文 韓冬梅

河長(zhǎng)制的效用與完善途徑

文 韓冬梅

河長(zhǎng)制的全面實(shí)施表明了政府改善水環(huán)境質(zhì)量的決心，一定程度上解決了管理體制不完善和管理責(zé)任不明確的問(wèn)題。但河長(zhǎng)制要真正長(zhǎng)期發(fā)揮有效作用，讓河流水質(zhì)真正持續(xù)改善，還需和排污許可證、流域規(guī)劃等制度結(jié)合起來(lái)。

自江蘇省無(wú)錫市為了治理太湖藍(lán)藻污染，在全國(guó)首創(chuàng)河長(zhǎng)制以來(lái)，這一模式被迅速推廣到國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。河長(zhǎng)制是指將河流污染治理的責(zé)任落實(shí)到具體的各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人，由其擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，并可按有關(guān)規(guī)定追究河長(zhǎng)的責(zé)任。河長(zhǎng)制的建立不僅表明政府對(duì)于治理河流污染的決心，在制度模式上也的確是國(guó)內(nèi)水污染治理方面的一個(gè)創(chuàng)新。2017年，我國(guó)在國(guó)家層面已經(jīng)明確了實(shí)施流域管理模式，因此探討河長(zhǎng)制如何在流域水污染防治中發(fā)揮作用，對(duì)于即將被以立法形式確定下來(lái)的河長(zhǎng)制的進(jìn)一步完善，以及推進(jìn)流域水環(huán)境管理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

流域水污染防治的基本思路

流域是一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，水污染導(dǎo)致的環(huán)境外部性往往以流域而不是行政區(qū)為邊界，因此在管理上也應(yīng)該以流域作為邊界。流域水污染管理的最終目標(biāo)必定是水質(zhì)達(dá)標(biāo)，美國(guó)《清潔水法》將其描述為“恢復(fù)和維持水體的物理、化學(xué)和生物的完整性和特性”；中間目標(biāo)是污染物入河排放得到控制；直接目標(biāo)是各類(lèi)污染源的排放得到控制。

流域水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是管理體制的問(wèn)題，即“誰(shuí)來(lái)管”；二是對(duì)污染源的控制手段，即“如何管”。流域水污染防治涉及到多方面的干系人，主要包括以下幾類(lèi)：（1）水環(huán)境污染源的所有者或責(zé)任人。水污染源主要為點(diǎn)源和面源，工業(yè)點(diǎn)源的所有者是企業(yè)法人，市政點(diǎn)源的負(fù)責(zé)者一般為地方政府，而面源由于其分散性和不確定性，在實(shí)際中往往難以確定責(zé)任者；（2）水環(huán)境管理者，主要包括各級(jí)政府的水管理部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)等；（3）流域內(nèi)水污染的直接利益相關(guān)者，如自來(lái)水廠經(jīng)營(yíng)者、城市居民、農(nóng)村、農(nóng)民等；（4）其他關(guān)注流域水環(huán)境污染的國(guó)際組織、環(huán)保組織、研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一驅(qū)λ廴娟P(guān)心的公眾等。

水污染的跨區(qū)域外部性特征及多干系人的存在，決定了流域水污染管理需要科學(xué)合理的管理機(jī)構(gòu)以及高效率的管理機(jī)制，這個(gè)管理機(jī)構(gòu)一定要能代表流域內(nèi)所有干系人的利益，還要能夠協(xié)調(diào)多個(gè)利益相關(guān)部門(mén)，協(xié)調(diào)成本要低，要有較高層級(jí)的決策和執(zhí)行能力，以降低管理成本。例如美國(guó)在州級(jí)層面往往通過(guò)建立跨州流域管理委員會(huì)來(lái)管理流域水環(huán)境。如特拉華流域委員會(huì)以及切薩皮克灣委員會(huì)都是聯(lián)邦政府倡導(dǎo)成立的。委員會(huì)的成員包括相關(guān)州的州長(zhǎng)、一名聯(lián)邦政府的代表以及來(lái)自不同領(lǐng)域的代表，包括環(huán)保、水利、農(nóng)林等政府部門(mén)代表，還有工程師、環(huán)境管理專(zhuān)家、公眾代表等。聯(lián)邦代表及州長(zhǎng)可以確保委員會(huì)在包括制定政策法規(guī)在內(nèi)的相關(guān)事務(wù)方面擁有充分的權(quán)力。多領(lǐng)域?qū)＜液凸姶肀ＷC了流域相關(guān)事務(wù)決策的專(zhuān)業(yè)性和廣泛性。

管理污染源是流域水污染管理的主要內(nèi)容，首先要有一個(gè)有效的政策手段，將污染源的責(zé)任明確下來(lái)，保證可以達(dá)到國(guó)家法律法規(guī)對(duì)于污染源的要求。其次要能核查，能作為守法或違法處罰的依據(jù)。第三，能夠?qū)?duì)污染源的管理和流域水質(zhì)管理結(jié)合起來(lái)，即將排放目標(biāo)和水質(zhì)目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。管理污染源的最終目標(biāo)必須是實(shí)現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)，并能實(shí)現(xiàn)水質(zhì)的持續(xù)改善?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水污染防治法》）中均已明確了管理污染源的手段就是排污許可證。而實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)目標(biāo)則需要流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并制定基于水質(zhì)的排放限值，然后通過(guò)許可證落實(shí)到具體的污染源。

近年來(lái)，眉山市在建設(shè)東坡城市濕地公園的同時(shí)，大力治理污水，全面實(shí)施河長(zhǎng)制，使昔日臭水湖得以華麗變身，成為如今眉山市民健身休閑的理想之地。CNSphoto供圖

河長(zhǎng)制為什么有效？

河長(zhǎng)制之所以被肯定，并且在即將修訂出臺(tái)的新的《水污染防治法》中，也明確了要建立四級(jí)河長(zhǎng)制，將該制度以立法的形式確定下來(lái)，一方面是因?yàn)樗拇_產(chǎn)生了效果，另一方面，也反映出了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)水環(huán)境管理上的弊端。

首先，面對(duì)“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題，解決流域內(nèi)跨行政區(qū)的污染問(wèn)題往往地方?jīng)]有足夠的積極性。長(zhǎng)期以來(lái)以行政區(qū)為邊界的水環(huán)境管理模式下，水污染跨界外部性難以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部化。理論界同時(shí)也常用“九龍治水”來(lái)反映水環(huán)境管理多部門(mén)協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。

其次，面對(duì)“如何管”的問(wèn)題，雖然我國(guó)水污染控制政策手段繁多，但缺少一個(gè)核心政策手段，尤其是對(duì)于點(diǎn)源，缺少一個(gè)可以將所有要求有針對(duì)性地落實(shí)下來(lái)的政策手段或政策平臺(tái)。加之地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，在一定程度上易形成地方保護(hù)主義，導(dǎo)致地方政府不僅缺乏嚴(yán)格管理污染源的積極性，還缺乏具體的管理手段和方法。水污染防治事實(shí)上還存在著一個(gè)問(wèn)題，即如何將污染源達(dá)標(biāo)排放的責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人。對(duì)于工業(yè)源，企業(yè)法人是污染源的主要責(zé)任人。但對(duì)于污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)、城市暴雨徑流等市政源，仍然難以確定責(zé)任人，導(dǎo)致實(shí)際中監(jiān)管和處罰的困難。此時(shí)，如果我們將責(zé)任上移，將該地區(qū)的行政長(zhǎng)官作為首要責(zé)任人，如美國(guó)的市政源排污許可證就是發(fā)給市長(zhǎng)的，這個(gè)做法和河長(zhǎng)制的思路是一致的。

因此，河長(zhǎng)制實(shí)際上是在一定程度上解決了“誰(shuí)來(lái)管”和“誰(shuí)是責(zé)任人”的問(wèn)題，并部分解決了跨部門(mén)協(xié)調(diào)成本過(guò)高的問(wèn)題。首先，河長(zhǎng)制以水環(huán)境質(zhì)量作為控制和考核的最終目標(biāo)，這與《水污染防治法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等法規(guī)中以“改善水環(huán)境質(zhì)量”為目標(biāo)是一致的。其次，以各級(jí)行政長(zhǎng)官作為河流的主要責(zé)任人，將水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與負(fù)責(zé)人的考核和升遷等掛鉤，在一定程度上避免了地方政府和污染源“合謀”的弊端，提高了地方政府治理水環(huán)境的積極性。第三，我國(guó)雖然尚未建立類(lèi)似于美國(guó)的流域管理委員會(huì)，但我國(guó)河長(zhǎng)制在發(fā)展過(guò)程中，部分地區(qū)出現(xiàn)了“雙河長(zhǎng)制”，即河長(zhǎng)由“政府河長(zhǎng)”和“民間河長(zhǎng)”組成?！罢娱L(zhǎng)”作為當(dāng)?shù)氐狞h政主要負(fù)責(zé)人，能整合地區(qū)水污染治理中不同職能部門(mén)的資源，避免不同部門(mén)之間的利益之爭(zhēng)，可以把各級(jí)政府的執(zhí)行權(quán)力最大限度地整合和分配，降低管理成本，增強(qiáng)管理效率?！懊耖g河長(zhǎng)”由環(huán)境、化工、地質(zhì)等領(lǐng)域的專(zhuān)家和志愿者組成，不僅體現(xiàn)了公眾參與、多方共治的原則，也在一定程度上提升了河長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化水平。

河長(zhǎng)制仍需完善

如前所述，以地方各級(jí)政府首長(zhǎng)作為河流的負(fù)責(zé)人，表明了中央政府對(duì)于改善河流水環(huán)境質(zhì)量的決心，在一定程度上解決了管理體制不完善和管理責(zé)任不明確的問(wèn)題。但河長(zhǎng)制要在流域水污染防治中真正長(zhǎng)期發(fā)揮有效作用，讓河流水質(zhì)真正實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)并不斷改善，還需要和其他的制度結(jié)合起來(lái)。

首先，河長(zhǎng)制必須與排污許可證制度結(jié)合。我國(guó)河流的主要問(wèn)題是水污染問(wèn)題，河長(zhǎng)想要管好河流水質(zhì)，就必須管好污染源，污染源必須實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。這也是河長(zhǎng)管理河流水環(huán)境的最主要內(nèi)容。排污許可證是實(shí)現(xiàn)水污染點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的核心手段。河長(zhǎng)管理污染源也即是管理發(fā)放給污染源的排污許可證，即本文前述的“如何管”的問(wèn)題。通過(guò)許可證制度，把對(duì)各污染源的管理標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容明確下來(lái)，作為監(jiān)管與核查的依據(jù)；同時(shí)，可以進(jìn)一步通過(guò)基于水質(zhì)的排放控制減少污染物的入河量，最終實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和持續(xù)改善。

其次，河長(zhǎng)可作為市政源排污許可證的責(zé)任人。美國(guó)的國(guó)家污染物排放削減制度（簡(jiǎn)稱(chēng)NPDES）之排污許可證中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是許可證負(fù)責(zé)人的簽字。對(duì)于城市污水處理廠、生活垃圾填埋場(chǎng)等市政源，市長(zhǎng)作為許可證的責(zé)任人。對(duì)于城市暴雨徑流等面源污染，也要執(zhí)行排污許可證制度，在美國(guó)也是將市長(zhǎng)作為首要負(fù)責(zé)人。這和將城市政府首長(zhǎng)作為排入河流的河長(zhǎng)的意義是一樣的，但將作為河長(zhǎng)的城市政府首長(zhǎng)明確為市政源和城市面源的負(fù)責(zé)人，則是將責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。因此，城市污水處理廠、生活垃圾填埋場(chǎng)、城市暴雨等的許可證應(yīng)該發(fā)給市長(zhǎng)。如果市長(zhǎng)作為所在區(qū)域的河長(zhǎng)，則管理市政源和城市面源的排污許可證就成為河長(zhǎng)的職責(zé)之一，市長(zhǎng)可以自行決定如何分配任務(wù)和核查處罰辦法。

第三，河長(zhǎng)制應(yīng)該和流域規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，并建立有效的流域管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有的河長(zhǎng)制中，河道劃界主要依據(jù)行政區(qū)域地界，河長(zhǎng)在各管轄地段防治水污染，實(shí)際上是把一條流域條塊切割了，缺少流域內(nèi)不同河流河長(zhǎng)協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，在解決流域內(nèi)跨行政區(qū)域外部性的問(wèn)題上仍然欠缺。河流水污染防治必須基于流域管理框架，需要全流域統(tǒng)一治理，因此各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)邊界和考核內(nèi)容必須基于流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，將流域水質(zhì)目標(biāo)分解到各級(jí)各段河長(zhǎng)，明確責(zé)任河段內(nèi)包括點(diǎn)源和面源的污染排放管理內(nèi)容。建立有效的流域管理機(jī)構(gòu)是提高決策和執(zhí)行能力，降低協(xié)調(diào)和管理成本的重要手段。建議借鑒美國(guó)管理委員會(huì)地經(jīng)驗(yàn)，建立由來(lái)自流域內(nèi)各地區(qū)政府、各級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)人、不同領(lǐng)域代表組成地流域管理機(jī)構(gòu)?！罢娱L(zhǎng)”即是這些代表中的一員，由不同領(lǐng)域?qū)＜液凸姶斫M成的“民間河長(zhǎng)”，不僅起到了監(jiān)督的作用，還直接參與決策，提高了決策的科學(xué)性。

（作者系河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境政策與管理）