文 趙 弘 何 芬

多措并舉做好人口“減法”

文 趙 弘 何 芬

攝影 王碩

未來應(yīng)從推動功能布局分散化、強化交通與公共服務(wù)支撐、管控疏解騰退空間、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多方面發(fā)力，進(jìn)一步推進(jìn)北京中心城區(qū)人口疏解，降低中心城區(qū)人口密度。

2014年以來，北京堅決貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，把人口調(diào)控作為治理“城市病”的重要任務(wù)，堅持功能疏解和人口調(diào)控統(tǒng)籌推進(jìn)，有效遏制了人口過快增長的勢頭，實現(xiàn)了全市常住人口緩慢增長與中心城區(qū)人口由增轉(zhuǎn)降。未來應(yīng)結(jié)合人口疏解中面臨的問題，繼續(xù)采取綜合手段推進(jìn)中心城區(qū)人口疏解，力爭實現(xiàn)到2020年中心城區(qū)常住人口比2014年下降15%左右的調(diào)控目標(biāo)。

人口疏解有成效

北京人口增量與增速實現(xiàn)“雙下降”，2016年全市常住人口為2172.5萬人，僅比上年增長2.4萬人，增速為0.1%，同比下降0.8個百分點。其中，中心城區(qū)常住人口為1247.5萬人，同比減少35.3萬人，下降2.8%，首次出現(xiàn)由增到減的“拐點”。中心城區(qū)人口疏解的主要途徑包括：

非首都功能疏解帶動人口疏解。一方面，一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場等存量功能加快疏解出京，帶動相關(guān)從業(yè)人員疏解出去。根據(jù)市經(jīng)信委數(shù)據(jù)，2013至2016年以來北京累計退出一般性制造企業(yè)1341家，全市規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員減少約15萬人，其中中心城區(qū)減少6萬余人。根據(jù)市商務(wù)委數(shù)據(jù)，2015至2016年全市累計疏解提升市場302個，共疏解商戶6.1萬戶，涉及從業(yè)人口21.6萬人。另一方面，嚴(yán)控增量減少人口集聚。北京自2014年開始實施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，三年累計不予辦理的相關(guān)業(yè)務(wù)達(dá)1.64萬件，2016年一般制造業(yè)新設(shè)市場主體下降72.75%，農(nóng)林牧漁業(yè)下降26.42%，批發(fā)零售業(yè)下降18.36%。

城市綜合治理帶動人口疏解。北京結(jié)合城市綜合治理來調(diào)控人口，城鄉(xiāng)結(jié)合部改造、地下空間整治、群租房清理、違法建設(shè)拆除等都對人口疏解發(fā)揮了積極作用。根據(jù)首都綜治辦數(shù)據(jù)，經(jīng)過近一年的整治，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口數(shù)量比整治前減少了16.7萬人，下降14.9%。另據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2016年全市共拆除違建3012萬平方米, 減少或遷徙流動人口近32萬人。2017年開始，北京組織開展為期三年的“疏解整治促提升”專項行動, 進(jìn)一步疏解非首都功能。

功能布局調(diào)整帶動人口布局調(diào)整。北京優(yōu)化調(diào)整教育醫(yī)療資源布局，帶動相關(guān)人口從中心城區(qū)疏解出去。根據(jù)市教委數(shù)據(jù)，北京城市學(xué)院、北京建筑大學(xué)、北京工商大學(xué)等累計向五環(huán)外的新校區(qū)疏解學(xué)生1.6萬人。天壇醫(yī)院整體遷建、友誼醫(yī)院順義院區(qū)等項目加快推進(jìn)。隨著城市副中心、北京新機場等加快建設(shè)，城市發(fā)展新區(qū)發(fā)揮了重要的承接作用，分流了一部分中心城區(qū)人口。2016年城市發(fā)展新區(qū)常住人口占全市人口的33.6%，比上年提高1.5個百分點。

多措并舉推動疏解

人口調(diào)控是一項復(fù)雜、艱巨的工作，北京中心城區(qū)人口疏解取得了成效，也面臨一些困難和問題。比如非首都功能疏解“涉及人口”遠(yuǎn)多于真正疏解人口、部分輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)移項目出現(xiàn)回流現(xiàn)象、中央與地方人才引進(jìn)渠道統(tǒng)籌性不足、周邊區(qū)域?qū)Τ薪臃鞘锥脊δ芎腿丝谑杞馊狈ξΦ?。未來?yīng)從推動功能布局分散化、強化交通與公共服務(wù)支撐、管控疏解騰退空間、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多方面發(fā)力，進(jìn)一步推進(jìn)北京中心城區(qū)人口疏解，降低中心城區(qū)人口密度。

一是按照大都市、城市群發(fā)展的規(guī)律要求，推動空間布局與功能布局分散化。這是有效調(diào)控北京人口的治本之策。北京中心城區(qū)人口疏解，要跳出中心城區(qū)來考慮，讓整個城市及周邊區(qū)域在符合規(guī)律的軌道上運行。一方面，堅持大分散、小集中的原則，構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間格局，改變單中心聚集、城市“攤大餅”的發(fā)展模式，形成“主城-副中心”“主城-新城”“主城-微中心”的多中心、分散化大都市空間格局，以此帶動城市功能重組與人口合理布局。另一方面，對接京津冀協(xié)同發(fā)展，明確各城市功能定位，在大城市和中小城市之間形成功能分工、空間分散、有機聯(lián)動的空間格局，并通過資源輻射帶動，形成以北京為核心的世界級城市群，增強區(qū)域整體人口承載力。特別是要前瞻性規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)北京城市副中心與雄安新區(qū)，形成非首都功能疏解的集中承載地，引導(dǎo)中心城區(qū)人口隨功能疏解有序轉(zhuǎn)移。在集中力量建設(shè)北京新的“兩翼”的同時，也需要加快落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“微中心”建設(shè)，在京津冀具備條件的區(qū)域規(guī)劃建設(shè)若干具有特色功能的“微中心”，這既是集中疏解非首都功能的有效補充方式，也是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要抓手。

二是加快彌補軌道交通、公共服務(wù)短板，為空間布局分散化和人口疏解創(chuàng)造穩(wěn)定、持續(xù)的條件。實現(xiàn)城市功能與空間布局分散化，要以快速軌道交通為支撐。根據(jù)國際經(jīng)驗，在由干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵構(gòu)成的多層次軌道交通體系中，最佳運營范圍為30至70公里的市郊鐵路對大都市圈空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)揮著決定性作用。倫敦、紐約、東京、巴黎的運營里程分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，帶動了周邊幾十個衛(wèi)星城（新城）與中心城聯(lián)動發(fā)展。而北京在建設(shè)衛(wèi)星城、新城過程中沒有修建一條真正意義上的市郊鐵路，由于缺乏高效便捷的交通支撐，衛(wèi)星城、新城對人口缺乏吸引力。因而，北京要將市郊鐵路建設(shè)放在重要戰(zhàn)略地位，加快補足市郊鐵路短板，打造北京與周邊區(qū)域“1小時通勤圈”，整體上提升功能疏解、人口擴散能力。在夯實交通“硬條件”的同時，要加快優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中疏解，為人口疏解創(chuàng)造“軟條件”。北京中心城區(qū)公共服務(wù)對人口有很強的吸引力，人才跟隨企業(yè)、事業(yè)單位等向郊區(qū)疏解的意愿較低。京津冀公共服務(wù)水平落差更大，北京人口向津、冀疏解面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。推進(jìn)中心城區(qū)人口疏解，要正視這些深層次矛盾和問題，加大對北京郊區(qū)及周邊區(qū)域公共服務(wù)資源投入的傾斜力度，推進(jìn)戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的改革創(chuàng)新，帶動區(qū)域公共服務(wù)水平整體提升。

三是強化中心城區(qū)存量空間優(yōu)化配置和增量空間有效管控，防止居住人口和產(chǎn)業(yè)人口的再集聚。深入實施拆除違法建設(shè)、整治“開墻打洞”、城鄉(xiāng)結(jié)合部整治改造、地下空間和群租房整治等“疏解整治促提升”十大專項行動，實現(xiàn)環(huán)境整治、功能疏解、人口調(diào)控的有機統(tǒng)一。疏解騰退后的空間再利用，要防止人口和功能再聚集，留白建綠，完善公共服務(wù)，增加便民設(shè)施，補充發(fā)展短板，同時要留出未來發(fā)展空間。如一些高校疏解后，應(yīng)充分利用校內(nèi)現(xiàn)有設(shè)施，重點發(fā)展圖書館、體育館等公共文化和體育設(shè)施，增加城市公共空間。同時加強增量管控，特別是對于中央單位、高校院所等各主體單位自用型辦公樓宇改造項目，要做好項目對周邊交通、環(huán)境等影響的評估，嚴(yán)格控制容積率。

加快補足市郊鐵路短板 攝影 張斯偉

四是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的人口疏解合力。北京中心城區(qū)人口調(diào)控、非首都功能疏解，要深刻理解市場經(jīng)濟(jì)和法治社會建設(shè)的大背景，要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市演變規(guī)律，摒棄計劃經(jīng)濟(jì)時代的理念和手段，創(chuàng)新市場化調(diào)控手段。計劃經(jīng)濟(jì)時代，行政指令下的企業(yè)和機構(gòu)外遷，“人隨企業(yè)走”。市場經(jīng)濟(jì)時代，“人隨環(huán)境走”，如果不尊重市場主體的選擇，企業(yè)搬遷的過程就是人才流失的過程。因而，推動北京中心城區(qū)人口有效疏解，一方面要對疏解對象給予成本補償、人員安置資金支持等，幫助企業(yè)平穩(wěn)度過搬遷轉(zhuǎn)移過渡期。另一方面要完善承接地配套政策，包括高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)、建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先配置、環(huán)保指標(biāo)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益共享機制等，更好地引導(dǎo)北京產(chǎn)業(yè)資源向天津和河北疏解，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口轉(zhuǎn)移。另外，要加強北京周邊區(qū)域的房地產(chǎn)調(diào)控，為承接非首都功能和人口疏解、實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障。

作者趙弘系北京市社會科學(xué)院副院長、研究員

作者何芬系北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院助理研究員

責(zé)任編輯 徐飛