劉艷麗

[提要] 本文在分析研究赤峰市城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀基礎上，總結“十二五”期間赤峰市城鎮(zhèn)化進程發(fā)展成果，掌握赤峰市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)赤峰市城鎮(zhèn)化建設進程中存在的問題，分別從城鎮(zhèn)化發(fā)展動力、城鎮(zhèn)化發(fā)展策略等方面進行研究，并提出赤峰市新型城鎮(zhèn)化建設建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化問題；新型城鎮(zhèn)化；對策研究

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、新型城鎮(zhèn)化概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的提出。在經(jīng)歷了30多年的快速城鎮(zhèn)化之后，中國已開始步入以城市社會為主的發(fā)展新階段，既往發(fā)展模式的不適應性也開始凸顯。2014年3月國家發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，對國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作出具體部署。

（二）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的內涵和要求。新型城鎮(zhèn)化要求以人的城鎮(zhèn)化為首要目標，推進人口的“完全城鎮(zhèn)化”，即通過戶籍制度、土地制度、社會保障制度的改革和城鎮(zhèn)基本公共服務、社會保障能力的提升，使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化過程中與市民獲得平等的權益和均等的服務，在城市里落得下、生活好、有尊嚴，真正融入城市，實現(xiàn)“市民化”。新型城鎮(zhèn)化要求高度重視生態(tài)環(huán)境的保護與建設，改善城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境。堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑。

二、赤峰市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化特征。赤峰市城鎮(zhèn)化水平低，但發(fā)展速度比較快。本地城鎮(zhèn)化為主，異地城鎮(zhèn)化顯著。務工職業(yè)選擇有新變化，其中從事建筑業(yè)比例明顯下降，從事企業(yè)、個體經(jīng)營者比例緩慢下降，從事服務業(yè)者比例顯著提升，從事制造業(yè)者比例緩慢提升。這也從側面反映出服務業(yè)對城鎮(zhèn)化的帶動作用顯著提升。中心城區(qū)、縣（旗）城人口集聚快，小城鎮(zhèn)人口增長慢。

（二）城鎮(zhèn)化的動力機制。赤峰農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化轉移并非建立在農(nóng)村大規(guī)模的土地流轉和規(guī)模化經(jīng)營的基礎之上，而是在小農(nóng)經(jīng)營主體下由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，解放了大量的農(nóng)村勞動力，推動了人口的城鎮(zhèn)化。養(yǎng)殖和特色種植業(yè)發(fā)展仍是“小戶經(jīng)營”為主，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，但對城鎮(zhèn)化推動作用不大。赤峰的設施農(nóng)業(yè)發(fā)展比較快，但也仍然以小戶經(jīng)營為主，主要是蔬菜、水果種植。牧業(yè)主導區(qū)受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和文化習慣因素所限，城鎮(zhèn)化動力弱?，F(xiàn)狀工業(yè)發(fā)展對人口城鎮(zhèn)化直接貢獻有限，但對服務業(yè)發(fā)展有推動作用。

城鎮(zhèn)公共服務和生活方式是引導人口城鎮(zhèn)化的重要動力。根據(jù)社會學的相關調查，赤峰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工，絕大多數(shù)都選擇到縣城或市區(qū)購買房產(chǎn)。城鎮(zhèn)的公共服務能力和人們對城鎮(zhèn)生活方式的追求成為赤峰當前推動農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要推動力。赤峰市基礎教育設施向城鎮(zhèn)的集聚并造成的最直接的后果是城鎮(zhèn)居住人口的快速增加，好的教育資源吸引著農(nóng)村中經(jīng)濟條件較好又對孩子的教育有著高期望的家庭，他們中的一小部分通過購房直接轉變成了城鎮(zhèn)居民。

三、赤峰市城鎮(zhèn)化面臨的突出問題

（一）城鎮(zhèn)帶動能力不足，制約人口城鎮(zhèn)化發(fā)展

1、赤峰中心城市區(qū)域地位不突出，輻射帶動能力不夠強。作為內蒙古東部地區(qū)聯(lián)系京津和遼中南及東部沿海的門戶城市，其樞紐地位尚未充分發(fā)揮，物流服務職能發(fā)展落后于通遼；赤峰的服務業(yè)發(fā)展水平還比較低；赤峰的生產(chǎn)性服務業(yè)落后，科研、信息、金融等行業(yè)發(fā)展速度慢；城市對外開放度低。赤峰中心城市服務能力低，區(qū)域地位弱，影響了其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的輻射帶動作用。

2、旗縣城區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐不足，公共服務成為帶動人口集聚的主要因素。人口的城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐，旗縣城區(qū)由于公共服務比較完善，房價和生活成本遠低于中心城區(qū)，是人口增長最快的城鎮(zhèn)，但由于城鎮(zhèn)的就業(yè)機會有限，很多在縣城購房者仍選擇外出打工，部分增長的人口也并非是因為在縣城有營生而選擇在縣城居住，如“陪讀”，這種人口的城鎮(zhèn)化是非完全的城鎮(zhèn)化。

3、中心城鎮(zhèn)人居環(huán)境吸引力有待提升。赤峰的中心城市和中心城鎮(zhèn)設施較完善，有相對較多的就業(yè)機會，與一般城鎮(zhèn)相比明顯更有吸引力，也是人口城鎮(zhèn)化的主要城鎮(zhèn)，但這些城鎮(zhèn)面臨人居環(huán)境提升的巨大壓力。由于這些城鎮(zhèn)建設速度快，建設過程中往往回避了城中村的問題，原來處于城市外圍的村莊逐漸成為了城中村，這些城中村數(shù)量多、分布散、面積大，城中村內道路普遍較差，市政配套設施不完善，污水、垃圾處理問題也較為突出，醫(yī)療、文體設施缺乏，整體環(huán)境品質較差，是需要改造的棚戶區(qū)。

4、小城鎮(zhèn)基礎薄弱，缺乏特色，發(fā)展動力不足。赤峰小城鎮(zhèn)的數(shù)量較多，但普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、市政基礎設施不足、城鎮(zhèn)建設缺乏特色等問題，小城鎮(zhèn)人口集聚能力弱，發(fā)展動力不足。目前，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)只有供水、供電、通信設施，其余設施如排水、供熱、環(huán)衛(wèi)等設施基本為空白。由于缺乏污水和環(huán)衛(wèi)設施，很多城鎮(zhèn)環(huán)境問題突出，小城鎮(zhèn)缺乏吸引力。小城鎮(zhèn)發(fā)展動力弱、發(fā)展質量低已影響到赤峰城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐能力不夠強。一是赤峰市作為傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)結合區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱，尤其是有利于增加財稅收入和擴大城鎮(zhèn)就業(yè)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，導致城鎮(zhèn)對農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力的吸納能力不強，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足，旗縣城關鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構不合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低。一般建制鎮(zhèn)、蘇木、鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)結構更加單一，有的基本沒有其他產(chǎn)業(yè)，基本沒有人口吸納能力，人口也在逐年外流；二是赤峰市主導產(chǎn)業(yè)有色金屬，由于近幾年受到國際國內經(jīng)濟發(fā)展影響，有些已處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，造成相關旗縣財政收入大幅降低，農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)也存在規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)鏈條短、競爭力不強，對財稅增長的貢獻不大，促進就業(yè)的能力不足。

（三）農(nóng)牧區(qū)發(fā)展落后，面臨凋敝危機。伴隨的人口城鎮(zhèn)化，村莊環(huán)境無人治理，污水隨地流，垃圾隨處堆放，人居環(huán)境迅速惡化；牧區(qū)居住分散，部分地區(qū)交通和安全飲水問題突出；在生產(chǎn)方面，不受約束的抽取地下水使得地下水位下降、無序放牧導致草場退化、膜下滴灌的廢棄薄膜造成大面積的白色污染等等，農(nóng)村牧區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境呈現(xiàn)出惡化的趨勢。伴隨大量勞動力外出務工，村莊設施由于缺乏維護而破敗，村莊環(huán)境由于治理缺失出現(xiàn)惡化，加之農(nóng)牧業(yè)收入較低，農(nóng)村社會網(wǎng)絡的瓦解，農(nóng)村的吸引力越來越弱，更多的人選擇離開農(nóng)村，村莊空心化現(xiàn)象愈來愈嚴重。由于青壯年的外流，村莊留守老人的養(yǎng)老和留守兒童的教育問題愈發(fā)突出，農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展面臨凋敝的危機。

四、解決對策

（一）重點集聚，強化分工，全面提升城鎮(zhèn)服務帶動能力。以中心城市和縣城為核心，引導人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集聚?；谥行某鞘?、縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展特征，突出各自發(fā)展重點。中心城鎮(zhèn)（縣城）重在提升綜合承載力，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善教育、醫(yī)療、商貿(mào)等公共服務水平和基礎設施，通過就業(yè)和服務引導城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)重在突出特色，提高對廣大農(nóng)村牧區(qū)教育、醫(yī)療、信息服務、商貿(mào)交易等基本公共服務能力，部分小城鎮(zhèn)可整合優(yōu)勢資源、積極引入現(xiàn)代生產(chǎn)組織方式，實現(xiàn)特色化發(fā)展。

（二）聯(lián)動區(qū)域，三產(chǎn)融合，優(yōu)化結構與布局聯(lián)動區(qū)域，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，推動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三產(chǎn)融合，優(yōu)化結構，構建可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系。提升和擴展工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，壯大經(jīng)濟實力，圍繞工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)性服務需求，促進三產(chǎn)服務業(yè)的發(fā)展；推動資源型、特色型和嵌入型協(xié)調發(fā)展，深化發(fā)展冶金、化工、能源、建材等資源型產(chǎn)業(yè)，壯大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實力；承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，促進轉型升級；聯(lián)動農(nóng)牧業(yè)，發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品加工等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，促進轉移就業(yè)。以資源支撐能力為前提，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（三）分區(qū)統(tǒng)籌、分類指導，差異有序推進農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)代化。一是中心城市帶動型統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)，重點圍繞赤峰中心城市；二是中心城鎮(zhèn)帶動型統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)，圍繞縣城、重點鎮(zhèn)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和一二三產(chǎn)聯(lián)動；三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的地區(qū)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平；四是生態(tài)牧業(yè)發(fā)展區(qū)，以草場承載力為前提，科學引導載畜規(guī)模；五是特色旅游發(fā)展區(qū)，依托特色旅游資源發(fā)展生態(tài)文化旅游，帶動旅游接待等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；六是生態(tài)保育區(qū)，科學劃定保護范圍，積極推進沙地治理、山林保護等工作。分類指導，引導農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境改善。

（四）制定推進城鎮(zhèn)化工作的相關保障機制，確保城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。建議市政府通過認真分析總結，確定農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化成本分擔機制。充分明確和確定政府、企業(yè)、個人所需分擔的成本，誰承擔多少，如何落實等，以保證城鎮(zhèn)化工作的健康發(fā)展。針對赤峰市財政緊張無力完成所有公共服務設施及市政基礎設施建設投資的現(xiàn)實，而社會各項設施需要不斷建設完善，建議通過社會化運作投資，建立多元的建設運行模式；加快中心城市建成區(qū)內的企業(yè)退二進三改造力度，積極爭取有關政策支持；建議繼續(xù)加大污染企業(yè)的搬遷力度，改善城市環(huán)境，并積極爭取相關政策支持，增加企業(yè)搬遷的積極性，有利于實施退城進園；將養(yǎng)老設施建設作為近期需加強的城鎮(zhèn)化工作內容之一，建議自治區(qū)、市兩級政府制定出臺養(yǎng)老設施建設管理辦法，并提出養(yǎng)老設施建設的鼓勵機制。

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