(jīng)常由于得不到法律支持的權(quán)限而難以處置，導(dǎo)致監(jiān)管工作容易流于形式；地方政府不擁有城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要在中央金融監(jiān)管派駐機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)管部門對其日常經(jīng)營基本無權(quán)過問，導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)風(fēng)險隱患及監(jiān)管信息不對稱，往往事后疲于應(yīng)付。權(quán)責(zé)失衡的體制致使地方政府只能被動地進(jìn)行風(fēng)險處置，對地方金融風(fēng)險難以實(shí)施主動管理。

（3）分業(yè)監(jiān)管體制下的各類監(jiān)管主體多且分散。由于地方類金融機(jī)構(gòu)種類較多，因而，在分業(yè)監(jiān)管體制下，各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體多且分散，多頭監(jiān)管不僅監(jiān)管力量分散，監(jiān)管效率也很低。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管。二是在多頭監(jiān)管體制下，容易形成監(jiān)管真空地帶和重復(fù)監(jiān)管。三是某些領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任不明確，一旦形成地方金融風(fēng)險，單一監(jiān)管主體難以完成化解和處置重任。

（4）條塊間金融監(jiān)管工作難以協(xié)調(diào)。近年來，各省政府雖然不斷努力通過各種方法，加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門派駐機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門之間的聯(lián)絡(luò)，但由于缺乏頂層制度設(shè)計，這種溝通協(xié)調(diào)范圍十分有限性及效率的有限性。目前的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、農(nóng)民資金互助社卻分別由金融辦、經(jīng)信委、商務(wù)廳、農(nóng)工辦（農(nóng)委）審批設(shè)立，出現(xiàn)“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，且風(fēng)險處置的責(zé)任也不清晰，部門之間缺少有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合。

（5）監(jiān)管難以進(jìn)行事前風(fēng)險防范。由于金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，金融混業(yè)經(jīng)營程度不斷深化，地方政府無法及時獲得有效監(jiān)管信息，監(jiān)管信息的不對稱導(dǎo)致了難以進(jìn)行事前風(fēng)險防范。權(quán)責(zé)分離和監(jiān)管信息不對稱造成地方政府在風(fēng)險防范處置過程中處于被動地位，尤其是非法集資、非法設(shè)置資金池等案件處理，難以做到事前防范和保證事后處置的效率。

（6）監(jiān)管體制缺乏全覆蓋體制。在各省政府省內(nèi)各級現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制體制，主要監(jiān)管對象是以“機(jī)構(gòu)”或“組織”類型為標(biāo)準(zhǔn)，而非以“業(yè)務(wù)”或“功能”為尺度來進(jìn)行分類監(jiān)管，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的問題。在如今互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，混業(yè)經(jīng)營的模式層出不窮，例如某P2P平臺同時做到信息中介、資金池及商業(yè)保理等業(yè)務(wù)。以現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺主要由省金融辦監(jiān)管，然而涉及到商業(yè)保理業(yè)務(wù)性質(zhì)并不在其監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)，而是省商務(wù)廳的職能，容易造成“監(jiān)管重疊”或“監(jiān)管空白”的兩難局面，最終會導(dǎo)致防范地方金融風(fēng)險的低效率狀態(tài)。

（7）監(jiān)管力量較為薄弱。一方面，具有金融專業(yè)知識和金融監(jiān)管經(jīng)驗的人才較少；另一方面，在有限的人才隊伍的情況下，要監(jiān)管地方眾多的地方金融機(jī)構(gòu)，可能會存在“重審批、輕監(jiān)管”的情況，一定程度上縱容了農(nóng)村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔(dān)保公司等具有融資功能的非金融組織違規(guī)經(jīng)營行為泛濫，風(fēng)險事件頻發(fā)。

四、建立新型地方金融風(fēng)險管理體制的著力點(diǎn)

穩(wěn)定與發(fā)展是地方政府首要的兩大責(zé)任，兩者缺一不可。維護(hù)地方金融穩(wěn)定發(fā)展是地方政府不可推卸的重大職責(zé)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段即是完善防范地方金融風(fēng)險體制與體制。依據(jù)上文中分析的我國當(dāng)前地方金融風(fēng)險的特征以及地方金融風(fēng)險的監(jiān)管體制與體制現(xiàn)狀，針對其中的不足之處，本文逐項提出針對性建議。

（1）不斷建立和完善符合地方金融特點(diǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件精神，地方政府具有對地方金融的監(jiān)管權(quán)限，同時也有應(yīng)對地方金融風(fēng)險的處置責(zé)任。因此，作為管理的基本要求，首先，要明確界定中央和地方金融監(jiān)管的權(quán)限以及處置責(zé)任。從地方的省級政府著手，層層推進(jìn)改革，細(xì)化工作程序，強(qiáng)化制度保障，解決當(dāng)前監(jiān)管權(quán)限責(zé)任不清晰的問題。其次，促進(jìn)地方金融風(fēng)險綜合監(jiān)管發(fā)展，加強(qiáng)綜合金融監(jiān)管的內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高金融監(jiān)管協(xié)作效率，完善各監(jiān)管部門之間的工作協(xié)調(diào)體制，這樣可以適應(yīng)地方金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，防范地方金融業(yè)務(wù)交叉風(fēng)險，避免地方金融風(fēng)險跨界傳染。最后，盡早建立針對地方金融風(fēng)險的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的地方金融監(jiān)管體制，擴(kuò)大監(jiān)管的覆蓋面，以消除地方金融監(jiān)管的盲區(qū)。

（2）出臺地方性金融監(jiān)管條例，提升地方金融監(jiān)督部門的權(quán)威性和有效性。通過地方人大立法頒發(fā)地方金融監(jiān)管法律，使地方金融監(jiān)管部門可以有法可依。首先，出臺針對各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，以行政法規(guī)形式明確金融監(jiān)管的細(xì)則，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管并將其制度化和法制化，為地方政府監(jiān)管地方金融機(jī)構(gòu)的提供法律保障。第二，由地方政府金融辦（局）牽頭，建立由工商、公安、金融等多部門的聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)作監(jiān)管和信息共享機(jī)制，嚴(yán)厲打擊地方金融違規(guī)、違法案件，以保護(hù)廣大投資人的財產(chǎn)安全。第三，明確劃分監(jiān)管“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織，避免由于技術(shù)更新等原因造成的監(jiān)管缺位、監(jiān)管重復(fù)現(xiàn)象發(fā)生。第四，樹立科學(xué)的風(fēng)險處置原則。在風(fēng)險處置方面堅持“誰批設(shè)機(jī)構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置”的原則，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險處置過程中應(yīng)做到有法必依、違法必究，形成快速、有效的風(fēng)險處置體制。

（3）加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享。第一，可以構(gòu)建地方各類金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)?？捎墒∫患壍胤秸疇款^，搭建地方類金融機(jī)構(gòu)信用信息中心共享平臺。通過搭建地方金融機(jī)構(gòu)征信管理平臺，通過提升地方金融機(jī)構(gòu)信息透明度，便于管理機(jī)構(gòu)對各類金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營實(shí)施適時監(jiān)控，便于對地方金融風(fēng)險的處置作出迅速反應(yīng)，提升應(yīng)對地方金融風(fēng)險主動性。第二，建立監(jiān)管信息共享體制。打通地方金融部門與司法部門信息渠道，統(tǒng)籌管理好地方法院、公安、人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等部門的金融信息資源，不斷完善金融事件統(tǒng)計分析制度，增強(qiáng)各管理部門工作協(xié)調(diào)性和一致性，提升對地方金融活動異常研判能力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息資源的共享。第三，不斷創(chuàng)新地方性金融風(fēng)險機(jī)構(gòu)的監(jiān)控體制。重點(diǎn)加強(qiáng)對各地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險、信用風(fēng)險、擔(dān)保圈風(fēng)險的監(jiān)控，創(chuàng)新運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段對風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控，做到日常監(jiān)控、信息收集、協(xié)作處置的監(jiān)管體制。

（4）不斷提升地方金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化程度，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+地方金融監(jiān)管”戰(zhàn)略。第一，積極運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、信息自動化等互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，確保獲得及時準(zhǔn)確的監(jiān)管信息。面對不斷互聯(lián)網(wǎng)化的地方金融發(fā)展，地方金融監(jiān)管部門要積極運(yùn)用信息監(jiān)管手段于監(jiān)管實(shí)踐中，將互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)融于行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段當(dāng)中，增加地方金融監(jiān)管的主動性、超前性、科學(xué)性。第二，不斷建立和完善地方金融風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制。健全金融行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析制度，組織定期現(xiàn)場走訪以及不定期的現(xiàn)場排查，加強(qiáng)地方金融非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，提升地方金融監(jiān)管信息共享程度，提高監(jiān)管的準(zhǔn)確度和靈敏性，增加處置各類地方金融風(fēng)險的主動性。第三，完善金融發(fā)展激勵體制。從監(jiān)管處罰的反面出發(fā)，加強(qiáng)金融財政政策傾斜，優(yōu)化金融運(yùn)營環(huán)境，建立激勵體制，有利于形成良好的金融生態(tài)。優(yōu)先為金融生態(tài)良好地區(qū)的搭建信息共享平臺，既加強(qiáng)地方金融風(fēng)險自律體制，又拓寬監(jiān)管信息獲取渠道、提升監(jiān)管信息的獲取能力。

（5）進(jìn)一步強(qiáng)化地方金融監(jiān)管責(zé)任，明確各監(jiān)管主體的業(yè)務(wù)邊界。第一，明確劃分各地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的范圍。可以各類地方金融模式的“屬性”為標(biāo)的，進(jìn)一步優(yōu)化和整合散落在地方政府有關(guān)部門的地方金融監(jiān)管職能，將不屬于“一行三局”法定監(jiān)管的各類具有金融功能的機(jī)構(gòu)全部納入地方政府金融監(jiān)管的范圍，要將地方金融監(jiān)管范圍全覆蓋地方法人金融機(jī)構(gòu)。第二，樹立權(quán)責(zé)對等原則。哪級政府承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任就應(yīng)由其相應(yīng)級別地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管，隨著各種類金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，應(yīng)動態(tài)調(diào)整監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)。第三，明確差別化監(jiān)管理念。制定差別化信貸政策，落實(shí)“有扶有控”要求，引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)根據(jù)重大技改、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整項目等國家重點(diǎn)項目，完善信貸準(zhǔn)入體制，加大對戰(zhàn)略性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造以及高新技術(shù)企業(yè)、重大技術(shù)裝備、工業(yè)強(qiáng)基工程等領(lǐng)域的中長期信貸支持力度。對于長期虧損、環(huán)境污染、高能耗、喪失市場競爭力的“僵尸企業(yè)”，堅決壓縮退出授信。

（6）注重地方金融監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，地方金融監(jiān)管人才培養(yǎng)常態(tài)化。第一，強(qiáng)化監(jiān)管隊伍與合理配置人員。監(jiān)管全省上千數(shù)量級的地方金融機(jī)構(gòu)，須加強(qiáng)與各地方金融監(jiān)管隊伍的協(xié)調(diào)合作，明確崗位職責(zé)與權(quán)力，合理調(diào)配人員。第二，注重質(zhì)量提高和效能優(yōu)化。特別是對地方金融監(jiān)管人員進(jìn)行金融、經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)以及金融法律知識方面的持續(xù)培訓(xùn)。第三，不斷完善地方金融監(jiān)管工作制度。通過制度的建設(shè)，使地方金融監(jiān)管人才的培養(yǎng)常態(tài)化，同時還要加大從社會上引進(jìn)金融專業(yè)人才充塞地方金融監(jiān)管人員隊伍。第四，兼顧數(shù)量引進(jìn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面，適度放開有關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)人政策，充實(shí)監(jiān)管崗位。另一方面，進(jìn)行監(jiān)管人才地區(qū)間調(diào)劑、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑和部門間調(diào)劑，將合格的金融人才調(diào)整充實(shí)到監(jiān)管崗位，充分合理配置人員。

（7）加強(qiáng)地方金融行業(yè)協(xié)會建設(shè)，構(gòu)建輔助監(jiān)管體制。第一，協(xié)助完善監(jiān)管體制與體制。通過行業(yè)自律，健全各類地方金融行業(yè)信息披露、信息共享等體制。行業(yè)協(xié)會組織是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律的重要機(jī)構(gòu)，可以對行政監(jiān)管信息進(jìn)行有效的傳導(dǎo)，也是創(chuàng)新地方金融監(jiān)管的重要方式。行業(yè)自律組織的作用如果能充分發(fā)揮，有利于地方金融行業(yè)規(guī)范有序的成長，提升從業(yè)機(jī)構(gòu)審慎合規(guī)性，便于營造監(jiān)管效率更高、方式更靈活的金融環(huán)境，擴(kuò)大地方金融監(jiān)管的彈性和效率。第二，按地方金融機(jī)構(gòu)的類別設(shè)立地方金融行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會能夠為地方政府金融管理部門提供標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、集中化的行業(yè)數(shù)據(jù)，并且能提供具有反沖效應(yīng)的對話機(jī)制，利于降低地方政府與企業(yè)之間的溝通成本，提高溝通效率。地方金融監(jiān)管部門要對各類地方金融行業(yè)協(xié)會進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合自律、溝通協(xié)調(diào)、通力合作，通過制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)各類地方金融企業(yè)能實(shí)現(xiàn)自律監(jiān)管和依法經(jīng)營。同時，地方金融管理部門要代表各行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一發(fā)聲，綜合反應(yīng)地方金融行業(yè)合理訴求。第三，要積極支持各行業(yè)協(xié)會建立和完善行業(yè)信用評級制度，通過定期不定期發(fā)布各類地方金融機(jī)構(gòu)的評級狀況，適度獎懲，支持運(yùn)作規(guī)范、誠信經(jīng)營的評級高的機(jī)構(gòu)，控制評級較低的金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

（8）切實(shí)加強(qiáng)投資人風(fēng)險教育，積極構(gòu)建投資人進(jìn)行適當(dāng)性投資的引導(dǎo)體制。要將對投資人的教育作為防范地方金融風(fēng)險的根本性措施來抓，只有投資人的風(fēng)險意識強(qiáng)了，才會遠(yuǎn)離非法集資，進(jìn)行理性投資。如何強(qiáng)化公眾金融知識和風(fēng)險意識教育？第一，由于投資人缺乏風(fēng)險意識，對形式多樣、隱蔽性和欺騙性強(qiáng)的非法集資活動沒有辨識能力，這樣就加深了潛在地方金融風(fēng)險。因此，強(qiáng)化各地投資人的投資風(fēng)險，提高警惕性，增加非法集資等違法金融行為的識別能力。第二，強(qiáng)化廣大金融投資者的互動溝通平臺。打造具有各地政府特色的金融教育平臺，提高教育及時性、準(zhǔn)確性和有效性。第三，優(yōu)化投資者教育基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)投資者教育基地及教育網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)和布局，要以利用現(xiàn)有設(shè)施及便利居民為原則，教育內(nèi)容要豐富多樣，通俗易懂?？梢猿浞掷酶鞒鞘猩鐓^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，比如可以作為投資者教育網(wǎng)點(diǎn)，增設(shè)各類投資理財基礎(chǔ)知識書籍、宣傳冊、觸摸屏等，定期或不定期安排金融專家開展金融知識進(jìn)社區(qū)等活動，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號等多種渠道向廣大投資人介紹各類投資品的特點(diǎn)，特別是要對各類投資品的風(fēng)險進(jìn)行充分的揭示。

總之，保持地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，將金融風(fēng)險管理好十分重要，在復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，將地方金融風(fēng)險控制在預(yù)期之內(nèi)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的根本保證。要做到防患于未然，地方政府就必須從機(jī)制和體制兩個方面入手，從制度上深化地方金融風(fēng)險管理的強(qiáng)制性與約束力。金融作為經(jīng)濟(jì)的一個分支，金融的穩(wěn)定對于我國的經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展十分必要，因此，必須面對現(xiàn)實(shí)，深化改革，將地方金融風(fēng)險降低到最低限度，以推動全省社會經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

[注 釋]

① 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》曾明確指出：“完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置責(zé)任?！?/p>

② 《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任的意見》（國發(fā)〔2014〕30號）。

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