張思思　楊靜

摘 要 “村改居”社區(qū)既有別于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，也不同于城市社區(qū)，是一種過(guò)渡性的新型社區(qū)。這一獨(dú)具中國(guó)特色的新生共同體在社區(qū)治安建設(shè)方面主要面臨社區(qū)居委會(huì)職能定位模糊、治安防控機(jī)制的不健全、居住人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且流動(dòng)性強(qiáng)以及居民安全意識(shí)薄弱等問(wèn)題。為此，當(dāng)前積極推進(jìn)“村改居”社區(qū)的治安建設(shè)，為居民創(chuàng)造文明和諧的居住環(huán)境是不容忽視的。

關(guān)鍵詞 “村改居”社區(qū) 治安建設(shè) 城市化

作者簡(jiǎn)介：張思思、楊靜，西華師范大學(xué)。

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.095

“村改居”社區(qū)是一種新興的、過(guò)渡型的社區(qū)，在社區(qū)治理方面尚未構(gòu)建出成熟的治理體系，特別是在社區(qū)治安的治安條件令人極其擔(dān)憂，此類小區(qū)經(jīng)常發(fā)生盜竊、打架斗毆甚至吸毒的案件，對(duì)廣大居民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅。因此，為維護(hù)居民的合法權(quán)益和人身安全，為實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)的建構(gòu)，為完成真正意義上的城市化進(jìn)程，需要政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和居民攜手推進(jìn)社區(qū)治安的建設(shè)。

一、“村改居”社區(qū)的基本概念

“村改居”社區(qū)大部分是分布在城鄉(xiāng)結(jié)合的地帶，其中包括因城市建設(shè)需要、工業(yè)發(fā)展需要、政府規(guī)劃需要而被占用土地的失地農(nóng)民的安置小區(qū)，或是經(jīng)改造后的“城中村”、“城邊村”等。其居民主要由該地區(qū)的失地農(nóng)民所組成，發(fā)展中總體呈現(xiàn)出一種“非鄉(xiāng)非城、亦鄉(xiāng)亦城”的特點(diǎn)。所以，必須依據(jù)該類社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)對(duì)其進(jìn)行建設(shè)和完善，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市的完美轉(zhuǎn)變。

二、“村改居”社區(qū)治安建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理職能定位不明確

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)中，農(nóng)村村委會(huì)主要重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在工作的安排上總是把修路、建橋和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等事務(wù)放在首要位置；而把一些教育文化事業(yè)、治安衛(wèi)生、和醫(yī)療保障等公共服務(wù)放在次要位置。但是“村改居”實(shí)行，要求的不僅是把過(guò)去的村委會(huì)進(jìn)行簡(jiǎn)單的名稱更換，變成居委會(huì)，其實(shí)質(zhì)是要求職能和職責(zé)也發(fā)生相應(yīng)的改變，逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)公共事務(wù)的管理中，例如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、文化治安建設(shè)等等。然而，在實(shí)際的社區(qū)管理中，居委會(huì)卻未正確定位職能、履行職責(zé)，且沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)自己作為社區(qū)服務(wù)者的這一角色，相反表現(xiàn)出濃厚的行政色彩，在工作方式上的行政化和命令化，對(duì)于上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)誓死完成，對(duì)于社區(qū)居民的公共事務(wù)視而不見。有時(shí)甚至為了應(yīng)付上級(jí)部門對(duì)社區(qū)的衛(wèi)生考核，評(píng)上考核優(yōu)秀社區(qū)獎(jiǎng)，而興師動(dòng)眾的強(qiáng)制要求所有工作人員參與到社區(qū)衛(wèi)生清潔打掃除中，導(dǎo)致出現(xiàn)居民上訪或辦事，辦公室無(wú)人的情況。這種行政化的管理模式，不僅妨礙社區(qū)公共服務(wù)職能的履行，也將阻礙向城市社區(qū)邁進(jìn)的步伐。

（二）“村改居”社區(qū)治安防控機(jī)制不健全

“村改居”社區(qū)興起于是20世紀(jì)90年代，從目前來(lái)看，該類社區(qū)發(fā)展還未達(dá)到成熟的地步，還沒(méi)有形成像城市社區(qū)那樣具有一套成熟的社區(qū)治理體系，就當(dāng)下“村改居”社區(qū)在治安防控體系方面主要存在以下幾個(gè)不足：

第一，缺少負(fù)責(zé)社區(qū)治安防控工作的專職機(jī)構(gòu)和專職人員。從實(shí)際操作的情況來(lái)看，基層派出所面臨著應(yīng)酬多、會(huì)議頻、檢查爛、條件差、人手少、待遇低以及上級(jí)分配的各種工作要求，導(dǎo)致其工作任務(wù)繁重且復(fù)雜多樣。所以，不能完全投入到社區(qū)的治安建設(shè)中，做好社區(qū)的防范工作，為居民創(chuàng)建和諧的居住環(huán)境。

第二，“村改居”社區(qū)自身發(fā)展不成熟，所以無(wú)論是從治安防控技術(shù)還是防控人員的安排上都尚未形成合理有效的布局，致使防控工作處于一種無(wú)規(guī)章制度約束的松散狀況，為一些不安好心、心懷不軌的人提供了違法犯罪的漏洞。

第三，“村改居”社區(qū)在實(shí)施具體的治安建設(shè)中未建立有效的監(jiān)督機(jī)制和對(duì)工作人員的激勵(lì)機(jī)制，所以導(dǎo)致了警務(wù)人員對(duì)治安建設(shè)工作主動(dòng)性的缺乏和重視程度的不足，出現(xiàn)了“不想管、無(wú)人管”的現(xiàn)狀。

（三）居住人口復(fù)雜、流動(dòng)性強(qiáng)，治安管理難度大

“村改居”社區(qū)大多處于城市的邊沿地帶，其居住人口既包括原來(lái)的居民，也含有大量涌入的外來(lái)打工者，這必然增添原有人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，給社區(qū)的安全隱患造成巨大的威脅。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中解釋到：“傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)是熟人社會(huì)，具有濃厚的鄉(xiāng)土性，是一個(gè)生于斯、長(zhǎng)于斯、死于斯的社會(huì)。” 其構(gòu)成人員簡(jiǎn)單，社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單和諧且還有約定成俗的規(guī)章與制度，大家按此紀(jì)律過(guò)著和諧的鄉(xiāng)村生活。但是“村改居”社區(qū)，由于位于城市邊緣地帶、交通方便、房租便宜等優(yōu)勢(shì)，致使大量的打工者在此租房居住，隨著人員構(gòu)成的復(fù)雜化，曾經(jīng)的熟人社會(huì)逐漸演變成陌生的社會(huì)，成員間缺少溝通和交流，也未達(dá)成大家共同遵守的社會(huì)契約，導(dǎo)致居民社區(qū)共同意識(shí)不強(qiáng)，缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，加上社區(qū)管理者也尚未制定出完善的社區(qū)管理體系，這些因素都增加了社區(qū)治安建設(shè)的難度，使社區(qū)存在較大的安全隱患。

（四）居民安全意識(shí)薄弱，治安防范工作欠缺

城市化建設(shè)速度的加快促進(jìn)了沿邊“村改居”社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而精神文明的發(fā)展卻遠(yuǎn)落后于物質(zhì)文明的發(fā)展?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的文化水平普遍較低，且法制觀念相當(dāng)?shù)?。一方面，由于社區(qū)文化建設(shè)的落后，居民易在不良社會(huì)風(fēng)氣的影響下滋生拜金主義、享樂(lè)主義等錯(cuò)誤價(jià)值觀，造成為滿足自己的一己私欲和對(duì)錢財(cái)?shù)恼加杏?，而做出違法犯罪事件。另一方面，當(dāng)居民的合法利益受到侵害時(shí)或受到不公平對(duì)待時(shí)，由于自身法律意識(shí)淡薄，不知道應(yīng)采取怎樣的正當(dāng)渠道去維護(hù)自己的合法利益。在這種情況下較多的居民會(huì)選擇“以牙還牙”的不當(dāng)手段去維護(hù)自己的利益，這樣就容易產(chǎn)生矛盾糾紛，甚至在他人的故意煽動(dòng)下做出違法犯罪的事情。這種極端的方式是不可取的，而且實(shí)踐也已充分證明，只有自身?yè)碛凶銐虻陌踩婪兑庾R(shí)，才能真正維護(hù)自身的安全和利益，才能減少違法事件的發(fā)生。

三、完善“村改居”社區(qū)治安建設(shè)的路徑選擇

（一）大力發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，協(xié)調(diào)主體間的利益關(guān)系

通過(guò)對(duì)“村改居”社區(qū)中發(fā)生的糾紛和刑事案件進(jìn)行整理和分析來(lái)看，絕大部分都是由經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系誘發(fā)的。自“村改居”后，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，不再以從事勞動(dòng)生產(chǎn)和依靠農(nóng)產(chǎn)品來(lái)維系自己的生活，大部分開始選擇進(jìn)城打工或是自主創(chuàng)業(yè)來(lái)維持生活。但是由于居民自身文化水平較低、技術(shù)能力等方面都存在不足，嚴(yán)重影響失地農(nóng)民的再就業(yè)，進(jìn)而威脅到居民基本生活保障。當(dāng)最基本的生活需求不能得到滿足時(shí)，勢(shì)必會(huì)威脅到社區(qū)的和諧，在極端的情況下，也必定會(huì)為了生存鋌而走險(xiǎn)的去獲取錢財(cái)，這都給社區(qū)埋下了嚴(yán)重的安全隱患。

因此，發(fā)展“村改居”社區(qū)經(jīng)濟(jì)，為失地居民創(chuàng)造再就業(yè)的機(jī)會(huì)，培養(yǎng)居民的就業(yè)技能，妥善協(xié)調(diào)和處理各利益關(guān)系，對(duì)當(dāng)下做好社區(qū)治安建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面，可以充分利用城鄉(xiāng)發(fā)展一體化來(lái)推進(jìn)該社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，當(dāng)?shù)卣途游瘯?huì)可以采取扶貧政策或是開展技術(shù)培訓(xùn)等方式來(lái)幫助家庭貧困和難以再就業(yè)的居民。最大可能的減少貧富差距，將不良的犯罪動(dòng)機(jī)扼殺在搖籃中。

（二）明確定位“村改居”社區(qū)居委會(huì)的公共服務(wù)職能

理清政府和“村改居”社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系是必要的。改變現(xiàn)在政府和社區(qū)間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)這樣一種關(guān)系，積極貫徹黨在行政體制改革上所提出的“政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的新型行政管理要求來(lái)理順政府與社區(qū)的關(guān)系。政府作為社區(qū)居委會(huì)的上級(jí)部門，更多的是對(duì)社區(qū)居委會(huì)在處理社區(qū)事務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，和經(jīng)濟(jì)上的資助，而不是直接插手、干預(yù)社區(qū)事務(wù)的管理。社區(qū)居委會(huì)在完成上級(jí)的行政任務(wù)外，更要注意自己作為社區(qū)服務(wù)者的身份，履行為居民服務(wù)，管理社區(qū)公共事務(wù)的職責(zé)。只有明確自己的職責(zé)，才能更好的履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。所以，社區(qū)居委會(huì)必須改變自己作為政府派出機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤觀念，而是把自己當(dāng)做是政府的好幫手進(jìn)行社區(qū)管理。

（三）建立健全“村改居”社區(qū)治安防控體系建設(shè)

做好“村改居”社區(qū)的治安建設(shè)，必須建立一套科學(xué)合理的社區(qū)治安防控體系。

第一，建立并明確負(fù)責(zé)社區(qū)治安防控工作的專職機(jī)構(gòu)和專職人員。在基層派出所分配工作任務(wù)時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定各個(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，各自履行好本機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以免發(fā)生責(zé)任推諉和不管不問(wèn)的狀況。

第二，建立一支社區(qū)治安巡防巡邏隊(duì)伍。正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！?若僅依靠事后解決的原則來(lái)治理社區(qū)治安問(wèn)題是難以治根的，必須堅(jiān)持事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后解決相連貫的原則來(lái)管理社區(qū)治安建設(shè)。因此，一支巡邏隊(duì)伍是必要的，特別是要注意尋訪人口密集或是一些偏僻的地方，通過(guò)主動(dòng)預(yù)防的方式，將安全隱患化小化了。

第三，建立健全“村改居”社區(qū)治安建設(shè)中責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和員工激勵(lì)機(jī)制。這樣不僅能規(guī)范和督促責(zé)任主體的職責(zé)，還能增強(qiáng)其工作的使命感，提高工作的積極性，進(jìn)而有效開展社區(qū)的治安建設(shè)工作。

（四）完善“村改居”社區(qū)居住人口管理系統(tǒng)

“村改居”社區(qū)大多位于城市邊沿，交通便利、租房?jī)r(jià)格低的優(yōu)勢(shì)，吸引了大量務(wù)工的人員在此居住，使原本簡(jiǎn)單的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，同時(shí)加快人口流動(dòng)的速度，給社區(qū)治安建設(shè)帶來(lái)困境。因此必須立足現(xiàn)實(shí)，建立健全社區(qū)居住人口的管理系統(tǒng)。首先，做好常住人口的管理，公安基層派出所要積極做好常住居民戶籍管理的基礎(chǔ)工作，即做戶口登記、戶口調(diào)查、戶口統(tǒng)計(jì)等工作。其次，著重加強(qiáng)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的管理，建立有關(guān)流動(dòng)人口管理的政策法規(guī)，使得管理有章可循，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的科學(xué)化管理和規(guī)范化管理。

（五）加強(qiáng)社區(qū)文化教育宣傳，提升居民安全意識(shí)

“村改居”社區(qū)的居民大部分存在年齡偏大、文化水平偏低的一個(gè)現(xiàn)狀，特別是與法律相關(guān)的知識(shí)了解甚少。因此，在面對(duì)自身利益受到侵害的時(shí)候往往采取的是一些極端的做法，這些都是導(dǎo)致打架斗毆、搶劫、甚至殺人的潛在因素。當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)居委會(huì)不應(yīng)僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還要重視社區(qū)文化建設(shè)，特別是積極宣傳法律知識(shí)，培養(yǎng)居民的法制意識(shí)，進(jìn)而提高居民的安全意識(shí)。一方面，社區(qū)居委會(huì)可以通過(guò)組織法律知識(shí)安全講座、分發(fā)安全知識(shí)宣傳單或是開展法律安全相關(guān)的趣味活動(dòng)來(lái)增加居民的法律知識(shí)和安全意識(shí)。另一方面，當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)，政府和居委會(huì)可以通過(guò)建立法律知識(shí)互動(dòng)網(wǎng)站和公眾號(hào)，居民可以利用網(wǎng)站和公眾號(hào)了解、咨詢相關(guān)的法律知識(shí)，或是尋求法律幫助。最后，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)的文化建設(shè)，還可以促進(jìn)社區(qū)居民的人際交往，培養(yǎng)居民的認(rèn)同感和歸屬感。這些都將在很大程度上降低不良事件、違法犯罪事件發(fā)生的概率，為構(gòu)建安全文明社區(qū)打下良好基礎(chǔ)。

注釋：

費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó).北京：北京出版社.2005.

《禮記·中庸》.

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