摘 要 城市規(guī)劃是20世紀90年代初引入我國的，作為社會價值判斷的一種方式，要權(quán)衡社會個體、社會組織、專家和利害關(guān)系人的利益，維護社會利益和公平。公眾參與的法律保障機制缺失等問題的存在，要求完善立法中的救濟途徑。公眾充分地參與城市規(guī)劃的全過程，不僅可以保障公眾參與權(quán)，也能夠使社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃 公眾參與 司法救

基金項目：本文系甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心項目課題“我國環(huán)境信息公開和公眾參與法律問題研究”（項目編號：NCELCS2016015）的研究成果。

作者簡介：李金菊，甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院法學碩士研究生。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.099

一、城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的理論

（一）城市規(guī)劃公眾參與概述

城市規(guī)劃是我國城市發(fā)展過程中避不過去的問題，與它相關(guān)的政策發(fā)揮的作用在于公平合理地分配社會各利益體的共同的社會價值。城市規(guī)劃作為一種社會價值判斷的方式，就應該在價值取舍過程中權(quán)衡各階層的利益，力求達到廣泛的認可和共識。 而公眾的參與在此目標的實現(xiàn)上有著不可低估的作用，社會的管理離不開公眾的參與，社會的和諧也是基于公眾的參與。因而，有必要將城市規(guī)劃公眾參與的概念、參與主體做一介紹。

1.城市規(guī)劃公眾參與的概念。20世紀90年代初，伴隨著我國改革開放的不斷深入，公眾參與城市規(guī)劃的理念開始被規(guī)劃界所接受。 在界定城市規(guī)劃公眾參與之前先予以介紹公眾參與的概念。公眾參與的概念不同學者有不同的定義。俞可平認為公眾參與范圍主要是公共生活領(lǐng)域和決策領(lǐng)域，其可以又叫為公共性的參與。賈西津認為公眾參與從典型意義上來講的話，是指公民參與政治和投票的領(lǐng)域，但是該范圍在其后續(xù)研究中予以擴大。 蔡定劍認為，公眾參與作為一種民主制度，要求公共權(quán)力機構(gòu)采取開放的方式讓利益相關(guān)人和組織參與到公共決策之中，并公布一定的信息和聽取他們的意見，最終將決策反饋與他們的一種活動。 本文比較贊成蔡定劍的定義。因而，城市規(guī)劃公眾參與的概念就一目了然了，即在城市規(guī)劃的編制、決策、實施以及后續(xù)效果的評估過程中，相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)應該允許公眾參與其中，并且相關(guān)機構(gòu)要及時公布反饋信息于公眾的一種活動。

2.城市規(guī)劃公眾參與的主體。城市規(guī)劃公眾參與的主體應該是社會公眾，而社會公眾應當是與公權(quán)力主體相對的私權(quán)利主體，并且要將社會公眾的范圍限縮到城市規(guī)劃這一范圍之中。因此，本文中的社會公眾應該包括三類，即公眾、專家和利害關(guān)系人。這里的公眾是指與公權(quán)力主體相對的，而且不行使公共行政權(quán)力的公民個人以及各種非盈利的社會組織。專家是指對于規(guī)劃領(lǐng)域涉及的各類知識領(lǐng)域或技能中的一項或者多項深入研究并擅長的人。專家之所以不屬于上述所說的公眾的范圍，原因是：在城市規(guī)劃中專家參與的范圍主要有兩種方式，第一種是專家基于公共利益的考慮主動參加到城市規(guī)劃活動之中；第二種是專家由于其掌握的技能或知識被行政機關(guān)或企業(yè)聘請或者委托被動參與到城市規(guī)劃活動中。在本文中的專家是指主動方式參與的這一類主體，他們與公民個人和非盈利組織還有一定的區(qū)別。利害關(guān)系人是指在規(guī)劃過程中對其利益造成直接或者間接損失的主體。該類主體由于所處規(guī)劃的階段不同，所以其表述有所差異。但是其與公眾和專家是有很大差異的。大眾和專家作為城市規(guī)劃中具有獨特范圍歸屬的主體，僅通過是否行使公權(quán)力這一項，就足以將其區(qū)分出來。當然有的學者認為城市規(guī)劃公眾參與的主體應該包括政府機構(gòu)和開發(fā)商。 筆者認為，這兩類主體是屬于城市規(guī)劃的參與主體，但正如上述所提到的，公眾的范圍要進行限縮，政府和開發(fā)商對于研究公眾參與城市規(guī)劃的意義不大，因而在本文中不應包括。

（二）公眾參與城市規(guī)劃的必要性

1.公眾參與城市規(guī)劃可以制約權(quán)力 。城市規(guī)劃方案的達成從一定程度上來說是各主體之間達成的利益衡量，通過社會主體的參與，與政府機構(gòu)和開發(fā)商等進行利益博弈，從而實現(xiàn)私權(quán)利對公權(quán)力的約束。行政機關(guān)擁有的自由裁量權(quán)如果不加以約束，很可能造成多方主體的利益受損，自由裁量權(quán)濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。規(guī)劃的過程就是價值選擇的過程，允許公眾參與規(guī)劃是為了做出選擇的價值判斷。公眾參與有助于打破政府的封閉運作，防治政府決策的隨意性，對行政行為和行政權(quán)予以很好的限制。公眾參與通過制約權(quán)力的濫用而促進程序正義的實現(xiàn)。在行政決策過程中應該充分聽取公眾的意見和訴求，保證公眾的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，正當程序也是城市規(guī)劃必須遵守的原則。政府機構(gòu)的權(quán)力如果過于龐大，又沒有主體進行監(jiān)督和制衡的話，政府機關(guān)很容易濫權(quán)和違背公平正義，因而，多元利益主體共存會相互監(jiān)督和制約，社會公眾參與城市規(guī)劃中是必要的和合理的。當然，公眾參與在制權(quán)的基礎上可以很好的維護社會公共利益，也會促使規(guī)劃的社會認可度和接受度得以提高。

2.公眾參與是風險社會的現(xiàn)實要求。風險社會是德國學者貝克提出的。 他認為伴隨的工業(yè)文明的到來，風險社會顯現(xiàn)出來。其中的各種風險脫離不了人的活動而獨立存在，在自然和傳統(tǒng)的無限效力失去以后，才能談的上風險。風險具有的特征是高度不確定性，不可預測性以及發(fā)生的突發(fā)性和超乎人們的常規(guī)想象。由于這些特征的存在，沒有人在風險社會中會被稱為專家?？茖W的發(fā)展是矛盾的，一方面它會促進社會的進步，于此同時，它也是風險的肇事者，因而，自然科學家不知不覺的被推向了民主。 政治決策也不僅僅依靠所謂的精英來決定和執(zhí)行，因此公眾的參與便發(fā)揮其作用。為了克服社會中存在的風險，公眾參與和了解規(guī)劃就顯得尤為必要。 城市規(guī)劃中的公眾參與是對于風險社會中存在的公眾參與決策來對抗精英和政府決策而帶來危機的民主制度化解的一種延伸和發(fā)展。 因此，社會公眾參與城市規(guī)劃是風險社會必然的現(xiàn)實要求。

二、公眾參與規(guī)劃的現(xiàn)實困境——法律保障缺位

（一）法律責任缺位

權(quán)利的存在必然會伴生義務，與義務相對的就是責任。規(guī)劃公眾參與作為一項權(quán)利，其相對的義務應該是在規(guī)劃中應該讓社會公眾參與其中。這項義務由行政機關(guān)履行，當行政機關(guān)失職或者不履行時，責任應該如何承擔？在我國的法律條文中對于公眾參與未進入相關(guān)活動活動時，相關(guān)主體的責任承擔均未予以規(guī)定。雖然在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第60條規(guī)定了如果沒有聽取利害關(guān)系人的意見的，要對相關(guān)人員進行批評或者給予處分。這里的責任僅限于對于利害關(guān)系人的意見的采取上，而公眾參與權(quán)得不到落實的責任并沒有規(guī)定。法律責任欠缺，公眾參與就會流于形式，公眾的自信心也會受挫，而規(guī)劃的終極目標，即實現(xiàn)社會的公正和和諧發(fā)展，也將會難以實現(xiàn)。

（二）法律救濟途徑缺位

公眾參與是權(quán)利，權(quán)利的存在就會有損害，繼而必須有救濟。行政機關(guān)侵害公眾的參與權(quán)時的救濟途徑最為主要的是復議和訴訟。只要城市規(guī)劃中的社會公眾認為其參與權(quán)遭受損失時就應該通過行政復議或者行政訴訟救濟。在現(xiàn)實中，公眾參與權(quán)是被作為一項程序權(quán)利而存在，在我國的《行政訴訟法》中，對權(quán)利的救濟主要針對的是利害相對人的實體權(quán)利，尤其是救濟人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而忽視了程序權(quán)利。根據(jù)我國《行政復議法》和《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，對于抽象的城市規(guī)劃行為，不屬于受案范圍。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評價法》中也均未涉及對于侵害公眾參與權(quán)的相關(guān)救濟措施。在我國現(xiàn)階段的立法中，對于公眾參與權(quán)的救濟還處于空白狀態(tài)，沒有救濟的權(quán)利在實施過程中遇到的阻礙和困境就越多，也很難讓權(quán)利人使用。因而，城市規(guī)劃公眾參與權(quán)實則很難讓社會公眾真正擁有并實行。

三、公眾參與城市規(guī)劃的應因措施——立法中規(guī)定救濟方式

城市規(guī)劃過程中，公眾未能參與其中應該要給予何種法律救濟途徑？結(jié)合我國行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，不論是行政復議的受案范圍，還是行政訴訟的受案范圍，都沒有將城市規(guī)劃過程中公眾未參與程序納入受案范圍，這無疑是對公眾參與城市規(guī)劃權(quán)利侵害的縱容，這種權(quán)利遭到侵害應該有相應的法律救濟途徑，將侵害公眾參與的程序性權(quán)利的城市規(guī)劃賦予法律的保護。因此，筆者建議將這種程序性權(quán)利納入行政訴訟和行政復議受案范圍，由此更好地保障公眾的權(quán)利。

行政復議簡單說就是“找家長告狀”，對于下級機關(guān)侵害公眾參與權(quán)的，權(quán)利主體可向其上級機關(guān)“告狀”，以尋求救濟。針對目前我國行政訴復議法未將這種程序性權(quán)利加以保護，急需將侵害公眾參與城市規(guī)劃權(quán)利納入行政復議的受案范圍，通過修改立法的方式來增加權(quán)利主體的救濟途徑，以權(quán)利制約權(quán)力的方式，最終保障公眾參與人的權(quán)利。行政訴訟是司法救濟途徑，在其的受案范圍中納入城市規(guī)劃這一抽象行政行為，而公眾參與權(quán)也會被保障。司法是保護公眾權(quán)利的最后的屏障，城市規(guī)劃公眾參與的權(quán)利也要依靠司法途徑，只有這樣公眾的參與熱情才會被激發(fā)，公眾的參與權(quán)才能維護，城市規(guī)劃才能夠得到公眾的認可和接受。

注釋：

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參考文獻：

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