楊 蓉

（中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京100038）

檢察監(jiān)督權(quán)在依法行政中的作為：現(xiàn)狀及其發(fā)展*

楊 蓉

（中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京100038）

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在我國(guó)憲法與司法體制中處于重要位置，但其具體范疇在現(xiàn)實(shí)中尚未得到明確界定。在加強(qiáng)依法行政建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視檢察監(jiān)督權(quán)的作用。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)強(qiáng)化監(jiān)督，從現(xiàn)實(shí)的制度框架與分工狀態(tài)來(lái)看具有可行性。進(jìn)一步加強(qiáng)檢察監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，應(yīng)當(dāng)注重完善檢察監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)，完善監(jiān)督形式，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

檢察權(quán)；行政權(quán)；法律監(jiān)督權(quán)；依法行政

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位已經(jīng)在憲法與人民檢察院組織法當(dāng)中得到了明確的表述。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能往往在訴訟監(jiān)督方面表現(xiàn)較為突出，但在此之外應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為何種內(nèi)涵卻并不明晰。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，需要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，以法治手段更好地實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力的制衡，這就提出了進(jìn)一步清楚界定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的要求，并以理論上的清楚界定指引實(shí)踐中的操作完善。

在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督領(lǐng)域，尤其值得重視的是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)該如何定位，具體又應(yīng)當(dāng)如何行使。在多種類(lèi)型的公權(quán)力當(dāng)中，行政權(quán)以其更高的主動(dòng)性與廣泛性對(duì)社會(huì)造成深刻影響，因而也特別需要對(duì)此種權(quán)力加以有效的限制和約束。特別是在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏大大加快，對(duì)于所出現(xiàn)的新問(wèn)題需要更為高效的回應(yīng)，行政權(quán)的作用也就變得更為突出。在全世界范圍內(nèi)，行政權(quán)都表現(xiàn)出更為積極而全面的擴(kuò)張，無(wú)論是在傳統(tǒng)上行政權(quán)較為強(qiáng)大的國(guó)家還是有著較強(qiáng)限權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家①關(guān)于行政權(quán)擴(kuò)張的一般理論描述參見(jiàn)史蒂芬布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年版。。行政權(quán)的擴(kuò)張強(qiáng)化了其相對(duì)于其他權(quán)力的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)力分立與制衡形成了挑戰(zhàn)。因此，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也特別指出：“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。”檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在這個(gè)監(jiān)督體系中有不可替代的作用，對(duì)于推進(jìn)依法行政有重要意義。

一、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的現(xiàn)狀

目前，從《人民檢察院組織法》的規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)獲得明確闡述的主要是在刑事訴訟方面所實(shí)施的監(jiān)督。在此之外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)是否能夠形成一個(gè)行政檢察的概念，就缺乏系統(tǒng)的理論闡述，存在各種不同范疇的界定［1］。因此，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要表現(xiàn)為通過(guò)個(gè)案中的訴訟參與機(jī)制來(lái)監(jiān)督法律的實(shí)施。對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察的理解，基本上被限定在對(duì)行政訴訟的監(jiān)督方面，與對(duì)民事訴訟的監(jiān)督合稱(chēng)為民事行政檢察，無(wú)論是從最高人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置還是工作分類(lèi)來(lái)看，民事行政檢察都是合為一體對(duì)待的。因此，民事行政檢察都是圍繞著法院進(jìn)行的民事審判與行政訴訟活動(dòng)所展開(kāi)的，監(jiān)督對(duì)象都一致地指向了法院的活動(dòng)而不是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，其基本目標(biāo)也是司法的公正而非行政活動(dòng)的合法①《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》對(duì)此作出了非常明確的表述：“民事行政檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是民事審判、行政訴訟活動(dòng)……基本目標(biāo)是通過(guò)依法監(jiān)督糾正訴訟違法和裁判不公問(wèn)題，維護(hù)司法公正，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！?。而率先在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)中實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)檢察院民事檢察和行政檢察機(jī)構(gòu)同步分設(shè)的北京市人民檢察院，就將其行政檢察機(jī)構(gòu)的主要工作職責(zé)明確規(guī)定為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十條的規(guī)定，對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。

但在這樣一種常規(guī)的監(jiān)督形式之外還需要注意到，行政權(quán)的行使并不一定會(huì)引起行政訴訟。更多的行政活動(dòng)在沒(méi)有引起行政訴訟的情況下，以各種形式直接對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了影響，因而也有必要對(duì)其直接加以監(jiān)督和約束。在具體行政行為之外，抽象行政行為的不可訴性質(zhì)，更加使得現(xiàn)有的檢察監(jiān)督模式無(wú)法對(duì)其起到監(jiān)督作用。而當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督對(duì)抽象行政行為與具體行政行為的監(jiān)督都沒(méi)能有效實(shí)現(xiàn)，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺陷［2］。

因此，各地檢察機(jī)關(guān)也在探索以訴訟監(jiān)督之外的形式，對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行檢察監(jiān)督。如對(duì)于行政處罰，由檢察機(jī)關(guān)同相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通，探索建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，對(duì)行政處罰權(quán)的濫用形成了一定的監(jiān)督制約［3］。又如，對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程的實(shí)時(shí)介入，針對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的不作為或不適當(dāng)作為，以檢察建議的形式，對(duì)相應(yīng)的行政執(zhí)法主體進(jìn)行監(jiān)督②如日照市嵐山區(qū)檢察院就在這一方面進(jìn)行了較為積極的嘗試，參見(jiàn)高月清、孫長(zhǎng)春：《行政檢察監(jiān)督的善政追求——日照市嵐山區(qū)行政檢察促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)檢察官》2012年第9期。。

總體而言，目前所探索的各類(lèi)創(chuàng)新監(jiān)督形式，從領(lǐng)域而言集中于行政執(zhí)法，但對(duì)于行政執(zhí)法之外的其他具體行政行為沒(méi)有涉及，更沒(méi)有涉及到抽象行政行為的監(jiān)督；而從層級(jí)而言也比較分散，大部分是基層各自進(jìn)行的探索嘗試，缺乏整體的制度規(guī)劃。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的制度框架

討論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督，如果要將其由分散的地方性試驗(yàn)整合為一個(gè)整體，就需要首先對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使形成整體的理解。也就是需要明確，我國(guó)的宏觀憲法制度與具體的司法制度結(jié)構(gòu)賦予檢察機(jī)關(guān)的究竟是何種權(quán)力，又以何種方式得以行使。

首先從憲法制度這一宏觀視角來(lái)理解檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力定位。這一視角的思考要求緊扣我國(guó)檢察制度所屬的憲法框架，而不是教條地理解行政權(quán)與司法權(quán)區(qū)分的一般理論。正如有學(xué)者所指出的那樣：“以三權(quán)作為一種不言而喻的前提預(yù)設(shè)，在這個(gè)意義上爭(zhēng)論檢察權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力，事實(shí)上完全脫離了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政治架構(gòu)。我們不能無(wú)視自己的現(xiàn)實(shí)，如何在人代會(huì)的政治架構(gòu)中定位檢察權(quán)，這是一個(gè)需要好好思考的問(wèn)題。”［4］

對(duì)此，首先可以回顧1954年《憲法》將檢察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中分離出來(lái)，從原來(lái)作為政府組成部分的“人民檢察署”改為“人民檢察院”，由權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。人民檢察院同人民法院在憲法中同列單獨(dú)的一節(jié)，將檢察權(quán)作為與審判權(quán)并立且并重的權(quán)力。而關(guān)于檢察權(quán)的內(nèi)涵，1954年《人民檢察院組織法》第3、4條當(dāng)中作出了這樣的規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”；地方各級(jí)人民檢察院則“對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律實(shí)行監(jiān)督”。

而在1979年《人民檢察院組織法》第1條與1982年《憲法》第129條中，則更直接地明確了檢察機(jī)關(guān)的定位，表述為“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。通過(guò)對(duì)這些法條的體系化解釋?zhuān)梢岳斫鈾z察權(quán)的性質(zhì)，即與法律監(jiān)督結(jié)合在一起，對(duì)是否遵守法律實(shí)施監(jiān)督，也就是行使檢察權(quán)的表現(xiàn)。也就是說(shuō)，檢察權(quán)在我國(guó)憲法制度結(jié)構(gòu)中被賦予了法律監(jiān)督權(quán)這一定位，其性質(zhì)不同于行政權(quán)或是司法權(quán)的傳統(tǒng)界定。

為了充分發(fā)揮檢察權(quán)的法律監(jiān)督作用，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部體制設(shè)計(jì)也表現(xiàn)出同法院的差異性。在不同檢察機(jī)關(guān)的縱向關(guān)系方面，1982年《憲法》第132條規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！睆?qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，明確堅(jiān)持自1954年《憲法》形成的檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)格局，不同于法院的上下級(jí)之間僅在審判工作方面實(shí)施監(jiān)督。而1979年《人民檢察院組織法》第3條則對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制作出如此規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！痹谶@一方面，也不同于法院內(nèi)部審判委員會(huì)實(shí)行的少數(shù)服從多數(shù)的投票決策模式。

因此，無(wú)論是從檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于其他機(jī)關(guān)的外部關(guān)系來(lái)看，還是從檢察機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，都可以得出這樣的認(rèn)識(shí)：檢察權(quán)的行使，在整個(gè)制度框架中不是局限于在司法過(guò)程中對(duì)訴訟的具體監(jiān)督，而是通過(guò)對(duì)國(guó)家法律的適用情況進(jìn)行普遍監(jiān)督來(lái)行使。作為整體的監(jiān)督權(quán)，其自身的含義包括了對(duì)公權(quán)力的全面監(jiān)督、對(duì)司法過(guò)程中司法權(quán)的監(jiān)督與對(duì)行政過(guò)程中行政權(quán)的監(jiān)督，它們都是其中的組成部分。前者包括對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的全過(guò)程監(jiān)督，以及對(duì)相關(guān)司法工作人員的職務(wù)犯罪監(jiān)督；后者包括對(duì)行政權(quán)行使中的具體行政行為與抽象行政行為以及兩類(lèi)行為中職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督［5］。因此，如果將行政檢察監(jiān)督狹義地理解為行政訴訟法所規(guī)定的行政檢察監(jiān)督，實(shí)際上是誤讀了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，離開(kāi)了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，而轉(zhuǎn)為對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督。而這樣一種行政機(jī)關(guān)—法院—檢察院的線性監(jiān)督模式，實(shí)際上也扭曲了我國(guó)“一府兩院”的平衡對(duì)稱(chēng)這樣一種憲法上所設(shè)定的結(jié)構(gòu)。

從整體的制度框架加以把握，可以更準(zhǔn)確地理解檢察機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督權(quán)所面向的對(duì)象，也就可以更準(zhǔn)確地定位“行政檢察權(quán)”的完整范圍與權(quán)力區(qū)間，涵蓋了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)所實(shí)施的監(jiān)督和對(duì)行政訴訟實(shí)施的監(jiān)督。前者是直接對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，而后者則首先是對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)間接對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。行政檢察權(quán)的總體格局如圖1所示［5］。

圖1 行政檢察權(quán)的總體格局

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的可行性分析

討論檢察機(jī)關(guān)更為廣泛的監(jiān)督權(quán)，并非重提一般監(jiān)督這一傳統(tǒng)命題?？陀^來(lái)說(shuō)，我國(guó)在1954年憲法與檢察院組織法的時(shí)代最初所構(gòu)建的那種檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督，在實(shí)踐中已經(jīng)不可避免地表現(xiàn)出操作上的困難，無(wú)法達(dá)成設(shè)計(jì)上的初衷。因而在文革結(jié)束之后重建檢察機(jī)關(guān)時(shí)，就非常務(wù)實(shí)地放棄了一般監(jiān)督的宏大架構(gòu)，而將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督限制在一些更為具體的領(lǐng)域。雖然1978年《憲法》第43條仍然延續(xù)了1954年《人民檢察院組織法》第3、4條所作的一般監(jiān)督的描述，但1979年《人民檢察院組織法》與1982年《憲法》很快就對(duì)此作出了修正。對(duì)此，當(dāng)時(shí)的最高檢領(lǐng)導(dǎo)人坦率地表示，過(guò)去的檢察監(jiān)督模式“權(quán)限很大，管轄范圍很寬，實(shí)際上又管不了”，因此取消了一般監(jiān)督職權(quán)［6］。

檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的取消，不僅僅是基于領(lǐng)導(dǎo)人所作出的政治決策，也是現(xiàn)代法治發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果。由于社會(huì)分工日趨專(zhuān)業(yè)化，對(duì)法律遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能也會(huì)日益復(fù)雜，那種由單一機(jī)構(gòu)對(duì)所有法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行一般監(jiān)督的傳統(tǒng)模式因而變得缺乏可行性，而應(yīng)將監(jiān)督分散到更多的專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)實(shí)施。不僅僅是檢察機(jī)關(guān)，其他各類(lèi)型的機(jī)關(guān)都很難對(duì)全社會(huì)的各類(lèi)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人遵守各種法律的情況進(jìn)行一般監(jiān)督。

因此，從社會(huì)分工專(zhuān)業(yè)化這一角度看來(lái)，重建一般監(jiān)督，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍大幅度地向外擴(kuò)張也就缺乏了可行性與必要性。對(duì)法律監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，不應(yīng)過(guò)于拘泥于對(duì)法條和傳統(tǒng)理論的教條解讀，也不應(yīng)過(guò)高估計(jì)政策設(shè)計(jì)與決策者對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)作出改變的能力。如果只是泛泛地從字面上去強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督，那么也只會(huì)成為一種虛化的形式上監(jiān)督，既難以真正達(dá)到目的，也無(wú)助于檢察機(jī)關(guān)地位的提高，反而有可能被“檢察權(quán)過(guò)度擴(kuò)張論”所借用，造成不利于檢察機(jī)關(guān)的負(fù)面影響。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督不同于傳統(tǒng)的一般監(jiān)督模式，而仍然是對(duì)于具體領(lǐng)域的特定監(jiān)督形式。思考這種監(jiān)督形式，除了立足于法條分析明確其制度框架外，還需要討論其可行性。只有檢察機(jī)關(guān)確實(shí)有必要、有可能實(shí)施監(jiān)督時(shí)，制度框架中所設(shè)計(jì)的應(yīng)然權(quán)責(zé)才可能落實(shí)到實(shí)然的檢察權(quán)運(yùn)行之中。

對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，具體的對(duì)象是行政主體所實(shí)施的行政行為。而基于基本的行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，又進(jìn)一步分為具體行政行為與抽象行政行為這兩類(lèi)對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督，也有必要通過(guò)這種對(duì)象的區(qū)分來(lái)討論其可行性。

從具體行政行為這一領(lǐng)域來(lái)看，因其通常具有可訴性，因而在傳統(tǒng)上具有較為成熟的監(jiān)督方式。行政訴訟制度就是對(duì)具體行政行為實(shí)施監(jiān)督的一項(xiàng)常規(guī)且重要的制度，對(duì)大部分具體行政行為有效地實(shí)施了監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)施訴訟監(jiān)督也和其他的訴訟監(jiān)督?jīng)]有太大的差別，因而也已經(jīng)有較為成熟的做法，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)可以考慮將監(jiān)督擴(kuò)展到行政訴訟的全過(guò)程中，向?qū)徟兄芭c審判之后延伸，而不僅僅局限于法院立案之后的審理和判決。這種擴(kuò)展有自身可靠的基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟實(shí)施訴訟監(jiān)督的相關(guān)做法可以借鑒到這一領(lǐng)域。

而且，對(duì)可訴的具體行政行為合法與否進(jìn)行司法審查，意味著這一領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)并未被專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)所壟斷，而是交由一般性的司法機(jī)關(guān)行使。因而也就意味著，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行更為深入的監(jiān)督，從分工專(zhuān)業(yè)化這一角度而言并不存在根本性的障礙。檢察機(jī)關(guān)目前對(duì)法院所進(jìn)行的訴訟監(jiān)督也表明，既然檢察機(jī)關(guān)有能力對(duì)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是否達(dá)到要求實(shí)施間接監(jiān)督，也就同樣有能力對(duì)行政行為的合法性直接加以審查，向前推進(jìn)具有可行性。

討論檢察機(jī)關(guān)將對(duì)可訴的具體行政行為的監(jiān)督進(jìn)一步推進(jìn)到訴訟全過(guò)程中的可行性，還可以注意到其相對(duì)于法院的另一比較優(yōu)勢(shì)。法院在行使其司法權(quán)時(shí)，堅(jiān)持的是司法權(quán)的被動(dòng)性原則，不過(guò)于積極主動(dòng)地行使。而檢察機(jī)關(guān)則相對(duì)而言可以更為主動(dòng)地行使職權(quán)，無(wú)需受制于“不告不理”的要求。因此，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)具體行政行為更主動(dòng)地進(jìn)行介入，例如在行政訴訟引發(fā)之前就加以預(yù)防，指出其中的法律風(fēng)險(xiǎn)。也可以在行政相對(duì)人不明確或是不便于提起行政訴訟時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)代為提起行政公訴。

在可訴的具體行政行為之外，還存在一部分具體行政行為屬于由行政終局裁決的行為。如《行政復(fù)議法》第14條和第30條規(guī)定了兩類(lèi)行政復(fù)議為行政終局裁決行為：一是國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議決定，二是省級(jí)人民政府對(duì)自然資源權(quán)屬的復(fù)議決定。此外，《公民出入境管理法》和《外國(guó)人出入境管理法》也都有行政機(jī)關(guān)作出終局裁決的規(guī)定。對(duì)于行政終局裁決行為，立法的限制主要是考慮到由行政機(jī)關(guān)作出裁決更有效率或是更為專(zhuān)業(yè)，因而避免以司法權(quán)過(guò)多干預(yù)行政權(quán)。但從目前所規(guī)定的這幾類(lèi)行為來(lái)看，其專(zhuān)業(yè)性并不是非常突出，因而有必要對(duì)其實(shí)施行政權(quán)的外部監(jiān)督。

抽象行政行為較之于具體行政行為對(duì)社會(huì)造成的影響通常更大，會(huì)產(chǎn)生整體性、普遍性的效果。但在抽象行政行為方面，現(xiàn)行的監(jiān)督制度更為薄弱。抽象行政行為的合法性監(jiān)督主要依賴(lài)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)實(shí)施外部監(jiān)督。雖然立法權(quán)可以對(duì)其實(shí)施外部監(jiān)督，但是由于實(shí)施抽象行政行為的行政主體相當(dāng)廣泛，立法機(jī)關(guān)從自身的工作方式、干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)來(lái)看，都難以對(duì)大量微觀的抽象行政行為實(shí)施有效的監(jiān)督，而只能給予一般性的宏觀監(jiān)督。而相比之下，雖然目前檢察機(jī)關(guān)并未介入抽象行政行為的監(jiān)督之中，但要實(shí)施檢察監(jiān)督卻也擁有自身的優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)擁有較強(qiáng)的主動(dòng)調(diào)查能力，對(duì)行為是否合法也高度敏感，這一優(yōu)點(diǎn)已不必再贅述。其次，檢察權(quán)作為同行政權(quán)同一層次的權(quán)力實(shí)施監(jiān)督，較之于立法權(quán)自上而下實(shí)施監(jiān)督更能夠避免權(quán)力過(guò)于集中于一端，比較容易維持權(quán)力的制衡。而與同樣可以起到這種效果的司法監(jiān)督相比，檢察機(jī)關(guān)自身的組織形態(tài)與工作方式也更容易起到監(jiān)督作用。檢察機(jī)關(guān)不同于法院，更強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，這有助于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下比較高效地對(duì)不同層級(jí)行政主體的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，而無(wú)需拘泥于級(jí)別管轄。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部較之于法院更強(qiáng)調(diào)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這樣強(qiáng)化了自身類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)的工作效率，也便于更為高效和主動(dòng)地對(duì)抽象行政行為實(shí)施監(jiān)督。

四、檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的制度建設(shè)

明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的可行性，如何把應(yīng)然的監(jiān)督落實(shí)到實(shí)然，就需要思考具體的制度建設(shè)，使其在現(xiàn)實(shí)中充分發(fā)揮作用。對(duì)制度建設(shè)的整體設(shè)計(jì)應(yīng)立足于對(duì)行政權(quán)與檢察權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)實(shí)作用的深刻理解，既不是恪守傳統(tǒng)的權(quán)力分立制衡格局而約束檢察權(quán)，也不是純粹為限制行政權(quán)而擴(kuò)張檢察權(quán)，而是尋求在現(xiàn)代社會(huì)中以更為密切的互動(dòng)在改革與發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)合作與制衡的統(tǒng)一，促成更為合法也更有效率的行政權(quán)行使。為達(dá)成這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面展開(kāi)制度建設(shè)。

1．明確法律監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)涵，形成頂層設(shè)計(jì)

基于尋求行政權(quán)與檢察權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)中的動(dòng)態(tài)平衡這一基本思路，檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的制度建設(shè)，首先是以立法形式完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)與范圍的界定，賦予明確的法律依據(jù)。法律監(jiān)督權(quán)的明確性質(zhì)與范圍，應(yīng)當(dāng)以《人民檢察院組織法》這樣的基本立法來(lái)加以確定，從而保證較高的法律效力層次。關(guān)于《人民檢察院組織法》的修改，長(zhǎng)期以來(lái)理論與實(shí)務(wù)界都已有較多呼吁和建議，而最重要的修改，則應(yīng)當(dāng)是對(duì)檢察機(jī)關(guān)所行使的法律監(jiān)督權(quán)的闡明，以作為對(duì)檢察機(jī)關(guān)各方面職權(quán)完善的基本前提。

通過(guò)修改《人民檢察院組織法》闡明法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)與范圍，主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：第一，明確指出檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)具有司法權(quán)與行政權(quán)的部分特點(diǎn)，但不等同于司法權(quán)或行政權(quán)，從而避免繼續(xù)陷入司法權(quán)還是行政權(quán)的理論爭(zhēng)議；第二，澄清關(guān)于“一般監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，指出檢察機(jī)關(guān)所行使的法律監(jiān)督權(quán)并不是像1954年《憲法》與《人民檢察院組織法》所設(shè)計(jì)的那樣，對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家工作人員和公民個(gè)人遵守法律的情況加以普遍監(jiān)督，而是對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行特定的監(jiān)督；第三，明確行使監(jiān)督權(quán)的對(duì)象范圍包括司法權(quán)與行政權(quán)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督包括直接監(jiān)督與間接監(jiān)督形態(tài)，而不是只能通過(guò)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督間接監(jiān)督行政權(quán)。

2．完善對(duì)行政行為的訴訟監(jiān)督

在以《人民檢察院組織法》明確法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)與范圍的基礎(chǔ)上，還需要其他相關(guān)法律的修改加以配合，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系。具體到對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！边@一表述為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督提供了有力的政策依據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為指導(dǎo)思想吸收到相關(guān)法律的修改完善之中。

其中最為重要的是《行政訴訟法》的修改，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的全過(guò)程監(jiān)督以立法形式加以確定。目前《行政訴訟法》第10條明確了“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，但未進(jìn)一步說(shuō)明具體的監(jiān)督涉及到行政訴訟中的哪些程序，有什么樣的監(jiān)督形式。在修改完善時(shí)應(yīng)與《刑事訴訟法》《民事訴訟法》中的檢察監(jiān)督內(nèi)容相比照，吸收現(xiàn)有司法解釋的規(guī)定，科學(xué)細(xì)致地充實(shí)其內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)行政訴訟的立案監(jiān)督（例如行政機(jī)關(guān)干預(yù)立案、怠于應(yīng)訴、人民法院拒絕立案等），對(duì)行政審判和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督（例如人民法院枉法裁判、消極執(zhí)行、逾期執(zhí)行等行為），對(duì)行政機(jī)關(guān)違法訴訟活動(dòng)的監(jiān)督（如行政機(jī)關(guān)提供虛假證據(jù)、干擾審判、對(duì)抗執(zhí)行等），以具體條文的形式明確行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍［5］。

訴訟監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基本形式，還需要加強(qiáng)主動(dòng)性。在基于行政訴訟制度所進(jìn)行的行政權(quán)監(jiān)督中，行政相對(duì)人發(fā)揮著重要作用。作為行政訴訟的提出者，行政相對(duì)人使得對(duì)行政行為的監(jiān)督得以引入司法程序之中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也得以隨之啟動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，行政相對(duì)人提供了關(guān)于行政行為的重要信息，從而降低了法院與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督所需的信息成本。因此，檢察機(jī)關(guān)要重視對(duì)行政相對(duì)人啟動(dòng)這一監(jiān)督程序的激勵(lì)，并從程序的全過(guò)程保障行政相對(duì)人的權(quán)利。在此之外還存在一些情形，行政行為可能存在違法并且造成了較大的損害，但卻由于影響波及到不特定的較大范圍人群而不容易確定行政訴訟原告。由于現(xiàn)代社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”特征①發(fā)達(dá)國(guó)家率先在工業(yè)化和現(xiàn)代化過(guò)程中進(jìn)入了所謂的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在這種背景下，現(xiàn)代政府規(guī)制最主要的目標(biāo)是認(rèn)知、防范和應(yīng)對(duì)個(gè)人及社會(huì)面臨的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，例如環(huán)境污染、食品和藥品安全、勞動(dòng)安全和恐怖襲擊等。不確定性是風(fēng)險(xiǎn)決策的突出特征：對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)有多大、應(yīng)該和可以控制在什么程度及何種控制措施最為恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題，都可能會(huì)面臨不確定的信息和判斷，對(duì)行政權(quán)行為提出了尖銳的挑戰(zhàn)。較早指出和研究這一現(xiàn)象的是德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克，參見(jiàn)貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。，涉及到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的重大行政決策往往都具有此種特點(diǎn)，對(duì)公共利益的侵害不容易由具體的行政相對(duì)人作為代表來(lái)提起行政訴訟。針對(duì)這種現(xiàn)象，建立行政公訴制度，將檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起行政公訴納入《行政訴訟法》的規(guī)定之中，就顯示出其必要性。

行政公訴既可以視為檢察機(jī)關(guān)訴訟參與、訴訟監(jiān)督的一類(lèi)方式或手段，也可以歸為針對(duì)特定行政行為的檢察監(jiān)督權(quán)。建立檢察機(jī)關(guān)行政公訴制度，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎推進(jìn)，先對(duì)諸如涉及環(huán)境保護(hù)、食品和藥品安全等方面的社會(huì)影響重大且不特定的行政行為加以實(shí)施，積累經(jīng)驗(yàn)逐漸推廣。而且，行政公訴的提起應(yīng)當(dāng)慎重，應(yīng)當(dāng)尊重行政主體的自主性和能動(dòng)性，在提起公訴前設(shè)置必要的前置程序。比如，應(yīng)當(dāng)先行發(fā)送違法糾正通知書(shū)，行政主體在一定期限內(nèi)對(duì)違法糾正通知書(shū)不予答復(fù)和糾正的，檢察機(jī)關(guān)方可提起公訴［5］。

3．從事后糾錯(cuò)型的監(jiān)督擴(kuò)展到事前預(yù)防型的監(jiān)督

以行政訴訟的方式對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，在表現(xiàn)出積極作用的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一些相應(yīng)的司法成本。從節(jié)約當(dāng)事人與全社會(huì)的司法成本這一角度來(lái)看，如果能夠在行政行為引發(fā)行政訴訟之前加以預(yù)防，將會(huì)更有效率。因此，將檢察監(jiān)督擴(kuò)展到行政訴訟全過(guò)程之中，除了結(jié)合訴訟程序的推進(jìn)展開(kāi)的監(jiān)督之外，還應(yīng)當(dāng)注重從事后糾錯(cuò)型的訴訟監(jiān)督為主擴(kuò)展到事前預(yù)防型的監(jiān)督，以提前介入起到防患于未然的效果。

事前預(yù)防型的監(jiān)督，并不等于檢察機(jī)關(guān)完全突破分工界限對(duì)所有行政行為都提前加以干預(yù)，更不意味著檢察機(jī)關(guān)的介入成為行政行為的前置程序。這種監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)慎重實(shí)施。需要通過(guò)立法界定適用事前監(jiān)督的行政行為的范圍與種類(lèi)，例如對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生等問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生重大影響的行政決策適用事前監(jiān)督。對(duì)這些類(lèi)型的行政行為檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，在不影響行政行為正常決策與執(zhí)行流程的同時(shí)，從行政機(jī)關(guān)調(diào)取相關(guān)信息，預(yù)判潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果通報(bào)給行政機(jī)關(guān)。這種監(jiān)督的形式是柔性的，不同于行政訴訟監(jiān)督中更多使用剛性監(jiān)督形式，而是以不具備強(qiáng)制力的檢察建議和共享相關(guān)信息的聯(lián)席會(huì)議作為主要的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施這樣的監(jiān)督時(shí)并不越俎代庖直接參與行政決策，而只是預(yù)先指出潛在的風(fēng)險(xiǎn)，行政機(jī)關(guān)可以基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和提示繼續(xù)行使權(quán)力。

通過(guò)事前以柔性監(jiān)督形式加以預(yù)防，可以使得行政機(jī)關(guān)的行政行為決策考慮更為充分慎重，提前避免糾紛的出現(xiàn)或矛盾的激化，從而以更節(jié)約司法成本的方式約束行政權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序。

4．按照完善監(jiān)督的要求加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)

隨著現(xiàn)代社會(huì)的變遷，“規(guī)制國(guó)家”在全球范圍內(nèi)興起，行政機(jī)關(guān)在這一潮流中逐漸表現(xiàn)出比較優(yōu)勢(shì)，得以強(qiáng)化和擴(kuò)張自己的權(quán)力。行政權(quán)崛起的這一背景，在提出對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督的需求的同時(shí)，也構(gòu)成了對(duì)于監(jiān)督者的有力挑戰(zhàn)。對(duì)于監(jiān)督者而言，如果不能在分析和處理現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜問(wèn)題方面具備超出或至少達(dá)到與被監(jiān)督者同等的水平，監(jiān)督實(shí)際上就很難真正進(jìn)行，即使有立法作為依據(jù)和理由，但那也可能只是應(yīng)然的監(jiān)督，而無(wú)法成為實(shí)然的監(jiān)督。

同其他機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)很重要的優(yōu)勢(shì)在于其知識(shí)結(jié)構(gòu)和信息獲取機(jī)制，這一點(diǎn)較之于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都相當(dāng)突出。行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)生活各方面實(shí)施規(guī)制時(shí)，通常更為直接，因而往往吸收了較多專(zhuān)業(yè)人員，同專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系也更為緊密，也就更容易具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。例如在環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、市場(chǎng)規(guī)制等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)通常掌握相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由其內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)人員作出行政決策。而立法和司法機(jī)關(guān)與之相比，則可能需要借助于外部支持才能理解和分析較為復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。此外，由于行政機(jī)關(guān)更為直接地對(duì)社會(huì)實(shí)施干預(yù)，相關(guān)信息也能夠更快地獲取，并且基于我國(guó)傳統(tǒng)所形成的“系統(tǒng)”結(jié)構(gòu)，還可以擴(kuò)展信息獲取渠道。例如航空、鐵道、電力等過(guò)去諸多相對(duì)封閉的系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)政企分離的改革之后，分化為行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)，而其人員與信息仍然在內(nèi)部有密切的交流。因此，行政機(jī)關(guān)不僅具有知識(shí)結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)，在信息獲取機(jī)制方面也具有優(yōu)勢(shì)，能夠借助更多渠道及時(shí)更新信息。相比較而言，由于“不告不理”的原則和“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的基本制度，法院對(duì)于法律知識(shí)之外的信息和知識(shí)獲取方式基本是被動(dòng)的［7］。同樣，立法部門(mén)由于缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)背景與時(shí)間保障，信息獲取也存在較高成本，因而往往也陷于相應(yīng)信息不能及時(shí)獲得或更新的困境［8］。由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更具有主動(dòng)性和全面性，因而也較之于法院和立法機(jī)關(guān)更有可能克服這些困難來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督。

注意到行政機(jī)關(guān)的這些比較優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)要真正實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，就需要在知識(shí)結(jié)構(gòu)和信息更新速度等方面加強(qiáng)自身的干部隊(duì)伍建設(shè)。檢察官的職業(yè)倫理要求其敢于監(jiān)督，也要理性監(jiān)督［9］。只有實(shí)現(xiàn)了基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的科學(xué)分析，檢察監(jiān)督才能真正成為理性監(jiān)督。這一要求并不意味著檢察機(jī)關(guān)需要面面俱到地在各個(gè)具體方面都達(dá)到和行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)水平，其監(jiān)督的核心內(nèi)容仍然是法律。但是在以法條的規(guī)范分析作為基礎(chǔ)的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也需要針對(duì)所監(jiān)督的行政行為的具體特征，結(jié)合一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)全面分析其合法性與合理性。因此，應(yīng)當(dāng)注重檢察干部隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)完善，特別是在行政檢察領(lǐng)域強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化、穩(wěn)定專(zhuān)業(yè)分工，以培養(yǎng)一批具有復(fù)合型知識(shí)結(jié)構(gòu)的檢察官。同時(shí)，應(yīng)注重加強(qiáng)外部協(xié)作，在那些知識(shí)高度專(zhuān)業(yè)化因而檢察官很難成為專(zhuān)家的領(lǐng)域，通過(guò)其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)獲取智力支持，以進(jìn)行全面、科學(xué)的分析。最后，還要注重信息的及時(shí)更新，不是被動(dòng)地等待監(jiān)督啟動(dòng)，而是積極地進(jìn)行監(jiān)督，在監(jiān)督過(guò)程中以“干中學(xué)”（learning by doing）模式不斷從與行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的互動(dòng)中獲取新信息，保持信息更新速度。

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Function of procuratorial supervisory power in administration by law：status quo and development

YANG Rong
（Law School，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal supervision power of the procuratorial organs plays an important role in Chinese constitution and judicial system，but the concrete category of which is not defined clearly in reality.The role of procuratorial supervisory power should be valued in the process of enhancing the administration by law.It is feasible for the procuratorial organ to strengthen the supervision of administrative power from the reality of the system framework and the division of jobs.Attention should be paid to further strengthening procuratorial supervision and promoting administration by law，improving the theoretical basis of procuratorial supervision power，perfecting the form of supervision，and strengthening the construction of the contingent.

procuratorial power；administrative power；legal supervision power；administration by law

D 912.1

：A

：1674－0823（2017）04－0306－07

10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.03

（責(zé)任編輯：吉海濤）

2016－11－15

最高人民檢察院檢察理論研究課題（GJ2013D13）。

楊 蓉（1984－），女，湖南長(zhǎng)沙人，講師，博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)等方面的研究。

*本文已于2017－05－23 13∶29在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170523.1329.026.htm l