摘 要 恐怖主義難以界定，一方面是因?yàn)檫@個(gè)詞的指向已經(jīng)與以往不同，另一方面是因?yàn)樗呀?jīng)與國(guó)家政治活動(dòng)密切相連。概念的不確定就容易造成聯(lián)合反恐的分歧及誤解，所以本文以法律作為工具，分別論述了聯(lián)合國(guó)、美、俄、中對(duì)恐怖主義的立法態(tài)度，以期望提供一個(gè)認(rèn)識(shí)恐怖主義的新視角。

關(guān)鍵詞 恐怖主義 恐怖組織 法律界定

基金項(xiàng)目：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“涉外軍事行動(dòng)法律法規(guī)體系研究”階段性成果，課題編號(hào)：15BFX041。

作者簡(jiǎn)介：王楠，海軍大連艦艇學(xué)院政治系研究生隊(duì)學(xué)員。

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.133

研究國(guó)際恐怖主義，首先面臨的問(wèn)題是如何科學(xué)界定恐怖主義行為這一概念，或至少應(yīng)達(dá)成一些最基本的共識(shí)。但縱觀近些年來(lái)國(guó)際上發(fā)生的恐怖襲擊事件，各國(guó)政府與學(xué)界對(duì)于國(guó)際恐怖主義行為的定義及其在全球反恐怖實(shí)踐中的具體運(yùn)用問(wèn)題仍然分歧頗大。這樣就導(dǎo)致了在區(qū)域聯(lián)合反恐框架下，各國(guó)在反恐實(shí)踐當(dāng)中都是根據(jù)本國(guó)國(guó)情和自身利益出發(fā)，從而出現(xiàn)了聯(lián)合反恐的目標(biāo)不統(tǒng)一、步調(diào)不一致的情況。所以首先對(duì)恐怖主義行為進(jìn)行辨析是很有必要的。

一、聯(lián)合國(guó)反恐構(gòu)架下的法律界定

事實(shí)上，要制定出一部獲得各國(guó)都能接受的普遍性國(guó)際條約是相當(dāng)困難的。因?yàn)槁?lián)合國(guó)成員眾多，它對(duì)于恐怖主義的認(rèn)定必須是在不同政治利益團(tuán)體碰撞下才能產(chǎn)生，而各國(guó)在發(fā)表觀點(diǎn)的時(shí)候也多數(shù)是基于本國(guó)利益。所以直到目前，聯(lián)合國(guó)對(duì)于該概念的定義仍然處于雛形，并沒有形成簽署生效的法律條文，懲戒某些恐怖暴力行為的相關(guān)規(guī)定只是分布在各部門性反恐公約當(dāng)中。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)自20世紀(jì)90年代起就致力于處理恐怖主義問(wèn)題，安理會(huì)通過(guò)擴(kuò)大解釋《聯(lián)合國(guó)憲章》第39條中的“和平之威脅”這一概念的外延，將實(shí)施和支持恐怖主義的行為定性為對(duì)國(guó)際和平的威脅，從而實(shí)施武力制裁。在1999年底聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第54/110號(hào)決議時(shí)，就決定開始制定一部《關(guān)于國(guó)際恐怖主義的全面公約》（Comprehensive Convention on International Terrorism，以下簡(jiǎn)稱全面公約）。 但歷經(jīng)了十幾年的討論和擬定，由于成員國(guó)各方一直各執(zhí)己見、爭(zhēng)執(zhí)不下，目前全面公約（草案）當(dāng)中只含有一個(gè)對(duì)于國(guó)際恐怖主義相對(duì)寬泛的認(rèn)定，它將恐怖主義看作具有政治目的的刑事犯罪，這在一定范圍內(nèi)是可以適用的，但隨著恐怖襲擊事件形式的多樣化，該概念也體現(xiàn)出它的狹隘。

雖然該認(rèn)定沒有給出一個(gè)內(nèi)涵和外延都較為明確的概念，但確是十分必要的，至少可以為我們?cè)趨^(qū)分恐怖主義與非恐怖主義以及合法的政治行動(dòng)與非法的武裝斗爭(zhēng)時(shí)，提供辨別的基礎(chǔ)。另一方面，該認(rèn)定也為制止恐怖行為和追捕恐怖分子提供了法律框架，為國(guó)際合作反恐確立了法律基礎(chǔ)。

二、美國(guó)反恐立法下的界定

美國(guó)打擊“恐怖主義”的經(jīng)驗(yàn)不可謂不豐富，“9·11”事件以后，它就以“世界警察”的身份站在了打擊恐怖組織的最前沿，經(jīng)過(guò)多年的理論研究與實(shí)踐檢驗(yàn)，它在反恐領(lǐng)域內(nèi)掌握了外交、情報(bào)、軍事、執(zhí)法等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。而且在過(guò)去幾十年中，美國(guó)政府的行政、立法、司法部門乃至軍方和情報(bào)部門都相繼提出過(guò)關(guān)于恐怖主義犯罪的定義，其中以國(guó)務(wù)院每年4月份頒布的《全球恐怖主義狀況報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）當(dāng)中的定義最為重要，也是美國(guó)打擊恐怖組織的主要法律依據(jù)。所以美國(guó)對(duì)于恐怖主義行為的認(rèn)定及態(tài)度在很大程度上可以影響到其他國(guó)家的看法。

《報(bào)告》中的定義由三部分組成：1.“恐怖主義”一詞指的是由次國(guó)家組織或隱蔽人員（agents）對(duì)非戰(zhàn)斗性目標(biāo)所實(shí)施的、有預(yù)謀的、帶有政治動(dòng)機(jī)的、通常旨在影響受眾的暴力活動(dòng)；2.“國(guó)際恐怖主義”一詞指的是涉及的國(guó)民或疆域在一國(guó)以上的恐怖主義；3.“恐怖組織（集團(tuán)）”（terrorist group）一詞指的是任何從事、或其下屬重要次級(jí)組織從事國(guó)際恐怖活動(dòng)的組織（集團(tuán)）。

根據(jù)《報(bào)告》中的解釋說(shuō)明，我們可以得出：第一，恐怖主義已經(jīng)成為能夠影響美國(guó)發(fā)展的強(qiáng)大因素，美國(guó)政府不得不審慎對(duì)之；第二，定義指出了行為主體的性質(zhì)——次國(guó)家組織，表明國(guó)家并不在恐怖主義行為主體當(dāng)中；第三，非戰(zhàn)斗性目標(biāo)包括了平民，不在職或沒武裝的軍事人員，非軍事對(duì)抗下的軍事設(shè)施和軍事人員。

三、俄羅斯反恐立法下的界定

在俄羅斯建立之初的過(guò)渡時(shí)期，由于政府莽撞地對(duì)安全機(jī)關(guān)體系進(jìn)行了未做深思熟慮的不合理改革，導(dǎo)致了恐怖主義與反恐力量此消彼長(zhǎng)，加之政府應(yīng)對(duì)舉措失當(dāng)，使得恐怖主義力量迅速壯大，20世紀(jì)90年代以后，俄羅斯便成了恐怖主義活動(dòng)的重災(zāi)區(qū)。自普京政府執(zhí)政之后，該情況才逐漸好轉(zhuǎn)，他們采取多種高壓反恐措施，加強(qiáng)了反恐聯(lián)合機(jī)制，才使得恐怖事件發(fā)生率逐年降低。所以，對(duì)俄羅斯反恐立法中的恐怖主義行為概念進(jìn)行分析對(duì)于我們研究恐怖主義具有很強(qiáng)的借鑒意義。

俄羅斯2006年3月頒布了《俄羅斯聯(lián)邦反擊恐怖主義法》，該法明確了反恐怖主義的法律基礎(chǔ)和基本原則，它對(duì)于恐怖主義的認(rèn)定為：以恐嚇居民和（或）實(shí)施其他暴力違法行為，影響國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)或國(guó)際組織做出決定的暴力思想和行為。 雖然該概念語(yǔ)言十分簡(jiǎn)潔，但它反映出了國(guó)際反恐的趨勢(shì)，并且保持了與國(guó)際相關(guān)研討會(huì)最終文件反映的釋義的統(tǒng)一性，反映出恐怖主義是一種政治現(xiàn)象。另一方面，它反映出普京政府特有的霸氣，它將以違法手段影響政府決策的暴力行為和思想統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為恐怖主義，這主要也是因?yàn)槎砹_斯長(zhǎng)期遭受車臣武裝的暴力抵抗和恐怖主義、極端民族主義的不斷侵?jǐn)_，使得政府不得不采取高壓態(tài)勢(shì)以換取國(guó)家的和平團(tuán)結(jié)。

四、中國(guó)反恐立法下的界定

中國(guó)當(dāng)前所面臨的恐怖主義威脅主要來(lái)自于國(guó)際恐怖組織和個(gè)人，以及境內(nèi)外的“東突”恐怖勢(shì)力。鑒于此，近年來(lái)中國(guó)的立法機(jī)關(guān)也開始逐步關(guān)注恐怖活動(dòng)，并不斷將有關(guān)恐怖主義行為的概念明確。例如，1997年的刑法首次反映了中國(guó)政府對(duì)待恐怖活動(dòng)的立法對(duì)策，除了第120條以專項(xiàng)規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪外，還針對(duì)恐怖犯罪的一些具體罪行規(guī)定了可適用的法律條款。

直到2016年1月1日我國(guó)頒布施行了《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐法》），我們才明確規(guī)定了恐怖主義。該法第三條指出恐怖主義是通過(guò)暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)，或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識(shí)形態(tài)等目的的主張和行為。 根據(jù)《反恐法》第三條，我國(guó)對(duì)恐怖主義的內(nèi)涵與外延都做了設(shè)定，這樣的做法有兩方面的好處：一是有利于保障公民的合法權(quán)益。清晰的認(rèn)定會(huì)使得反恐舉措更加具有針對(duì)性，在打擊恐怖分子的過(guò)程中更加有利于區(qū)分公民的合法權(quán)益而加以保護(hù)；二是有利于開展國(guó)際合作。例如上海合作組織，我國(guó)全面、清晰的恐怖主義認(rèn)定得到了上合組織成員國(guó)的認(rèn)同，減少了國(guó)際社會(huì)的誤解，增加了組建平臺(tái)、加強(qiáng)合作的機(jī)會(huì)，使得區(qū)域的聯(lián)合反恐通道運(yùn)行更加順暢。

五、結(jié)語(yǔ)

法律界定恐怖主義行為主要是為了清晰表明本國(guó)在打擊恐怖組織時(shí)所持立場(chǎng)，以及對(duì)打擊目標(biāo)的性質(zhì)做出判定，這在當(dāng)前國(guó)際社會(huì)聯(lián)合反恐模式下是必不可少的重要因素。但通過(guò)對(duì)比我們可以看出，由于各國(guó)對(duì)于政治利益的需求不同，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)于恐怖主義的定義、評(píng)價(jià)上具有很大的差別，聯(lián)合國(guó)也無(wú)法從中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，能做到的只是避重就輕地討論一些基于共同利益的基礎(chǔ)問(wèn)題。目前對(duì)于恐怖主義最大的困難不是定義，而是顧全各國(guó)的利益和統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)。

然而，無(wú)論國(guó)際社會(huì)怎樣各執(zhí)己見，恐怖主義這一概念在某些方面的特點(diǎn)是根本性的，這在近期發(fā)生的恐怖事件當(dāng)中都有所體現(xiàn)。第一，恐怖主義具有政治性質(zhì)，它以激進(jìn)、暴力的行動(dòng)促成政治變革；第二，恐怖主義是沒有國(guó)家性的， 它屬于一種次國(guó)家組織，即使恐怖分子接受某些國(guó)家對(duì)其軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和其他手段的支持也不能改變這一本質(zhì)；第三，恐怖主義蓄意針對(duì)無(wú)辜民眾，包括非武裝戰(zhàn)斗人員；第四，為了使得恐怖襲擊的心理效應(yīng)最大化，襲擊目標(biāo)似乎是隨機(jī)的。

注釋：

在該公約2005年版的草案中，其名稱變更為《反國(guó)際恐怖主義全面公約（草案）》（Draft Comprehensive Convention against International Terrorism）。參見黃瑤.聯(lián)合國(guó)反恐全面公約中的武裝部隊(duì)問(wèn)題.法學(xué)研究.2009（2）.166.

國(guó)際恐怖主義的概念：根據(jù)行為的性質(zhì)或背景，如果行為的目的是恐嚇某一人群或迫使某國(guó)政府或某國(guó)際組織實(shí)施或不實(shí)施某一行為的話，那么針對(duì)人的嚴(yán)重犯罪或致使公共或私人財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害的行為，就認(rèn)定為國(guó)際恐怖主義犯罪。詳細(xì)法律條文參見《反國(guó)際恐怖主義全面公約（草案）》第2條，該概念的界定參見黃瑤.聯(lián)合國(guó)全面反恐公約研究——基于國(guó)際法的視角.法律出版社.2010.2.

石斌.試析美國(guó)政府對(duì)恐怖主義的定義.世界經(jīng)濟(jì)與政治.2002（4）.56.

趙秉志，等編譯.外國(guó)最新反恐法選編.中國(guó)法制出版社.2008.322.

趙秉志、杜邈.中國(guó)反恐法治問(wèn)題研究.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.2010.43.

《反恐法》對(duì)恐怖活動(dòng)也進(jìn)行了規(guī)定，確立了恐怖主義的內(nèi)涵與外延，恐怖活動(dòng)行為有：1.組織、策劃、準(zhǔn)備實(shí)施、實(shí)施造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的活動(dòng)的；2.宣揚(yáng)恐怖主義，煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)，或者非法持有宣揚(yáng)恐怖主義的物品，強(qiáng)制他人在公共場(chǎng)所穿戴宣揚(yáng)恐怖主義的服飾、標(biāo)志的；3.組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動(dòng)組織的；4.為恐怖活動(dòng)組織、恐怖活動(dòng)人員、實(shí)施恐怖活動(dòng)或者恐怖活動(dòng)培訓(xùn)提供信息、資金、物資、勞務(wù)、技術(shù)、場(chǎng)所等支持、協(xié)助、便利的；5.其他恐怖活動(dòng)。

這里區(qū)別學(xué)術(shù)界國(guó)家恐怖主義的論調(diào)，本人觀點(diǎn)：個(gè)別國(guó)家雖然有暗地里資助恐怖主義或者對(duì)本國(guó)恐怖組織不作為的嫌疑，但這并不能說(shuō)恐怖主義具有國(guó)家性，因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)際上的觀點(diǎn)，國(guó)家通過(guò)武力手段達(dá)成政治目的方法可以被定性成戰(zhàn)爭(zhēng)行為、內(nèi)戰(zhàn)、執(zhí)法或壓迫等，但不能稱某個(gè)國(guó)家是恐怖組織。

參考文獻(xiàn)：

[1]段潔龍.國(guó)際反恐法律文件匯編.北京：海軍出版社.2009.