李 燕 朱春奎

“政策之窗”的關(guān)閉與重啟
——基于勞教制度終結(jié)的經(jīng)驗(yàn)研究

李 燕 朱春奎

勞教制度廢止經(jīng)歷了兩次“政策之窗”，第一次因終結(jié)阻力過大而“關(guān)閉”，第二次成功突破阻力，勞教制度正式廢止。兩次“窗口”期間，問題源流中問題焦點(diǎn)由制度法理缺陷轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力嚴(yán)重濫用，政策源流中倡導(dǎo)聯(lián)盟由分歧走向共識(shí)，政治源流中法治理念由初步確立到全面推行，公眾輿論由話題討論到高度聚焦，政策企業(yè)家群體迅速壯大、“軟化”方式更加多元，“唐慧案”的觸發(fā)與高層領(lǐng)導(dǎo)人換屆相結(jié)合，勞教制度成功廢止。議程設(shè)置的演化邏輯與多源流理論保持較高一致性，再次驗(yàn)證了該理論對(duì)中國(guó)公共政策過程的解釋力。兩次“政策窗口”之間所發(fā)生的終結(jié)推動(dòng)力與終結(jié)阻力的對(duì)抗、聯(lián)盟間的政策學(xué)習(xí)還展現(xiàn)出多源流理論、政策終結(jié)理論與倡議聯(lián)盟框架等政策變遷理論之間的契合點(diǎn)與對(duì)話空間。議程設(shè)置過程中呈現(xiàn)出的“溢出效應(yīng)”的功能與實(shí)現(xiàn)、“政策之窗”的關(guān)閉與重啟、倡議聯(lián)盟、政策學(xué)習(xí)與議程設(shè)置、政策企業(yè)家的類型及其影響等特征為人們理解當(dāng)代中國(guó)法制變遷的政策過程帶來了新的理論啟示。

勞教制度； “任建宇案”； “唐慧案”

一、 問題的提出

勞動(dòng)教養(yǎng)最初旨在懲戒和教育那些行政法調(diào)整尚嫌無力、以刑罰調(diào)整又顯過苛的違法行為(時(shí)延安，2013:175-191)，該制度在特定歷史條件下曾為維護(hù)政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序起到過積極作用。但時(shí)過境遷，由于勞教制度違背憲法及上位法、背離正當(dāng)程序的法理缺陷與實(shí)踐中的權(quán)力濫用嚴(yán)重侵害了公民自由權(quán)，早已失去合法性與必要性，2013年“唐慧案”為運(yùn)行了56年的勞教制度帶來最后一擊。2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”。12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過廢止勞教制度的決定，標(biāo)志著勞教制度正式退出歷史舞臺(tái)，將逐漸被違法行為教育矯治制度所取代。

廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度、建立健全違法行為教育矯治制度是中國(guó)社會(huì)管理政策的一次重大變遷，實(shí)質(zhì)在于原有政策的替代性終結(jié)。自20世紀(jì)90年代中期開始，學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于勞教制度的質(zhì)疑聲就不絕于耳，此后許多社會(huì)精英一直致力于推動(dòng)勞教變革，早在2005年全國(guó)人大常委會(huì)就已將《違法行為矯治法》列入其立法計(jì)劃，準(zhǔn)備以違法行為教育矯治取代勞動(dòng)教養(yǎng)，但此后一直處于擱置狀態(tài)。這項(xiàng)飽受詬病的制度為何遲遲巋然不動(dòng)，直至沿用了近60年后才走向終結(jié)？在終結(jié)過程中又經(jīng)歷了怎樣的曲折？

近20年來，以法學(xué)界為主要陣地的研究者從法理與實(shí)踐層面，對(duì)勞教制度的演變歷程、性質(zhì)定位(周永坤，2012：22-28)與自身缺陷(陳興良，2001：49-52)、執(zhí)行過程中存在問題及改革路徑(張紹彥，2002：20-28；張紹彥，2003：23-30；劉仁文，2013:12-17)等議題進(jìn)行了有益探討，為本文提供了豐富的研究素材。然而，迄今為止，尚未有研究基于公共政策分析的視角，運(yùn)用政策過程理論，對(duì)以政策終結(jié)為主要特征的勞教制度變遷過程進(jìn)行全面考察與深入分析。

本文構(gòu)建基于多源流理論的政策終結(jié)分析框架，整合運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架的分析要素，并通過勞教制度終結(jié)這一經(jīng)典案例進(jìn)行闡釋和檢驗(yàn)。本研究旨在解決以下問題：(1)勞教制度走向終結(jié)的動(dòng)因與內(nèi)在機(jī)理是什么？(2)問題流、政策流與政治流如何影響了終結(jié)過程，三條源流在緩緩融合的過程中發(fā)生了什么變化？(3)勞教政策變遷過程為我們理解當(dāng)代中國(guó)公共政策變遷提供了哪些新的啟示？

二、 文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一) 政策終結(jié)理論

政策終結(jié)是政策變遷的重要形式(斯圖爾特，2011：207)，是政策決策者通過對(duì)政策進(jìn)行慎重評(píng)估后，采取必要措施，終止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策的一種政治行為。根據(jù)終結(jié)目標(biāo)的不同，將終結(jié)分為功能終結(jié)、機(jī)構(gòu)終結(jié)、政策本身終結(jié)以及項(xiàng)目終結(jié)，具體可細(xì)分為代替型、分離型、合并型、漸減型、斷絕型(Brewer & Deleon，2010：228)。終結(jié)類型主要包括政策廢止、政策替代、政策合并、政策分解、政策縮減及政策法律化(Daniels，1999：200)。

公共政策終結(jié)是支持和反對(duì)終止的各種力量相互作用的政治過程。原有政策的反對(duì)者、替代性政策受益者和改革者是推動(dòng)政策終結(jié)的重要力量(Bardach，1977：66)。作為一個(gè)含有否定意義的行動(dòng)，公共政策終結(jié)面臨著復(fù)雜的障礙，如心理上的抵制，組織或制度的持續(xù)性，反終結(jié)聯(lián)盟，法律和程序上的障礙，高昂的終結(jié)成本等，此外，終結(jié)結(jié)果的不確定性也常動(dòng)搖決策者的決心(Deleon，1978：369-392；Dery，1984：13-26)。成功實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)的策略包括：排除試驗(yàn)性的觀測(cè)機(jī)構(gòu)；擴(kuò)大政策終止的支持勢(shì)力；揭露將要終止的政策的危害；在揭露政策弊端時(shí)，要利用理念因素；排斥妥協(xié)；政策終止可以啟用外部人士；不要侵犯議會(huì)的權(quán)限；要承擔(dān)短期終止的成本；補(bǔ)償原來的政策受益者；不要強(qiáng)調(diào)終止，而要強(qiáng)調(diào)革新；只終止那些必要的部分。已有研究聚焦于政策終結(jié)的影響因素與終結(jié)策略(陶學(xué)榮、王鋒，2005：1-5；張康之、范紹慶：2009：5-9；聶元軍，2002：24-27)，較少涉及政策終結(jié)的邏輯過程，未能對(duì)政策終結(jié)的議程設(shè)立、行動(dòng)者與終結(jié)的發(fā)生機(jī)制給出詳細(xì)論述，從而限制了理論的解釋力和適用性，對(duì)此，多源流理論為理解政策終結(jié)的邏輯過程提供了重要的分析工具。

(二) 多源流理論

金登的“多源流”理論將公共政策制定視為一個(gè)充滿模糊性、偶然性與不確定性的場(chǎng)域，其中并行流淌著三股獨(dú)立的源流：?jiǎn)栴}流、政策流、政治流(金登，2004：28)。

問題流是指需要政府采取行動(dòng)予以解決的社會(huì)問題是如何被識(shí)別和構(gòu)建的，指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與信息反饋這三種機(jī)制使得某一問題引起社會(huì)公眾的高度關(guān)注。政策流是政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程，政策共同體提出的政策方案和行動(dòng)倡議形成了“政策原湯”，各種思想在這里漂浮、交流、碰撞與融合。政治流由國(guó)民情緒、公眾輿論、利益集團(tuán)、政府更替、立法及行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成。當(dāng)問題得到清晰界定、政策方案準(zhǔn)備充分、政治動(dòng)力充足時(shí)，三條源流在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻匯合，大大增加某一問題被提上政策議程的概率，這一關(guān)鍵時(shí)刻被喻為“政策之窗”，政策之窗可能由問題流、政治流或二者的結(jié)合而開啟。政策之窗稍縱即逝，機(jī)會(huì)難得，需要政策企業(yè)家時(shí)刻做好充分準(zhǔn)備，努力推動(dòng)政策之窗的開啟，及時(shí)抓住轉(zhuǎn)瞬即逝的機(jī)會(huì)推出他們的政策建議；重新起草方案，克服各種約束條件，對(duì)抱有抵觸情緒的政策共同體和公眾進(jìn)行“軟化”，并能夠利用政治上的有利事件讓自己關(guān)注的公共問題進(jìn)入政策議程并產(chǎn)生預(yù)定的政策結(jié)果。

值得指出的是，在金登的分析框架中，還有一個(gè)非常關(guān)鍵卻未得到應(yīng)有重視的政策現(xiàn)象：社會(huì)問題相互交織，政策議題呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性，某一議題在政府議程上出現(xiàn)的同時(shí)，也就確定了相鄰議題此后在議程上的重要地位，出現(xiàn)所謂的“政策溢出”，即一個(gè)領(lǐng)域政策議程的成功設(shè)置將增加相鄰議題獲得政策優(yōu)先權(quán)的可能性。首次成功將產(chǎn)生強(qiáng)大的外溢效應(yīng)，政策企業(yè)家受到鼓舞而轉(zhuǎn)向下一個(gè)問題，抵制變革的聯(lián)盟或被擊敗或被轉(zhuǎn)移，從先例和類比中獲得的論點(diǎn)為相鄰領(lǐng)域的類似議題提供了依據(jù)(Howlett et al.，2013：723-728)。顯然，金登已意識(shí)到“政策溢出”的重要性，但僅將其視為特定政策之窗開啟之后的“副產(chǎn)品”，并止步于此。實(shí)際上，對(duì)受到該“政策溢出”影響的政策領(lǐng)域而言，這種溢出效應(yīng)作為政策議程設(shè)置的輸入變量發(fā)揮作用，同時(shí)成為政策之窗開啟的觸發(fā)因素，而這一點(diǎn)恰被包括金登本人在內(nèi)的許多學(xué)者所遺漏了。雖有學(xué)者對(duì)源流之間的獨(dú)立性、“政策之窗”的作用、政策企業(yè)家的戰(zhàn)略影響等提出質(zhì)疑(黑堯，2004：160)，但并不影響該理論對(duì)不同國(guó)家政策議程設(shè)置的解釋力(Tiernan & Burke，2002：86-97；Zahariadis & Allen，1995：71-98；Mclendon，2003：57-143；柏必成，2010:76-85；黃俊輝、徐自強(qiáng)，2012：19-31)。但整體而言，運(yùn)用多源流框架對(duì)中國(guó)政策終結(jié)或政策變遷過程的研究相對(duì)較少。阮蓁蓁在中國(guó)食品免檢制度終結(jié)的多源流分析中，指出政策終結(jié)推動(dòng)力與政策終結(jié)阻礙力之間的對(duì)比會(huì)影響政策終結(jié)的最終結(jié)果(阮蓁蓁，2010：180)。劉偉偉對(duì)收容遣送制度廢止的研究重點(diǎn)剖析了關(guān)鍵觸發(fā)事件與三條源流對(duì)收容遣送制度終結(jié)的影響機(jī)理(劉偉偉，2015：21-38)。

(三) 一個(gè)整合的分析框架

本文構(gòu)建了基于多源流理論的政策終結(jié)議程設(shè)置分析框架(見圖1)。該框架基于多源流理論經(jīng)典分析要素(問題流，政策流，政治流，政策之窗，政策企業(yè)家等)，將相鄰政策領(lǐng)域的溢出效應(yīng)作為政策之窗觸發(fā)機(jī)制納入框架，同時(shí)增加了多流的動(dòng)態(tài)分析要素，即公共政策能否被成功的終結(jié)取決于問題流、政策流與政治流三者合力沖破終結(jié)障礙的可能性。若三流合力足以沖破政策終結(jié)的各種障礙，政策終結(jié)就能夠被正式列入政府議程，引發(fā)終結(jié)行動(dòng)。若三流合力出于某種原因而無法戰(zhàn)勝阻止政策終結(jié)的力量，不僅政策之窗會(huì)迅速關(guān)閉，政策終結(jié)也被擱置一旁，決策者的視線也隨之移至他處。然而，與終結(jié)政策相關(guān)的問題流、政策流、政治流很可能并未消退，反而愈加涌現(xiàn)，某個(gè)焦點(diǎn)事件或政治事件再次推開“政策之窗”，政策企業(yè)家將把握難得的機(jī)會(huì)，為促進(jìn)政策終結(jié)進(jìn)入政府議程展開新一輪努力。

圖1 基于多源流理論的政策終結(jié)分析框架資料來源：作者自制。

三、 勞動(dòng)教養(yǎng)制度替代性終結(jié)：“政策之窗”的關(guān)閉與重啟

(一) 收容審查制度廢止與收容遣送制度廢止的“溢出”效應(yīng)

收容審查、收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)是中國(guó)人權(quán)保護(hù)的三大制度性威脅。三者均涉及對(duì)公民人身自由和基本權(quán)利的侵犯，均將限制甚至剝奪人身自由的決定權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)，并嚴(yán)重違反了公法領(lǐng)域通行的正當(dāng)程序原則、比例原則與處罰法定原則，任何一方的變動(dòng)必然會(huì)對(duì)其他兩項(xiàng)制度產(chǎn)生積極的“溢出”效應(yīng)。收容審查與勞動(dòng)教養(yǎng)強(qiáng)調(diào)對(duì)違法犯罪者的追究而忽視了對(duì)無辜者的人權(quán)保障。根據(jù)1980年《國(guó)務(wù)院關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》，對(duì)收容審查的對(duì)象適用于勞動(dòng)教養(yǎng)，收容審查的存廢與勞動(dòng)教養(yǎng)唇齒相連(宋爐安，1996：41-66)。1996年3月八屆全國(guó)人大通過修正后的《刑事訴訟法》，取消了收容審查制度。在收容審查制度廢止七年后，2003年3月“孫志剛案”曝出，6月20日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，收容遣送制度廢止。收容審查制度與勞教制度的廢止實(shí)際上否定了勞教制度存在的必要性。

勞教制度廢止過程中曾出現(xiàn)過兩次“政策之窗”：第一次是收容遣送制度廢止的“溢出效應(yīng)”與“人權(quán)入憲”背景之下，2004年420位人大代表提交13份關(guān)于勞教制度改革的議案，2005年人大法工委宣布將《違法行為矯治法》正式列入年度立法計(jì)劃，但此后因故一直擱置，“政策之窗”關(guān)閉；第二次是2012年“唐慧案”等勞教侵權(quán)案件引發(fā)的社會(huì)關(guān)注與新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體依法治國(guó)的堅(jiān)定決心再次打開“政策之窗”，2013年1月中央政法委書記孟建柱宣布將在全國(guó)人大批準(zhǔn)后停止使用勞教制度，12月底勞教制度正式廢止。

(二) 第一次“政策之窗”的稍縱即逝

1.問題源流顯現(xiàn)：固有弊端與執(zhí)行扭曲

指標(biāo)異常、突發(fā)事件及政策執(zhí)行反饋中的任一或多種因素可推動(dòng)特定社會(huì)問題進(jìn)入公共決策者的視線并轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的固有弊端與執(zhí)行扭曲是其最終被終結(jié)的根本原因，也構(gòu)成該項(xiàng)制度被首次列入正式議程的問題流。首先，勞教制度缺乏法律依據(jù)，與憲法和上位法存在明顯沖突。我國(guó)憲法、《立法法》與《行政處罰法》規(guī)定，任何公民非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。勞動(dòng)教養(yǎng)非經(jīng)正當(dāng)司法程序，由勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)審查直接做出剝奪公民人身自由的決定，嚴(yán)重侵犯了憲法保護(hù)的人身自由權(quán)，違背了程序正當(dāng)原則。其次，勞教制度有違罪刑相適原則。勞教制度設(shè)立的初衷在于懲戒那些嚴(yán)重違法尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，是一種介于刑罰和行政處罰之間的懲罰形式，但這個(gè)理應(yīng)“輕于”刑罰的懲罰卻遠(yuǎn)重于刑罰。刑罰中的管制期限是3個(gè)月以上2年以下，拘役期限是1個(gè)月以上6個(gè)月以下，但勞動(dòng)教養(yǎng)卻長(zhǎng)達(dá)1至3年，明顯違反罪刑相當(dāng)?shù)默F(xiàn)代刑罰原則。最后，勞教制度實(shí)施中監(jiān)督缺位，決定權(quán)行使存在較大任意性。公安機(jī)關(guān)既是處罰決定者又是懲戒執(zhí)行者，公、檢、法三部門原有的制衡關(guān)系被打破，勞教決定與執(zhí)行過程中難免有失公正。缺乏監(jiān)督與權(quán)力濫用致使勞動(dòng)教養(yǎng)成為錯(cuò)案、冤案的溫床和某些地方政府打擊迫害上訪、舉報(bào)、維權(quán)公民的工具(于建嶸，2013：59-61)。

在首次“政策之窗”開啟之前，專家學(xué)者是勞教問題的主要呈現(xiàn)者，呈現(xiàn)重點(diǎn)聚焦于從學(xué)理層面剖析勞教制度固有的法理缺陷，運(yùn)用法律專業(yè)知識(shí)發(fā)表學(xué)術(shù)論文進(jìn)行闡釋，論述較為抽象，并通過學(xué)術(shù)文章、民意代表的呼吁進(jìn)入公眾視野，形成對(duì)問題的識(shí)別和定義；由于媒體關(guān)注度較低，問題呈現(xiàn)較為抽象，此時(shí)勞教問題的影響僅限于學(xué)者、司法工作者等專業(yè)性群體之內(nèi)。

2.政策源流的碰撞：廢除、改革還是完善？

(1)政策聯(lián)盟的分歧：政策信念體系的差異。政策流是政策倡導(dǎo)者圍繞特定政策問題提出政策建議與備選方案的過程。政策行動(dòng)者基于其對(duì)人權(quán)、法治等基本價(jià)值的認(rèn)知，形成勞教制度變遷的政策主張，那些能夠共享一套基本價(jià)值觀的政策行動(dòng)者對(duì)政策問題本質(zhì)具有相同的定義與論證，具有相同信念體系的政策行動(dòng)者便結(jié)成政策倡議聯(lián)盟(Sabatier & Jenkins-Smith，1999：34)。政策結(jié)果反映出優(yōu)勢(shì)倡議聯(lián)盟的信念體系，信念體系由內(nèi)核信念體系(基本價(jià)值觀)、政策核心信念體系(問題認(rèn)知與因果關(guān)系)與次要信念體系(基于經(jīng)驗(yàn)的工具選擇)三部分構(gòu)成。作為一個(gè)更具包容性和可驗(yàn)證性的概念，信念體系比“利益”更有助于人們理解政策偏好的形成、互動(dòng)與政策變遷過程(Sabatier，1988：129-168；Albright，2011：485-511)。

首次“政策之窗”開啟之前，在勞教制度問題的政策子系統(tǒng)中，政策行動(dòng)者基于不同的信念體系主要形成了三種倡議聯(lián)盟(見表1)：一是認(rèn)為應(yīng)徹底廢除勞教制度的廢除派；二是主張通過司法化和法治化來重構(gòu)勞教制度的改革派；三是建議從理念和程序著手優(yōu)化勞教制度的完善派。

(2)政策源流的碰撞：核心信念與次要信念的分歧。不同的政策主張根源于信念體系的差異，早期圍繞勞教制度前景的分歧主要集中在核心信念與次要信念層面，即勞教制度問題的根源與“存廢”之爭(zhēng)，導(dǎo)致“政策僵局”。廢除派從核心信念層面就否定了勞教制度的合理性與必要性，在次要信念層面呼吁徹底廢除該制度；改革派與完善派則在核心信念層面上肯定了勞教制度的必要性，但肯定程度后者甚于前者，兩者在次要信念層面都表現(xiàn)出對(duì)勞教制度功能的保留態(tài)度，只是功能載體不同。

表1 三大政策倡議聯(lián)盟的信念體系

資料來源：作者自制。

以司法工作者和人大代表、政協(xié)委員為主要力量的廢除派聯(lián)盟認(rèn)為唯有完全廢止勞教制度才能消除其對(duì)人身自由權(quán)的侵犯，主張通過激進(jìn)的“破舊立新”避免路徑依賴(沈?？。?999：17-19)。受到收容遣送制度廢止的啟發(fā)，廢除派聯(lián)盟試圖效仿收容遣送制度廢止過程中政策倡導(dǎo)者的行動(dòng)方式，通過向最高權(quán)力機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)“上書”、提交議案的方式推動(dòng)勞教制度廢止進(jìn)入政策議程。

由法學(xué)專家和人大代表構(gòu)成的改革派聯(lián)盟建議通過漸進(jìn)式的“鼎故革新”對(duì)勞教制度進(jìn)行重構(gòu)，使原制度的積極功能最大化(吳貴洪，2014：85-88；劉仁文，1998：22-23；王公義，2012：110-114)。改革派政策行動(dòng)者憑借其專家學(xué)者、智庫成員與民意代表的多重身份，綜合運(yùn)用發(fā)表學(xué)術(shù)論文、提交議案、建議與參與立法等方式直接或間接地影響勞教制度的司法化改革或保安處分化改革。

以著名刑法學(xué)家儲(chǔ)槐植與勞教工作者為主要成員的完善派聯(lián)盟則主張以小幅的“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”鞏固與優(yōu)化勞教制度(儲(chǔ)槐植，1997：111-120；范方平，2003：21-24)。該聯(lián)盟中的政策倡導(dǎo)者多以向有關(guān)部門提出政策建議、參與立法等方式直接影響勞教制度變遷的方向。

由此可知，在第一次政策之窗開啟之前，較之廢除派聯(lián)盟，改革派聯(lián)盟與完善派聯(lián)盟的成員處于政府決策體系內(nèi)部，具有更多的機(jī)會(huì)接近核心決策權(quán)力，其政策信念體系具有更大影響力，更容易運(yùn)用其職位與身份優(yōu)勢(shì)將其核心信念與次要信念轉(zhuǎn)化為公共政策，影響政策議程的設(shè)定。但由于各聯(lián)盟將注意力聚焦于勞教的“存廢”之爭(zhēng)，各聯(lián)盟力量整體較為分散，政策流合力不強(qiáng)，加之呼吁廢止的廢除派影響力明顯弱于主張保留的改革派與完善派，這就為第一階段勞教廢止議程的擱置埋下了伏筆。

(3)政治源流：依法治國(guó)方略的初步確立。執(zhí)政者的意識(shí)形態(tài)等因素為社會(huì)問題進(jìn)入政策議程提供了政治動(dòng)力。執(zhí)政者理念的轉(zhuǎn)變與國(guó)際社會(huì)的壓力是促使勞教制度最初進(jìn)入全國(guó)人大立法規(guī)劃的主要政治因素。隨著對(duì)社會(huì)治理方式認(rèn)識(shí)的不斷提高，中共十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，1999年、2004年全國(guó)人大分別將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。而勞教制度的法理缺陷及其所體現(xiàn)的社會(huì)秩序高于人權(quán)保護(hù)的價(jià)值選擇是對(duì)“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”憲法原則的違背，廢除或徹底改革勞教制度便成為依憲治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義。中國(guó)政府于1998年10月5日在聯(lián)合國(guó)總部簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。《公約》規(guī)定，“除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，以及“任何人都不應(yīng)被要求從事強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)”，勞教制度中未經(jīng)司法審判強(qiáng)制剝奪公民人身自由的做法顯然不符合《公約》對(duì)個(gè)人權(quán)利和基本自由的保護(hù)精神(劉健、賴建云，2001：29-32)，從而招致國(guó)內(nèi)外輿論大量負(fù)面評(píng)價(jià)。

(4)政策之窗的短暫開啟：學(xué)者、民意代表“合力”影響最高立法機(jī)構(gòu)議程設(shè)置。勞教制度的法理缺陷與執(zhí)行扭曲(問題流)、依法治國(guó)執(zhí)政理念的初步確立(政治流)以及不同倡議聯(lián)盟的分歧與爭(zhēng)論(政策流)，預(yù)示著變革勞教制度勢(shì)在必行。在依法治國(guó)與人權(quán)保護(hù)的憲法原則和收容遣送制度成功廢止的“溢出效應(yīng)”影響下，勞教制度問題迅速引發(fā)社會(huì)公眾高度關(guān)注。北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗2003年6月21日在網(wǎng)上發(fā)出《對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行違憲違法審查的建議書》、11月9日向全國(guó)人大辦公室寄送《就廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度致中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的建議書》，在國(guó)內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響。2004年全國(guó)兩會(huì)期間，420名人大代表在13件要求勞教立法的議案上簽名，議案全部通過大會(huì)主席團(tuán)審議，并交由法律委員會(huì)處理；2005年全國(guó)兩會(huì)期間，又有6件與勞教制度相關(guān)的議案被提出。2005年12月，全國(guó)人大法律委員會(huì)宣布：全國(guó)人大法工委將在深入調(diào)研、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擬訂《違法行為矯治法》草案(宋識(shí)徑，2012)?！哆`法行為矯治法》作為勞教制度的替代被列入人大立法工作計(jì)劃，標(biāo)志著勞教制度廢止進(jìn)入國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法議程。由此可知，不同于由隨機(jī)突發(fā)事件打開的政策之窗，本案例中首次“政策之窗”的出現(xiàn)主要?dú)w因于國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政理念的進(jìn)步與相鄰制度廢止的“正外部性”影響，源于政治因素與“溢出效應(yīng)”的共同作用。建議廢除或徹底改革勞教制度的政策企業(yè)家以勞教制度違背憲法人權(quán)保護(hù)原則、嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人自由為切入點(diǎn)，緊緊抓住依法治國(guó)的政治主線與收容遣送制度廢止為勞教制度廢止帶來的有利形勢(shì)，推動(dòng)違法行為矯治立法進(jìn)入政策議程。

(5)“政策之窗”關(guān)閉：終結(jié)失敗?！哆`法行為矯治法》的立法成功意味著勞教制度的徹底終結(jié)，然而，2005年《違法行為矯治法》進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之后，該法并未如期出臺(tái)；2007年初全國(guó)人民代表大會(huì)因故取消了對(duì)該法草案原定的初次審核，以違法行為矯治代替勞動(dòng)教養(yǎng)的“政策之窗”由于未引出相應(yīng)的政策結(jié)果而進(jìn)入關(guān)閉狀態(tài)，政策議程被擱置一旁。

任何一項(xiàng)政策或制度的終結(jié)都會(huì)面臨復(fù)雜的阻礙因素，《違法行為矯治法》“難產(chǎn)”的背后隱藏著勞教制度廢止過程中面臨的三大阻礙力量：反終結(jié)聯(lián)盟，公安部門與地方政府結(jié)成的反對(duì)聯(lián)盟是勞教制度終結(jié)或徹底變革最大的障礙。一方面，《違法行為矯治法》草案擬將矯治決定權(quán)歸于司法部門，公安部門作為勞教制度的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)此持不同意見；另一方面，在“維穩(wěn)”壓力的驅(qū)使下，勞教制度已被異化為羈押上訪、打擊報(bào)復(fù)言論的工具，作為既得利益者的地方政府也對(duì)廢止勞教制度持否定態(tài)度。組織或制度持續(xù)性，表現(xiàn)為原有勞教機(jī)構(gòu)的慣性和生命力。原有勞教制度下，各級(jí)政府設(shè)立由民政、公安、勞動(dòng)部門組成勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作；司法部勞動(dòng)教養(yǎng)管理局負(fù)責(zé)勞教場(chǎng)所的設(shè)置、布局，指導(dǎo)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的管理、教育等。勞教制度廢止后，原有勞教機(jī)構(gòu)會(huì)被予以撤銷或全面重構(gòu)，這必將對(duì)組織的功能定位、權(quán)力結(jié)構(gòu)、文化價(jià)值觀等造成巨大沖擊，而行政組織內(nèi)在慣性將對(duì)可能到來的沖擊產(chǎn)生抵制。高昂的終結(jié)成本，包括終結(jié)勞教制度本身要付出的成本和現(xiàn)有政策的沉淀成本。對(duì)原勞教場(chǎng)所的改造與在押勞教人員的后續(xù)處置等需要投入大量時(shí)間、人力與金錢等資源，加之已有勞教制度所耗費(fèi)的各種無法收回的成本，都讓決策者在面對(duì)終結(jié)決定時(shí)猶豫不決。此外，對(duì)勞教廢止后的管轄空白、引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的擔(dān)憂也可能動(dòng)搖決策者廢除該制度的決心。

雖然勞教制度的各種弊端已被明確定義和充分認(rèn)知，多個(gè)變革方案準(zhǔn)備就緒，政治動(dòng)力也較為充足，但出于各種較為復(fù)雜的主客觀原因，推動(dòng)終結(jié)的合力未能沖破強(qiáng)大的阻礙力量，力量對(duì)比的失衡導(dǎo)致《違法行為矯治法》一直難以破土而出。

(三) 第二次“政策之窗”的成功開啟

“政策之窗”關(guān)閉后，問題流、政治流與政策流回歸到獨(dú)立流淌的狀態(tài)，等待某個(gè)焦點(diǎn)事件或政治事件再次推開“政策之窗”。日益頻發(fā)的勞教侵權(quán)事件，“內(nèi)核價(jià)值”的共識(shí)與政策學(xué)習(xí)，以及依法治國(guó)的政治決心與民眾期待，都持續(xù)推動(dòng)著勞教制度廢止由公眾議程再次進(jìn)入政府議程，“唐慧案”作為第二次“政策之窗”的觸發(fā)機(jī)制，是“壓垮”勞教制度的“最后一根稻草”。

1.問題源流凸顯：權(quán)力濫用惡化

違法行為矯治立法進(jìn)程暫時(shí)停滯后，在勞教制度的法理缺陷未得到任何補(bǔ)救的情況下，勞教制度的“維穩(wěn)”功能日益強(qiáng)化，勞教權(quán)力濫用導(dǎo)致的侵害公民言論自由、信訪權(quán)利與人身自由的案件使得勞教制度“問題流”愈加凸顯。

收容遣送制度廢止后，勞教制度被賦予更多的“維穩(wěn)”功能，2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》強(qiáng)化了信訪部門的權(quán)力，2009年中央政法委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)違法涉訴信訪的意見》，更使勞教淪為某些地方政府打擊上訪者的工具，權(quán)力濫用惡化。以“一元錢勞教案”、“進(jìn)京探子勞教案”為典型的信訪勞教案件再次將公眾視線拉回到勞教制度問題之上。

與此同時(shí)，2009至2012年重慶“唱紅打黑”期間，勞教“人治化”傾向更為嚴(yán)重，隨著各涉案高官的紛紛落馬，一大批“因言勞教”案件在南方人物周刊等媒體的揭露下浮出水面。

重慶系列勞教案的被勞教對(duì)象多是由于在論壇、新聞媒體上公開表達(dá)自己關(guān)于政府部門或其領(lǐng)導(dǎo)人的否定性評(píng)價(jià)而被定以“擾亂社會(huì)秩序”、“尋釁滋事”等罪名。較之公民信訪權(quán)利，思想及其表達(dá)自由與公眾的日常生活更為密切，加之案件發(fā)生地重慶較高的政治關(guān)注度，受害人自身與各大媒體對(duì)重慶系列勞教案的揭露，進(jìn)一步引發(fā)了公眾對(duì)勞教制度的討伐高潮。

整體來看，此時(shí)問題呈現(xiàn)主體為各大新聞媒體與受害人(代理人)自身，呈現(xiàn)重點(diǎn)在于執(zhí)行權(quán)力濫用對(duì)公民基本自由權(quán)利的侵害，受害人或其代理人主動(dòng)通過論壇、微博等網(wǎng)絡(luò)途徑向社會(huì)發(fā)出求助，引發(fā)媒體有興趣及時(shí)報(bào)道、跟進(jìn)，爭(zhēng)取了聲援力量，使公眾直接形成對(duì)問題的感性認(rèn)知，更易吸引公眾與決策者的注意；由于新聞媒體的積極介入，問題呈現(xiàn)更加直觀，使得相關(guān)問題進(jìn)入公眾視野，獲得全社會(huì)廣泛關(guān)注。其中，“任建宇案”是影響勞教制度變遷進(jìn)程的關(guān)鍵事件，唐慧“上訪媽媽”勞教案是第二階段勞教制度廢止議程設(shè)置的觸發(fā)事件，被喻為勞教制度廢止的“孫志剛”事件。人民日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)、新京報(bào)、南方人物周刊、中央電視臺(tái)等媒體對(duì)此案進(jìn)行積極介入與追蹤報(bào)道，讓公眾感受到勞動(dòng)教養(yǎng)制度背后公共權(quán)力與個(gè)體自由的張力，由此引發(fā)全民熱議，勞教制度改革勢(shì)在必行。

2.政策流融合：基于“核心價(jià)值”與“次要價(jià)值”共識(shí)的政策學(xué)習(xí)

首次“政策之窗”開啟前，三大聯(lián)盟在政策“核心價(jià)值”與“次要價(jià)值”層面關(guān)于勞教制度的“存廢”存在嚴(yán)重分歧，由此產(chǎn)生“政策僵局”，對(duì)于政策變遷來講，這種僵局分散了變遷的力量，使得原有政策得以延續(xù)，用違法行為矯治取代勞教制度的努力以失敗而告終。為打破這一僵局，三個(gè)政策聯(lián)盟試圖借助各種論壇平臺(tái)與其他聯(lián)盟展開對(duì)話，在捍衛(wèi)其“內(nèi)核信念”體系的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整政策“次要價(jià)值”，吸收其他聯(lián)盟信念體系中的合理因素進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，打破僵局，整合政策變遷力量。

面對(duì)強(qiáng)大的阻礙力量與頻發(fā)的侵權(quán)案件，三大聯(lián)盟在“核心價(jià)值”與“次要價(jià)值”層面逐漸走向共識(shí)：廢除派聯(lián)盟在目睹《違法行為矯治法》難產(chǎn)之后，意識(shí)到雖然人權(quán)保護(hù)原則已經(jīng)入憲，但人權(quán)高于一切的理念尚缺乏必要的法制基礎(chǔ)，兼顧個(gè)人自由與社會(huì)秩序的勞教制度變革才具備可行性。改革派聯(lián)盟也認(rèn)識(shí)到若不摒棄原有勞教制度弊端并對(duì)其進(jìn)行重構(gòu)，仍無法保障個(gè)人自由免于公共權(quán)力的侵害。完善派聯(lián)盟面對(duì)日益頻發(fā)的勞教侵權(quán)案件，認(rèn)為應(yīng)在勞教制度中注入現(xiàn)代人權(quán)觀念，重新認(rèn)識(shí)“勞教”教育改造而非懲罰的本質(zhì)(楊建順，2013：72-73)。

達(dá)成共識(shí)的政策行動(dòng)者意識(shí)到不同聯(lián)盟之間的殊途同歸，即大家都希望通過變革勞教制度來實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與社會(huì)秩序的兼顧，避免公共權(quán)力對(duì)個(gè)體自由的任意侵犯。議程設(shè)置是方案選擇的前提，無論是廢除、改革還是完善，關(guān)鍵在于推動(dòng)勞教制度變遷再次進(jìn)入政策議程，引發(fā)決策者的政策行動(dòng)，若勞教制度問題一直被置于議程之外，各自政策主張均無法實(shí)現(xiàn)。

與首次“政策之窗”開啟前相比，三聯(lián)盟的勢(shì)力對(duì)比發(fā)生了明顯變化。廢除派在原有聯(lián)盟基礎(chǔ)上，吸納了賀衛(wèi)方等學(xué)者*參見相關(guān)報(bào)道：《69名學(xué)者上書廢止勞教》，新快報(bào)-金羊網(wǎng)：http://www.ycwb.com/xkb/2007-12/06/content_1711565.htm.2007-12-06。(張千帆、殷嘯虎，2012)、李方平等律師、何三畏等知名媒體人以及人民日?qǐng)?bào)等主流媒體的加入，這些具有影響力的倡議者通過聯(lián)名上書國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)、直接代理勞教侵權(quán)案件、實(shí)時(shí)報(bào)道、媒體評(píng)論等倡議行動(dòng)吸引社會(huì)公眾與決策者關(guān)注，使得該聯(lián)盟及其政策主張的影響力迅速擴(kuò)大。

改革派聯(lián)盟中，陳忠林等人此時(shí)仍通過參與立法等途徑發(fā)揮核心作用，以著名法學(xué)家姜明安等為代表的知名學(xué)者也新近加入(姜明安，2012)，通過接受媒體采訪的方式呼吁勞教改革，改革派聯(lián)盟力量得以鞏固。

完善派聯(lián)盟則呈明顯的萎縮趨勢(shì)，其主要成員或是逐漸接受改革派的核心價(jià)值與政策主張，或是已退出政策子系統(tǒng)(如官員任職到期)。僅有儲(chǔ)槐植等極少數(shù)學(xué)者仍堅(jiān)持認(rèn)為勞教侵權(quán)問題根源在于執(zhí)行缺乏監(jiān)督*參見儲(chǔ)槐植：《中國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革前瞻》，來自2010首都綜治論壇。，但也認(rèn)識(shí)到引入人權(quán)理念與半司法化程序的必要性。

政策子系統(tǒng)在經(jīng)歷了廢除派聯(lián)盟成員數(shù)量與主要成員影響力的增加、改革派聯(lián)盟的鞏固以及完善派聯(lián)盟影響力的減弱之后，子系統(tǒng)內(nèi)僅有廢除派與改革派兩個(gè)聯(lián)盟分庭抗禮，而兩者在政策“核心價(jià)值”與“次要價(jià)值”層面的共識(shí)將整合兩條政策流的力量，為再次沖開政策之窗做好準(zhǔn)備。

3.政治流的強(qiáng)化：依法治國(guó)的堅(jiān)定決心與民眾期待*本部分事實(shí)描述根據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)資料整理而得，由于篇幅限制，故在此不逐一標(biāo)明。

(1)政府換屆。雖然在中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)中，政黨換屆不會(huì)引發(fā)執(zhí)政思路的方向性變化，但相關(guān)研究表明，黨政領(lǐng)導(dǎo)集體換屆對(duì)中國(guó)公共政策變遷具有重要影響(任鋒、朱旭峰，2010：68-82)。黨的十八大重申全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)，新增“法治保障”作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的方針，特別強(qiáng)調(diào)“法治”在社會(huì)管理中的作用。2012年12月，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革……維護(hù)穩(wěn)定能力……在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”。此后，習(xí)近平與李克強(qiáng)在講話中多次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)。2013年3月，李克強(qiáng)在兩會(huì)結(jié)束后答中外記者問時(shí)表示有關(guān)部門正在制定勞教制度改革方案，年內(nèi)有望出臺(tái)。依法治國(guó)的核心在于依憲治國(guó)，勞教制度的違憲本質(zhì)使其與依法治國(guó)理念格格不入。新一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)憲政、法治理念的強(qiáng)調(diào)促成了勞教制度變革的重新啟動(dòng)。此外，新一屆領(lǐng)導(dǎo)中具有法學(xué)專業(yè)背景的核心決策者對(duì)推動(dòng)旨在維護(hù)社會(huì)正義、保障人權(quán)的勞教制度改革也具有特殊意義。

(2)公眾情緒：主流媒體強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)、公眾人物微博聲援引發(fā)“廢除”呼聲高漲。日益頻發(fā)的勞教侵權(quán)案件經(jīng)由各大媒體的曝光，將公眾注意力再次吸引到勞教問題之上。“任建宇案”與“唐慧案”及相關(guān)媒體報(bào)道與輿論傳播在推動(dòng)勞教制度廢止的過程中具有更為關(guān)鍵的意義，但兩者對(duì)公眾情緒的影響程度有所不同。

“任建宇案”是勞教制度廢止的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，相關(guān)媒體報(bào)道將公眾對(duì)勞教制度的不滿情緒推向了新高潮。該案早期并未被社會(huì)所關(guān)注，直至任建宇被勞教一年之后，2012年8月18日記者何三畏博客發(fā)文《關(guān)注重慶任建宇被勞教案，呼吁正義》公開此案。2012年9月，何三畏在《南方人物周刊》發(fā)表多篇文章揭露了任建宇案等一系列重慶勞教案。新京報(bào)、騰訊網(wǎng)、搜狐、鳳凰網(wǎng)等各大媒體也相繼報(bào)道并發(fā)表評(píng)論，呼吁徹底改革勞教制度；11月21日《人民日?qǐng)?bào)》首次連續(xù)刊發(fā)兩篇文章反思勞教制度；11月26日，央視新聞?lì)l道《面對(duì)面》深度專訪任建宇，節(jié)目播出后在全社會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈反響，要求廢除勞教的聲音日益高漲。

真正將勞教制度送入廢止議程的是“唐慧媽媽案”。數(shù)年前“永州11歲幼女被迫賣淫案”及其母親唐慧的維權(quán)歷程從未離開過媒體視線，網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注度便隨案情的發(fā)展迅速增加。2012年8月2日唐慧代理律師甘春元通過微博發(fā)布唐慧被勞教的消息，并向知名記者鄧飛、湖南省紀(jì)委官員陸群緊急求助，該微博當(dāng)日共被轉(zhuǎn)發(fā)16440次。該微博還得到了鄭淵潔等公眾人物的及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)與評(píng)論，該案瞬間成為公共輿論焦點(diǎn)。截止8月9日15時(shí)，新浪微博上相關(guān)評(píng)論多達(dá)725901條，“廢除勞教”呼聲強(qiáng)烈。成都全搜索新聞網(wǎng)記者陳然8月3日網(wǎng)絡(luò)發(fā)文《湖南永州11歲幼女被逼賣淫案續(xù)：幼女母親被勞教》，僅8月3、4日兩天，相關(guān)報(bào)道共收到2萬余條評(píng)論，近8萬網(wǎng)民參與其中，絕大部分要求廢除勞教制度。8月5日起，人民日?qǐng)?bào)官方微博、人民日?qǐng)?bào)網(wǎng)等主流媒體也迅速跟進(jìn)，報(bào)道呈“井噴式”狀態(tài)。人民日?qǐng)?bào)官方微博連續(xù)三日發(fā)布晚安貼疾呼捍衛(wèi)法治、保護(hù)公民權(quán)利。新華網(wǎng)發(fā)表“三問唐慧案”的調(diào)查性新聞對(duì)永州勞教委濫用職權(quán)進(jìn)行猛烈抨擊。8月20日新華網(wǎng)專題調(diào)查顯示，86.7%的投票網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)立刻廢除勞教，至此，要求廢止勞教制度的呼聲達(dá)到頂峰。

(3)“政策之窗”再次開啟：高層換屆與民眾關(guān)注?！疤苹郯浮?、“任建宇案”等案件引發(fā)的社會(huì)關(guān)注與新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)依法治國(guó)理念的高度重視為勞教廢止再次進(jìn)入政策議程提供了新契機(jī)，“政策之窗”再次出現(xiàn)。

“因言勞教”與“上訪勞教”是最常見的勞教執(zhí)行扭曲與勞教權(quán)力濫用現(xiàn)象?！叭谓ㄓ畎浮?、“唐慧案”恰好分別是這兩類侵權(quán)案件的代表。兩起案件幾乎同時(shí)進(jìn)入公眾視野，公眾人物的密切關(guān)注與主流媒體的強(qiáng)勢(shì)跟進(jìn)將原屬于個(gè)人的悲劇擴(kuò)散為關(guān)乎公民自由權(quán)的公共議題，充分暴露了勞教制度非經(jīng)正當(dāng)程序即可限制公民自由的巨大弊端，引發(fā)全社會(huì)深刻反思，讓公眾感受到勞教改革勢(shì)在必行。尤其是“唐慧案”中受害幼女母親的身份，極大地激發(fā)了公眾的同情心與義憤感，為勞教制度廢止?fàn)I造了有利的輿論氛圍。新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體將“法治”視為國(guó)家治理和社會(huì)管理的首要原則，勞教制度的違憲本質(zhì)使其與依法治國(guó)理念格格不入。高層領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的政治決心打開了徹底變革勞教制度的“政治之窗”。

4.從勞動(dòng)教養(yǎng)到社區(qū)矯正的替代式政策終結(jié)

(1)政策企業(yè)家“順勢(shì)發(fā)力”推動(dòng)三流融合，突破阻力。勞教制度廢止過程中出現(xiàn)了兩種類型的政策企業(yè)家(見表2)，一是由受害人律師、記者、主流媒體構(gòu)成的意見領(lǐng)袖型企業(yè)家，負(fù)責(zé)引導(dǎo)和塑造公眾輿論；二是由學(xué)者、人大代表、官員構(gòu)成的政策輸入型企業(yè)家，負(fù)責(zé)將政策主張輸入決策系統(tǒng)。

表2 政策企業(yè)家及其“軟化”策略

資料來源：作者自制。

此外，公安部門也意識(shí)到了改革必要性，反對(duì)終結(jié)聯(lián)盟出現(xiàn)了松動(dòng)。2005年公安部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)審批工作的實(shí)施意見》，擴(kuò)大了勞教案件聆詢、所外執(zhí)行的范圍，縮短了勞教期限，規(guī)定律師可代理勞教案件。同時(shí)，勞教制度終結(jié)成本也隨著社會(huì)治理對(duì)勞教制度依賴度的大幅降低而有所減少。2012年底全國(guó)勞教在押人員只有約6萬人(最多時(shí)達(dá)30余萬人)，2013年初全國(guó)政法工作會(huì)議后，各地相繼停止使用勞教手段，勞教人員數(shù)量大大降低。

因此，既得利益者出現(xiàn)“讓步”與終結(jié)成本有所降低使終結(jié)阻力逐漸減弱，勞教廢止“政策之窗”重啟，問題流的日益凸顯、政策流的共識(shí)達(dá)成與政治流的不斷強(qiáng)化使得三者合力更為強(qiáng)勁，加之“唐慧案”使勞教廢除的呼聲達(dá)到頂峰，意見領(lǐng)袖型與政策輸入型企業(yè)家各司其職，及時(shí)把握“唐慧案”帶來的有利時(shí)機(jī)，順勢(shì)推動(dòng)三流合力沖破阻礙，促使勞教廢止走向政策議程。

(2)廢止列入議程：勞教制度緩緩“謝幕”。勞教制度廢止在經(jīng)歷了兩次“政策之窗”開啟之后，在多方力量推動(dòng)下再次由公眾議程進(jìn)入公共議程。在勞教弊端日益凸顯、改革方案達(dá)成共識(shí)、廢除呼聲高漲以及被勞教人員規(guī)模大大縮減的背景下，新一屆高層果斷廢止勞教制度，既回應(yīng)了民眾期待，也是水到渠成之舉。

2012年8月31日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《民事訴訟法》修正案以“強(qiáng)制性教育”取代“勞動(dòng)教養(yǎng)”；10月10日，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人姜偉表示，改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度已形成社會(huì)共識(shí)，相關(guān)部門正在研究具體的改革方案；2013年1月7日中央政法委書記孟建柱宣布，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，停止使用勞教制度；11月12日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出廢止勞教制度，健全社區(qū)矯正制度；12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，正式廢止勞教制度。

在《違法行為矯治法》仍處于立法階段的情況下，國(guó)家高層決定廢止勞教制度，以社區(qū)矯正承接勞動(dòng)教養(yǎng)的部分功能，這是在新制度尚未正式確立的情況下，以“邊破邊立”為特征的一次替代性政策終結(jié)。

圖2 多源流視角下的勞教制度終結(jié)議程設(shè)置分析資料來源：作者自制。

四、 結(jié)論與啟示

如圖2所示，不同于收容遣送制度廢止等政策終結(jié)過程，勞教制度的替代性廢止并非一蹴而就的順利告捷，而是歷盡兩次“政策窗口”的艱難突圍。兩次“政策窗口”期間，問題焦點(diǎn)由制度法理缺陷轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力嚴(yán)重濫用，政策聯(lián)盟由分歧走向共識(shí)，法治理念由初步確立到全面推行，公眾輿論由話題討論到高度聚焦，政策企業(yè)家群體迅速壯大、“軟化”方式更加多元，在“唐慧案”的觸發(fā)下，勞教制度走向終止。

勞教制度廢止議程設(shè)置過程中出現(xiàn)了問題流、政策流、政治流、政策窗口與政策企業(yè)家等多源流框架的經(jīng)典分析要素，議程設(shè)置的演化邏輯與該理論保持較高一致性，再次驗(yàn)證了該理論對(duì)中國(guó)公共政策過程的解釋力。兩次“政策窗口”之間所發(fā)生的終結(jié)推動(dòng)力與終結(jié)阻力的對(duì)抗、聯(lián)盟間的政策學(xué)習(xí)還展現(xiàn)出多源流理論、政策終結(jié)理論與倡議聯(lián)盟框架等政策變遷理論之間的內(nèi)在契合與對(duì)話空間。

勞教制度終結(jié)議程設(shè)置過程的獨(dú)特性為我們理解當(dāng)代中國(guó)公共政策過程提供了新的理論啟示：

1.政策“溢出效應(yīng)”的功能與實(shí)現(xiàn)

“溢出效應(yīng)”在政策議程設(shè)置中的重要性源于不同政策議題之間的相關(guān)性，一個(gè)先進(jìn)入政策議程的政策問題會(huì)大大提升另一個(gè)問題進(jìn)入決策者視野的機(jī)會(huì)，對(duì)后者議程設(shè)置產(chǎn)生“正外部性”。2005年勞教制度第一階段“政策窗口”的開啟明顯受到了2003年收容遣送制度廢止的影響。分析表明，“溢出效應(yīng)”作用主要體現(xiàn)在：增強(qiáng)政策行動(dòng)者和政策企業(yè)家對(duì)相鄰議題進(jìn)入政策議程的信心，收容遣送的成功廢止讓法學(xué)專家看到了勞教廢止的曙光；促使相鄰議題進(jìn)入公眾議程，收容遣送制度與勞教制度均對(duì)公民人身自由權(quán)構(gòu)成潛在威脅，前者的廢止導(dǎo)致公眾對(duì)后者命運(yùn)的廣泛關(guān)注；啟發(fā)政策行動(dòng)者采用類似方式擴(kuò)大其政策主張的影響力，“孫志剛事件”發(fā)生后學(xué)者聯(lián)合上書、運(yùn)用媒體力量爭(zhēng)取輿論支持等倡議行動(dòng)都為勞教廢止倡導(dǎo)者所積極效仿；形成“溢出型窗口”，為相鄰議題進(jìn)入政策議程提供契機(jī)，收容遣送廢止為勞教廢止?fàn)I造了有利的輿論氛圍。

但“溢出效應(yīng)”的實(shí)現(xiàn)需具備若干前提：政策議題間內(nèi)在關(guān)聯(lián)，政策問題具有同源性，收容遣送與勞動(dòng)教養(yǎng)均為通過限制人身自由維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)管理政策，兩者在法理與實(shí)踐層面均存在嚴(yán)重弊端；相鄰議題得到若干相同政策行動(dòng)者的關(guān)注，賀衛(wèi)方、劉仁文、陳忠林等法學(xué)家不僅曾為收容遣送廢止而奔走呼號(hào)，在勞教制度變遷過程中也通過各種方式積極推行其政策主張；政策議程觸發(fā)機(jī)制具有相似性，“孫志剛事件”與“唐慧案”均是在各方力量推動(dòng)下由個(gè)體悲劇轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧h題，成為打開政策之窗的觸發(fā)事件。

2.“政策之窗”的關(guān)閉與重啟

勞教制度廢止經(jīng)歷了兩次“政策窗口”才被正式列入政策議程，充分說明“政策之窗”稍縱即逝，需及時(shí)把握。第一次“政策之窗”關(guān)閉的原因在于反對(duì)終結(jié)的阻礙力量過大，而三源流合力的推動(dòng)作用相對(duì)較弱，未能引發(fā)相應(yīng)終結(jié)行動(dòng)。此后，問題流迅速凸顯、政策流逐漸交匯、政治流日益強(qiáng)化、反對(duì)聯(lián)盟有所松動(dòng)，“唐慧案”一觸即發(fā)，政策企業(yè)家及時(shí)抓住高層換屆和公眾廢除呼聲高漲所開啟的第二次“政策之窗”，推動(dòng)勞教成功廢止。

公共政策終結(jié)是各種力量相互作用的復(fù)雜政治過程，面對(duì)強(qiáng)大的反對(duì)力量，“政策之窗”很可能由于某些原因而關(guān)閉，廢止議程被暫時(shí)擱置，表明在決策者看來，終結(jié)該政策的時(shí)機(jī)尚不成熟。但只要相關(guān)問題依然存在、備選方案準(zhǔn)備充分、政治情勢(shì)未突現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，政策廢止就很有可能再次進(jìn)入決策者視野。“政策之窗”重啟需具備三個(gè)關(guān)鍵條件：(1)政策終結(jié)倡導(dǎo)者的堅(jiān)持不懈。終結(jié)倡導(dǎo)者尤其是政策企業(yè)家應(yīng)持續(xù)投入資源，爭(zhēng)取支持力量，削弱反對(duì)勢(shì)力，密切關(guān)注相關(guān)問題流、政策流、政治流的變化趨勢(shì)，保持對(duì)突發(fā)事件的高度敏感性，等待“政策之窗”的再次到來。(2)三條源流更加“強(qiáng)勁”。由待終結(jié)政策引發(fā)的問題要更加突出、更具社會(huì)敏感性，終結(jié)方案應(yīng)更具可行性與接受度，政治情勢(shì)與公眾情緒更有利于政策終結(jié)。(3)更具影響力的觸發(fā)事件。該事件在主流媒體、政策企業(yè)家等多方力量推動(dòng)下，能夠迅速引發(fā)輿論高潮、吸引決策者關(guān)注。

3.倡議聯(lián)盟、政策學(xué)習(xí)與議程設(shè)置

政策終止是政策變遷的形式之一，作為分析政策變遷過程的重要理論，倡議聯(lián)盟框架對(duì)政策議程設(shè)置過程中政策流的形成與變化也表現(xiàn)出較高解釋力。將政策行動(dòng)者聯(lián)系在一起的不是利益，而是關(guān)于個(gè)人權(quán)利與社會(huì)秩序相對(duì)優(yōu)先性的基本判斷，即政策內(nèi)核信念。首次“政策之窗”開啟前，三大聯(lián)盟在政策“核心價(jià)值”與“次要價(jià)值”層面關(guān)于勞教制度的“存廢”存在分歧，過度聚焦方案選擇而產(chǎn)生“政策僵局”，這種僵局分散了變遷的力量，使得原有政策得以延續(xù)，政策變遷被擱置。此后，各聯(lián)盟開始適當(dāng)調(diào)整政策“次要價(jià)值”，吸收其他聯(lián)盟信念體系中的合理因素進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，并認(rèn)識(shí)到議程設(shè)置的必要性，最終打破僵局，整合政策變遷力量，努力推動(dòng)勞教制度變遷再次進(jìn)入政策議程。

以上“分歧—分化—失敗—學(xué)習(xí)—聚合—成功”的過程揭示出政策聯(lián)盟互動(dòng)與政策學(xué)習(xí)對(duì)政策議程成功設(shè)置的重要性，對(duì)“中國(guó)式共識(shí)型”決策過程尤其具有啟發(fā)意義(王紹光、樊鵬，2013：20)。議程設(shè)置是方案選擇的前提，是連接政策行動(dòng)者與決策者之間的橋梁，如果相關(guān)議題一直處于政府議程之外，所有政策主張均無法實(shí)現(xiàn)。在問題擴(kuò)散與議程設(shè)置階段，各政策聯(lián)盟在竭力擴(kuò)大自身信念體系影響力的同時(shí)，還應(yīng)積極借助各種論壇平臺(tái)與其他聯(lián)盟展開對(duì)話，通過政策學(xué)習(xí)求同存異，在對(duì)問題的必要性、緊迫性形成共識(shí)的基礎(chǔ)上提升各自方案的可行性與可接受性，共同努力促使決策者對(duì)問題形成高度感知，合力克服阻礙因素，推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程。

4.政策企業(yè)家的類型及其影響

政策企業(yè)家在議程設(shè)定中的作用主要體現(xiàn)在問題構(gòu)建與方案倡導(dǎo)兩個(gè)方面。根據(jù)其影響力重點(diǎn)的不同，可將政策企業(yè)家分為意見領(lǐng)袖型政策企業(yè)家與政策輸入型企業(yè)家(Waddock & Post，1991：396)。前者主要身處政府決策體系之外(Roberts，1992：60)，運(yùn)用自身社會(huì)聲望等資源設(shè)法促成并保持社會(huì)公眾、利益相關(guān)者與決策者對(duì)該問題的關(guān)注，并借助社會(huì)輿論削弱反對(duì)者的聲音(Sowa，2003：55)；后者則常處于政府決策體系之中(Carter & Scott，2004：36)，運(yùn)用職位優(yōu)勢(shì)等能夠接近核心決策者的便利條件，將問題、解決方案相結(jié)合并將其引入政治討論之中(Kingdon，2006：182)。

本案例中，意見領(lǐng)袖型政策企業(yè)家與政策輸入型企業(yè)家各司其職，通力配合，前者通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等多種方式傳播相關(guān)信息，塑造公眾情緒，將個(gè)體勞教侵權(quán)案轉(zhuǎn)化、放大為事關(guān)公民自由權(quán)的公共問題，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注；后者則運(yùn)用專業(yè)法律知識(shí)與體制內(nèi)的身份優(yōu)勢(shì)對(duì)決策者進(jìn)行“軟化”，努力將其政策主張轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)。

本文基于多源流理論，并整合政策終結(jié)理論、倡議聯(lián)盟框架等多個(gè)政策變遷理論，“全景式”地回顧與分析了勞教制度終結(jié)議程設(shè)置過程，但仍存在以下局限性：(1)本文構(gòu)建了基于多源流理論的政策終結(jié)分析框架，并以勞教廢止案例運(yùn)用該框架開展檢驗(yàn)分析，但由于案例研究的局限性，該分析框架對(duì)其他政策終結(jié)議程設(shè)置的解釋力仍需進(jìn)一步檢驗(yàn)。(2)本文在對(duì)政策行動(dòng)者與政策企業(yè)家的分析中，受制于一手研究資料的相對(duì)缺乏，重點(diǎn)分析了體制外政策行動(dòng)者的行為方式與影響作用，而未能對(duì)體制內(nèi)政策行動(dòng)者的策略選擇及其發(fā)揮作用給予充分闡釋。

雖然《違法行為矯治法》作為勞教制度的替代性法規(guī)仍處于醞釀之中，一些學(xué)者也表示出對(duì)制度銜接空白的擔(dān)憂，但在依法治國(guó)、保障人權(quán)的價(jià)值取向下，我們有理由期待勞教制度廢止所引發(fā)的新一輪“溢出效應(yīng)”對(duì)收容教育、收容教養(yǎng)、強(qiáng)制戒毒等相關(guān)政策變遷的積極影響。

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■責(zé)任編輯：葉娟麗

Closing and Reopening of “Policy Window”： An Empirical Study of Reeducation-through-labor System Termination

LiYan

(Dalian University of Technology)

ZhuChunkui

(Fudan University)

Although numerous studies have discussed jurisprudence and practice as well as reform of reeducation-through-labor system in China (an administrative penalty system that has been abolished at the end of 2013 after 56 years of implementation),almost no attention has been devoted to investigate and analyze the abolishment of reeducation-through-labor system from the perspective of public policy change process,and the in-depth reason of the abolishment reminds unexplored.With the aim to reveal the internal mechanism and display the agenda setting process of reeducation-through-labor system abolition,this article attempts to construct a comprehensive policy termination analysis model based on synthesis of three classic policy analysis frameworks including multiple streams theory,policy termination theory and advocacy coalition theory .Our analysis shows that:the abolition process of reeducation-through-labor system can be regard as a difficult breakthrough which has experienced two “policy windows”,the first window was closed because of the resistance is insurmountable,while the second window successfully overcame setbacks and the system was formally abolished because the support is greater than resistance.During the period of these two “policy windows”,the focus of problem stream changed from system’s legal defects to serious power abuse,the advocacy coalitions in policy stream changed from divergence to consensus,China’s principle of rule of law in political stream read from its preliminary establishment to full implementation,public opinion evolved from first concern to a high degree of attention.At the same time,using more diverse “softening” methods,the group of policy entrepreneurs and their influences on policy process have grown rapidly,and it is the combination of “Tang Hui case” and senior leader’s political attention that made reeducation through labor system successfully abolished.The evolution logic of this agenda setting process is not only consistent with the multiple streams theory,but also proves the theory’s explanatory power to the process of China’s public policy.What is more,the confrontation of the two “policy windows” between the driving force and resistance of termination,the policy learning between advocacy coalitions also provide convincing empirical evidence for the theoretical intersection and dialogue space among multiple streams theory,policy termination theory and the advocacy coalition framework.The innovations and contributions of this paper mainly embody in the following three aspects:firstly,we rediscover the potential of “policy spillover effect” and explore how to take advantage of “spillover effect” in detail;secondly,we shed new light on the multi-stream theory by making closing and reopening of “policy window” as the main focus of this research,which reveals another possibility of policy agenda setting process;thirdly,the policy learning between different advocacy coalition and its influence on agenda setting,as well as different types of policy entrepreneurs and the distinctive roles they play in policy process discussed in this paper enrich our theoretical accumulation of public policy analysis and provide useful tools for people to have better understanding of public policy process in contemporary China.

reeducation-through-labor system； the case of Ren Jianyu; the case of Tang Hui

10.14086/j.cnki.wujss.2017.05.012

D035;DF87

A

1672-7320(2017)05-0117-14

2016-12-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(10&ZD009)；大連理工大學(xué)中央高?；緲I(yè)務(wù)啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)(DUT16RC[3]076)

■作者地址：李 燕，大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部；遼寧 大連116024。 朱春奎，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院；上海 200433。