鄢 德 奎

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045； 2.重慶大學(xué) 西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心， 重慶 400045)

我國(guó)環(huán)境行政司法的功能與現(xiàn)狀
——基于環(huán)境保護(hù)行政案件二十大典型案例的文本分析

鄢 德 奎1,2

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045； 2.重慶大學(xué) 西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心， 重慶 400045)

環(huán)境行政訴訟是環(huán)境行政司法參與環(huán)境治理的主要手段。通過回顧最高人民法院公布的兩批環(huán)境保護(hù)行政訴訟典型案例，得出當(dāng)前環(huán)境行政司法表現(xiàn)為訴訟案由單一、上訴率高、原告敗訴率高等特點(diǎn)。以功能主義視角分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政司法的實(shí)然功能是維護(hù)環(huán)保部門依法行政、解釋環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)和推動(dòng)環(huán)保公共事務(wù)治理。盡管公眾對(duì)環(huán)境行政司法有巨大的需求，但環(huán)境行政司法的實(shí)然功能并未發(fā)揮有效化解行政爭(zhēng)議、充分救濟(jì)公眾程序性環(huán)境權(quán)利、審判監(jiān)督環(huán)境行政的作用。因此，環(huán)境行政司法機(jī)制的完善路徑主要是將錯(cuò)位的環(huán)境行政司法功能重新歸位以發(fā)揮其應(yīng)然功能，即增強(qiáng)環(huán)境行政司法的解紛功能，防止環(huán)境行政管制權(quán)怠用和濫用，確保公民環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的有效性。

環(huán)境行政司法；環(huán)境行政爭(zhēng)議；環(huán)境權(quán)利；環(huán)境行政管理

一、問題的提出

環(huán)境行政司法是一個(gè)經(jīng)常為學(xué)者所使用，但卻未予以嚴(yán)格界定的詞匯。環(huán)境行政司法作為環(huán)境司法的下位概念，主要關(guān)涉環(huán)境行政法律關(guān)系案件處理的專門活動(dòng)。一般而言，環(huán)境司法是一個(gè)與環(huán)境相關(guān)的司法活動(dòng)稱謂，是指在國(guó)家現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)框架之內(nèi)公安機(jī)關(guān)、人民檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相應(yīng)的法律職責(zé)以案件移送、立案?jìng)刹?、提起公訴的方式以及民事訴訟和行政訴訟的原告、人民檢察院以起訴和公益訴訟的方式，并通過人民法院的訴訟審判和受理、審査、執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行的非訴案件，使國(guó)家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律得以及時(shí)、正確實(shí)施的司法活動(dòng)[1]。呂忠梅[2]、李摯萍[3]、楊繼文[4]等學(xué)者的研究基本上是在此種意蘊(yùn)界定范疇下展開的。在此種語境下，可以將環(huán)境行政司法解讀為人民法院受理環(huán)境行政案件和行政強(qiáng)制的非訴案件，并通過審判、執(zhí)行等方式保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律得以及時(shí)正確實(shí)施的司法活動(dòng)。

從已有的研究來看，與環(huán)境行政司法相關(guān)的諸問題同時(shí)也是環(huán)境法治的核心內(nèi)容，現(xiàn)有研究主要從兩個(gè)維度進(jìn)行探析：一是國(guó)內(nèi)外制度的比較借鑒分析；另一方面是以計(jì)量分析為研究方法的實(shí)證解讀。前者，學(xué)界多通過域外制度的比較研究，提出本土化的借鑒思路，其中部分研究成果已為立法者所采納，如公益訴訟制度等[5]。對(duì)于后者，最具代表性的當(dāng)屬呂忠梅教授對(duì)近千份司法裁判文書的解讀，描繪了當(dāng)前中國(guó)環(huán)境司法的現(xiàn)狀[6]。然而，現(xiàn)有研究仍有不足之處。多數(shù)研究者仍強(qiáng)調(diào)制度層面的問題剖析，缺乏對(duì)環(huán)境行政司法實(shí)踐樣態(tài)的探究；或者將研究視角放在整個(gè)環(huán)境司法的場(chǎng)域內(nèi)，缺少對(duì)環(huán)境行政司法這一重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)注；或者只研究部分地區(qū)的環(huán)境行政司法實(shí)踐現(xiàn)狀，忽視了以個(gè)案研究為基石的全國(guó)范圍內(nèi)環(huán)境行政司法實(shí)踐的整體情勢(shì)狀況。由于缺乏代表性案例的深入研究，中國(guó)環(huán)境行政司法制度建設(shè)面臨閉門造車的危險(xiǎn)。筆者傾向于從訴訟的角度理解環(huán)境行政司法，并通過對(duì)最高人民法院公布的20起環(huán)境保護(hù)行政典型案例文本進(jìn)行法社會(huì)學(xué)的實(shí)證分析，試圖以此為基礎(chǔ)分析環(huán)境行政司法的功能與現(xiàn)狀問題，為完善環(huán)境行政司法提供更多理論成果。

二、環(huán)境行政案件的案例回顧及其特征分析

最高人民法院分別于2014年12月和2016年3月公布了兩批環(huán)保行政司法十大典型案例，這些作為環(huán)境行政訴訟的指導(dǎo)性案例為各級(jí)法院環(huán)境行政司法活動(dòng)提供了裁判規(guī)則，有利于環(huán)境法律的統(tǒng)一適用[7]。與此同時(shí)，作為全國(guó)范圍內(nèi)遴選的二十大行政訴訟案例，因其典型性、代表性等特征，一定程度上反映了當(dāng)下我國(guó)環(huán)境行政司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀與局限，也為本文研究環(huán)境行政司法提供了重要素材。盡管因樣本總量較少而無法得出統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的研究結(jié)果，但至少可借助這20起典型性環(huán)境行政訴訟案例探究當(dāng)前環(huán)境行政司法的大體趨向以及獲取司法部門對(duì)于環(huán)境行政訴訟裁判思路、裁判方法與裁判規(guī)則的認(rèn)知。裁判文書是反映司法現(xiàn)狀的重要介質(zhì)，通過對(duì)環(huán)保行政司法二十大典型案例裁判文書的梳理，并就裁判文書涉及的訴訟當(dāng)事人、案由、案件爭(zhēng)論焦點(diǎn)、上訴率、結(jié)案方式、裁判結(jié)果等相關(guān)變量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，描繪當(dāng)前環(huán)境行政司法特征，以利于從深層挖掘其中的事實(shí)關(guān)系。

(1)訴訟當(dāng)事人。如表1所示，關(guān)于訴訟當(dāng)事人的身份，原告以企業(yè)為主，自然人和社會(huì)組織相對(duì)較少；被告多為環(huán)境保護(hù)局(廳、部)，也包括人民政府與其他環(huán)境管理部門。由此可見，環(huán)境行政主管部門的規(guī)制對(duì)象多以企業(yè)為主，環(huán)境行政管理對(duì)于自然人的影響較小，這側(cè)面反映了當(dāng)前環(huán)境治理的主要對(duì)象是企業(yè)[8]。相對(duì)而言，對(duì)于個(gè)人環(huán)境保護(hù)課予的義務(wù)幾近于無，這在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)法律責(zé)任部分中得以印證。

表1 典型案例的訴訟當(dāng)事人原被告身份統(tǒng)計(jì)

(2)訴訟案由。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(2004年)的規(guī)定，行政作為類案件案由的結(jié)構(gòu)為“管理范圍+具體行政行為種類”，因此，可將上述20起環(huán)境行政司法典型案例的訴訟案由歸結(jié)為環(huán)保行政處罰、環(huán)保行政許可、環(huán)保行政命令、行政不作為等4個(gè)類型。就各訴訟案由的案例數(shù)占比而言，環(huán)境行政處罰的訴訟案件達(dá)到50%，環(huán)保行政許可次之，其余類型的訴訟案例各占10%。由此可見，環(huán)保行政處罰在環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)了許多問題，當(dāng)然這也與環(huán)境法律中責(zé)任處罰機(jī)制有關(guān)。因?yàn)楫?dāng)前環(huán)境末端治理的主要責(zé)任方式即為行政處罰，但環(huán)保行政處罰的基準(zhǔn)并未統(tǒng)一，以至于行政相對(duì)人不服行政處罰的情況屢屢發(fā)生。

(3)上訴率。上訴是指一審的原告、被告或第三人對(duì)人民法院所作的、尚未發(fā)生法律效力的一審判決裁定不服，在法定期限內(nèi)提請(qǐng)上一級(jí)人民法院重新審判的活動(dòng)。在20起環(huán)境行政司法典型案例中有13例是上訴案件，其中包括1起一審第三人上訴，其余均為原告上訴。雖然不能以上訴率衡量一審裁判的質(zhì)量，但一定程度上反映了訴訟當(dāng)事人尤其是原告對(duì)一審裁判公正性的質(zhì)疑。

(4)裁判結(jié)果?！缎姓V訟法》規(guī)定的行政訴訟結(jié)案方式包括判決和裁定兩種，其中最高法院所公布的環(huán)境行政司法二十大案例均是以判決的方式結(jié)案。在判決結(jié)案中，如表2所示，一審支持被告的有16例，包括駁回原告訴訟請(qǐng)求和維持被告行政行為；一審支持原告的共有4例，既有以撤銷被告行政行為結(jié)案的，也有以責(zé)令被告履行職責(zé)裁判的。二審的14起上訴案件均已維持原判告結(jié)。就裁判結(jié)果而論，環(huán)境行政訴訟案件的原告勝訴率只占到20%，此比例與呂忠梅、河海波等學(xué)者的研究結(jié)論相一致，側(cè)面反映了作為行政相對(duì)人權(quán)利司法救濟(jì)的主要方式并未予其提供充分有效的幫助[9]。

綜上所述，環(huán)境行政案件的原告類型分布，反映了我國(guó)環(huán)境管制的設(shè)計(jì)或執(zhí)行皆以企業(yè)為對(duì)象的特征，側(cè)面突顯了“個(gè)人”作為污染主體并未在我國(guó)環(huán)境污染管制實(shí)踐中獲得應(yīng)有的重視。在訴訟案由方面，環(huán)境行政案件多以行政處罰為主，不包括影響重大的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的審查，使得法院只能影響到個(gè)案的行政處罰，對(duì)于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的合理性并無審查。從較高的上訴率可以看出，法院在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)對(duì)環(huán)境糾紛的無力，這也與當(dāng)前層出不窮的環(huán)境私力救濟(jì)事件相互印證。

表2 典型案例的裁判結(jié)果統(tǒng)計(jì)

三、環(huán)境行政司法的實(shí)然功能

司法是社會(huì)矛盾化解的“解壓閥”，行政訴訟案件原告上訴與否直接反映當(dāng)事人對(duì)于司法救濟(jì)認(rèn)可的程度。而根據(jù)上文分析，在20起環(huán)保行政司法典型案例中，有13例為原告上訴案件且裁判結(jié)果均以原告敗訴告終，原告上訴率高達(dá)65%。問題因而出現(xiàn)：對(duì)于環(huán)境行政案件類型單一、原告上訴率高、原告敗訴率高等特征，環(huán)境行政司法究竟起到何種作用？對(duì)此，筆者試從功能主義的角度展開分析。

社會(huì)現(xiàn)象的解讀不能僅限于其產(chǎn)生原因的歸納，還應(yīng)說明其在確立社會(huì)秩序中的功能。換言之，功能主義視角下的系統(tǒng)組成部分存在只能用維持社會(huì)秩序的功能來解釋。就法社會(huì)學(xué)而言，法律目的與法律功能(作用)的區(qū)別在于：“法律的實(shí)踐作用，可能根本就與其原初設(shè)立的立法目的迥然有別。因此，社會(huì)制度可能具有的顯著作用，只能根據(jù)其作為一個(gè)更廣闊社會(huì)體系諸成分的地位來確定；這些作用也許完全不同于直接與它們維護(hù)的有關(guān)人所承認(rèn)的目的。”[10]質(zhì)言之，法律制度的功能可劃分為應(yīng)然功能與實(shí)然功能。就環(huán)境行政司法而言，應(yīng)然功能是環(huán)境行政訴訟立法規(guī)定的作用；實(shí)然功能是環(huán)境行政訴訟活動(dòng)在實(shí)際運(yùn)行過程中得以呈現(xiàn)的效果。根據(jù)新修訂《行政訴訟法》的規(guī)定，行政司法的應(yīng)然功能包括解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)3方面。作為行政司法中的一個(gè)特殊領(lǐng)域，環(huán)境行政司法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮上述3種應(yīng)然功能。但環(huán)境行政司法的實(shí)踐并未充分實(shí)現(xiàn)這3種功能，至少并未將它們作為主要功能對(duì)待。具體而言，環(huán)境行政司法的實(shí)然功能主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

(1)維護(hù)環(huán)保部門依法行政。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，為了解決環(huán)保執(zhí)法“疲軟”等難題，許多地方的司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)陸續(xù)建立起環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法配合銜接機(jī)制。在環(huán)境行政司法實(shí)踐中，司法部門維護(hù)甚至偏袒行政機(jī)關(guān)的案例比比皆是。前述環(huán)保行政司法二十大案例是作為最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，并對(duì)闡明了每起案例所具有的典型意義。梳理這20起環(huán)境行政司法案例的文本內(nèi)容，均可發(fā)現(xiàn)人民法院對(duì)于環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)威的維護(hù)和依法行政的支持。如在三英公司訴順德區(qū)人民政府案中，人民法院對(duì)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格處罰污染物排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，依法予以堅(jiān)決支持。

當(dāng)然，司法作為社會(huì)正義的最后一道防線，有著重塑社會(huì)秩序之功能。環(huán)境行政司法通過環(huán)境行政訴訟裁判肯認(rèn)環(huán)境行政管理工作，對(duì)于環(huán)境違法企業(yè)的震懾作用是不言而喻的。然而司法機(jī)關(guān)作為兩造的仲裁者，過分強(qiáng)調(diào)“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，難免造成雙方當(dāng)事人的法律地位不平等，有悖司法的獨(dú)立性和公平性。新修訂的《行政訴訟法》第一條將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，這一修法舉動(dòng)反映了立法宗旨的變化，即“維護(hù)環(huán)保部門依法行政”不應(yīng)為環(huán)境行政司法的主要功能。

(2)解釋環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)。現(xiàn)代科技對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)未知領(lǐng)域的研究有限，環(huán)保法律法規(guī)本身所具有的穩(wěn)定性無法適應(yīng)環(huán)境問題不確定性和復(fù)雜性特征。在環(huán)境行政訴訟中，需要法官對(duì)于復(fù)雜的環(huán)境法律術(shù)語做出解釋，以確保法律的正確適用。20起環(huán)境保護(hù)行政訴訟典型案例作為指導(dǎo)性案例本身就具有的“準(zhǔn)司法解釋”的地位，最高法院通過“典型意義”的闡釋說明賦予這些案例裁判文書以弱規(guī)范拘束力的裁判規(guī)則地位。[11]環(huán)保行政司法二十大案例中有兩例關(guān)于法律規(guī)章適用的解釋。一例是動(dòng)感酒吧訴涼州區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，人民法院在裁判書中明確了噪聲相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法適用范圍，厘清了《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》和《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》的法律性質(zhì)和適用范圍。另一例是弘盛公司訴晉江市環(huán)境保護(hù)局案，該案裁判文書中明確了污染物因形態(tài)不同而適用不同的法律，即廢水的排放應(yīng)適用水污染防治法，而對(duì)于“液態(tài)廢物”的排放則適用固體廢物污染環(huán)境防治法。

(3)推動(dòng)環(huán)保公共事務(wù)治理。當(dāng)前紛繁復(fù)雜的環(huán)境跨域公共問題大量涌現(xiàn)，既有跨域的大氣污染，如華北地區(qū)的霧霾現(xiàn)象，也有跨流域的水污染等等。面對(duì)大量的跨區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)，僅僅依靠政府難以解決。環(huán)境行政司法中法院作為環(huán)境治理的參與主體，其實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的手段主要有兩種：一是提供公眾參與環(huán)境治理平臺(tái)；二是審查行政決定的合法性。在盧紅等204人訴蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案中，區(qū)環(huán)保局存在明顯的程序違法情形，既沒有對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行公開公示，也沒有履行基本的公眾調(diào)查程序。法院基于其程序的嚴(yán)重違法，判決撤銷被訴行政行為，這一方面彰顯了程序公正，另一方面發(fā)揮了司法對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。

近年來，在城市化的進(jìn)程中，部分地方政府違反程序?qū)徟艘恍┯兄卮蟓h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，給公民的環(huán)境利益造成損失。人民法院作為環(huán)境治理主體之一，在環(huán)境行政訴訟中理應(yīng)嚴(yán)格審查行政行為是否合法，是否保障了公民或當(dāng)事人的知情權(quán)。法院有權(quán)對(duì)程序不當(dāng)或違法的行政行為予以確認(rèn)或撤銷。在正文花園業(yè)委會(huì)、乾陽佳園業(yè)委會(huì)訴上海市環(huán)保局案中，一方面被告的環(huán)評(píng)報(bào)告審批時(shí)間超過了法定規(guī)定時(shí)間，這屬程序瑕疵。另一方面被告在審批過程中以專家咨詢會(huì)替代聽證會(huì)、論證會(huì)等公眾參與。而法院只認(rèn)定前者屬于程序瑕疵，通過狹義解釋認(rèn)定后者的專家咨詢會(huì)符合公眾參與的法定要求。盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了公眾參與制度，但公眾參與主體范圍模糊，公眾參與途徑多限于征求公眾意見，缺乏審查機(jī)制的公眾參與對(duì)行政機(jī)關(guān)決策影響有限，共同導(dǎo)致了公眾參與流于形式[12]。由此可見，作為實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)利的基本途徑之一——公眾參與，在環(huán)境行政司法中仍存在提升空間，選擇性司法在上述兩起環(huán)境行政案件中已有體現(xiàn)。

四、環(huán)境行政司法的需求與實(shí)際情況

正是基于環(huán)境行政司法的實(shí)然功能，我們需要對(duì)環(huán)境行政司法持最狹義的理解，并從整體上透視環(huán)境行政訴訟的運(yùn)作狀況。這種透視以求全面洞悉環(huán)境行政司法與環(huán)境保護(hù)之間的復(fù)雜關(guān)系，從而把握環(huán)境行政司法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)需求的回應(yīng)及其不足。依據(jù)近年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保舉報(bào)案件數(shù)量呈逐年遞增的趨勢(shì)，其中2015年環(huán)境保護(hù)部通過“010-12369”環(huán)保舉報(bào)熱線受理的案件就多達(dá)38 689人次。這一數(shù)據(jù)側(cè)面反映了民眾不滿意當(dāng)前的環(huán)境狀況，客觀上也是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法能力和效果的質(zhì)疑。當(dāng)然除了環(huán)保投訴舉報(bào)情況的關(guān)注外，不應(yīng)忽視環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀。自1996年來以來環(huán)境群體性事件的年增速高達(dá)29%，“十一五”期間環(huán)境信訪的件數(shù)高達(dá)30多萬，環(huán)境訪民成為了中國(guó)龐大訪民隊(duì)伍中的新類型。與之形成鮮明對(duì)比的是，2014年環(huán)境保護(hù)部共辦理行政訴訟案12件。盡管2015年上半年環(huán)境保護(hù)部的行政應(yīng)訴案件有所增加，但也僅有21件。

這一事實(shí)突出反映了環(huán)境行政訴訟應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾的乏力，環(huán)境行政司法作為一種行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制，并未像一些論者所預(yù)期的那樣，分流環(huán)境行政糾紛以緩解上訪、集訪給政府帶來的維穩(wěn)壓力。針對(duì)環(huán)境行政糾紛,現(xiàn)階段民眾并不像“秋菊打官司”那個(gè)年代畏懼訴訟。但現(xiàn)實(shí)的制約使得民眾更多地采取私力救濟(jì)的形式解決此類糾紛，如鄰避運(yùn)動(dòng)等?！叭嗣袢罕妼?duì)司法日益增長(zhǎng)的需求與司法功能相對(duì)滯后的矛盾”[13]，反映了環(huán)境行政司法機(jī)制的運(yùn)作存在限制性因素。導(dǎo)致上述限制的最根本原因是：盡管法律賦予了法院解決行政爭(zhēng)議、權(quán)利救濟(jì)和審判監(jiān)督的職能，但現(xiàn)有立法及其確立的行政審判體制，嚴(yán)重阻礙這3項(xiàng)職能的行使。

(1)行政爭(zhēng)議無法有效化解。新修訂的《行政訴訟法》將解決行政爭(zhēng)議增設(shè)為行政訴訟的首要功能和基本功能。但環(huán)境行政訴訟的上訴率高、“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象表明環(huán)境行政訴訟的解決糾紛功能并未充分實(shí)現(xiàn)。在海麗公司訴國(guó)家海洋局案中，海麗公司不服國(guó)家海洋局的處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議。國(guó)家海洋局在2012年5月作出行政復(fù)議，以事實(shí)認(rèn)定不清為由撤銷行政處罰決定；但國(guó)家海洋局又于2012年7月仍以弧形護(hù)堤非法占用海域?yàn)槊鞒鲂姓幜P決定，這里的處罰依據(jù)、具體內(nèi)容與原處罰決定相同。這種針對(duì)同一違法事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)撤銷了又重新處罰的，明顯違背了《行政處罰法》(2009年修訂)第二十四條的規(guī)定，即對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款。在法理上也違背了“一事不再罰”原則。但人民法院依然判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。此個(gè)案影射了當(dāng)下法院的角色定位依然是“與行政機(jī)關(guān)合謀”共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)管理，而非全力化解環(huán)境糾紛。

司法能力不足也是環(huán)境行政爭(zhēng)議無法解決的重要原因。一方面由于環(huán)境問題的復(fù)雜化和環(huán)境法律規(guī)定的模糊性導(dǎo)致不具備一定環(huán)境知識(shí)素養(yǎng)的法官裁判時(shí)事實(shí)認(rèn)定難、證據(jù)采信難。如正文花園業(yè)委會(huì)、乾陽佳園業(yè)委會(huì)訴上海市環(huán)保局不服環(huán)評(píng)報(bào)告審批決定案中，法院將專家咨詢意見狹義的解釋為公眾參與，對(duì)原告做了不利的判決。另一方面由于環(huán)境司法體制依循民事、行政、刑事分立的架構(gòu)，環(huán)境行政訴訟往往夾雜著相關(guān)利益主體的權(quán)利救濟(jì)，也涉及民事訴訟部分，針對(duì)同一案件由不同的法庭來審判，環(huán)境行政訴訟與環(huán)境民事訴訟中相關(guān)證據(jù)認(rèn)定不統(tǒng)一易導(dǎo)致司法權(quán)威的喪失。同時(shí)，在涉及環(huán)境專業(yè)問題和公共政策選擇的問題時(shí),承辦案件的普通法官往往難以作出恰當(dāng)?shù)呐袛唷?/p>

(2)限制公眾行使環(huán)境訴權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2009〕20號(hào))第3條“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。”換言之，只要行政機(jī)關(guān)沒有明顯的程序瑕疵，僅僅限制利害關(guān)系人的參與權(quán)，如在張小燕等人訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)評(píng)行政許可案中直接以110千伏變電站環(huán)境影響輕微依法不需要組織聽證為由排除公眾參與適用，利害關(guān)系人就無法獲得司法救濟(jì)。在20起環(huán)境行政司法典型案例中，有4起是公民以環(huán)評(píng)許可違法為訴由提起的行政訴訟，這4起案例中的原告并非行政許可的行政相對(duì)人，而是基于該項(xiàng)行政許可影響的第三人。從這些案例的裁判文書分析，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境知情權(quán)受到侵害的救濟(jì)相對(duì)而言比較完善，但對(duì)于公眾程序性參與權(quán)受到侵害的救濟(jì)非常有限。這4起案例的爭(zhēng)訟焦點(diǎn)均包括環(huán)評(píng)過程中的公眾參與問題，其中3起均以程序合法為由駁回訴訟，并強(qiáng)調(diào)尊重行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)性的裁量所作的判斷與選擇。而近年來，各地鄰避運(yùn)動(dòng)等私力救濟(jì)的興起恰恰是專家封閉決策，以科技專業(yè)為由阻礙公民參與導(dǎo)致的[14]。

公民的環(huán)境訴權(quán)限制也體現(xiàn)在立法方面：一是環(huán)境訴訟案件受案范圍過窄。在20起環(huán)境行政司法典型案例中，訴訟案由主要是環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政許可，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的侵害相對(duì)人環(huán)境權(quán)益的抽象行政行為或怠于履行職權(quán)的行為，都未納入環(huán)境行政訴訟范圍。二是環(huán)境行政訴訟原告起訴資格過嚴(yán)。環(huán)境行政訴訟仍將原告受限于“是否與所訴行政行為有利害關(guān)系”，但并未指出“利害關(guān)系”的具體意涵，導(dǎo)致原告主體資格確定困難。環(huán)境作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，每個(gè)公民都有使用它的權(quán)利和保護(hù)它的義務(wù)，當(dāng)環(huán)境受到來自公共部門所作出的行政行為的不利影響時(shí)，每個(gè)公民都應(yīng)有權(quán)利通過行政司法救濟(jì)消除其影響。但現(xiàn)實(shí)中，公民環(huán)境行政訴訟的起訴資格仍受到嚴(yán)重限制。在夏春官等4人訴東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局環(huán)評(píng)行政許可案中，人民法院首先嚴(yán)格審查原告是否與環(huán)境保護(hù)局所作的行政許可有《行政許可法》第四條中規(guī)定的“重大利益關(guān)系”。

(3)行政審判監(jiān)督能力不足。行政訴訟設(shè)計(jì)的初始目的就是預(yù)設(shè)行政機(jī)關(guān)有犯錯(cuò)的可能，因而行政訴訟的主要功能還應(yīng)包括行政審判監(jiān)督。換言之，行政機(jī)關(guān)在追求自身利益時(shí)，作出的行政管理決定違背了公共利益或公民個(gè)人合法權(quán)益，利益攸關(guān)方可藉助行政訴訟審判來糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。但是在現(xiàn)行訴訟體制下，環(huán)境行政司法審查范圍限于具體行政行為且審查的范圍和深度有限，只針對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。而對(duì)于環(huán)境行政規(guī)劃等抽象型行政行為，由于缺乏有效的公眾參與機(jī)制，極易導(dǎo)致危害公眾的環(huán)境權(quán)利，但這些并未納入環(huán)境行政司法的審查范圍。環(huán)境行政司法審查范圍的限制導(dǎo)致行政審判監(jiān)督機(jī)制無法全面發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

五、環(huán)境行政司法機(jī)制的完善路徑

20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律相繼制定，環(huán)保機(jī)關(guān)依法享有的管制措施趨于多元化，在環(huán)境行政管制的事務(wù)中往往引發(fā)許多爭(zhēng)議。然而，相對(duì)于環(huán)境糾紛及環(huán)境損害賠償多訴諸于私力救濟(jì)或政治調(diào)解的模式解決，法院所能施展的空間相對(duì)有限。其中主要原因在于我國(guó)環(huán)境行政司法機(jī)制不健全。

環(huán)境行政司法機(jī)制存在的不足之處，主要是通過環(huán)境行政司法的應(yīng)然功能與實(shí)然功能的差異進(jìn)行揭示的。在生態(tài)文明法治建設(shè)背景下，環(huán)境行政司法機(jī)制的完善路徑主要是將錯(cuò)位的環(huán)境行政司法功能重新歸位。具體而言：

1.增強(qiáng)環(huán)境行政司法的解紛功能

環(huán)境行政司法有效解決行政爭(zhēng)議、化解行政糾紛、實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的途徑主要包括：(1)環(huán)境司法專門化。首先，制定專門的環(huán)境訴訟程序法，統(tǒng)一規(guī)定不同于傳統(tǒng)訴訟程序的環(huán)境權(quán)利救濟(jì)事項(xiàng)；其次，調(diào)整環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，設(shè)立行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟“三審合一”的專門審判庭，以便于有效解決我國(guó)環(huán)境行政司法中遇到的諸如民事訴訟與行政訴訟交叉等審判難題；最后，完善環(huán)境行政訴訟中事實(shí)認(rèn)定與法律適用的裁判規(guī)則與裁判方法。(2)合理分配舉證責(zé)任。為了避免環(huán)境行政訴訟中無理纏訴的行為，可以通過舉證責(zé)任的合理配置有效抑制和化解。對(duì)于不同類型的行政行為，差異化分配舉證責(zé)任，而非一律由行政機(jī)關(guān)舉證。(3)提升法官整體環(huán)境司法能力。一方面對(duì)從事環(huán)境案件審理的法官定期進(jìn)行環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)；另一方面吸收專業(yè)人才，從環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)人士中選拔專家學(xué)者、律師進(jìn)入法官隊(duì)伍，或者建立環(huán)境資源審判專家?guī)鞂ｉT審查行政案件中的環(huán)境專業(yè)問題。通過優(yōu)化審判資源，提升法官環(huán)境知識(shí)素養(yǎng)，是增強(qiáng)環(huán)境行政司法解紛功能的前提。

另外，為了使法院與社會(huì)在環(huán)境議題方面達(dá)到有效溝通的目標(biāo)，法官在陳述判決理由時(shí)，應(yīng)跳出形式法律理念的闡釋，而應(yīng)進(jìn)一步在環(huán)境議題的政策內(nèi)涵上做出論證。在某些的案例中，對(duì)于環(huán)境政策上的問題，無法通過個(gè)案判決解決的，法院也應(yīng)積極的發(fā)揮作用，向其他權(quán)力部門(立法部門與行政部門)通報(bào)相關(guān)信息。

對(duì)于環(huán)保機(jī)構(gòu)，應(yīng)密切關(guān)注法院在環(huán)境行政司法判決中對(duì)環(huán)境法律的解釋及裁判方向。對(duì)于環(huán)境行政司法判決的整體方向與論點(diǎn)更應(yīng)作持續(xù)的把握，且能體現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法過程中。由于環(huán)境采樣與監(jiān)測(cè)的公正性與可信度是當(dāng)前訴訟的重點(diǎn)，環(huán)保部門應(yīng)在行政程序方面尋求更為周延的執(zhí)法?；诃h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的公信力不斷受到挑戰(zhàn)，制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒有相應(yīng)的法律程序要求，加之行政程序法至今未通過立法許可，環(huán)保機(jī)構(gòu)需自行強(qiáng)化環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的訂立程序，力求兼顧公開透明與專業(yè)化以增加社會(huì)信任。

2.防止環(huán)境行政管制權(quán)怠用和濫用

環(huán)境行政本身具有濃厚的科技理性與利益衡量色彩，而法官普遍欠缺此類行政技術(shù)規(guī)制的專業(yè)知識(shí)，這往往造成法院介入此等事務(wù)的先天障礙。本文所分析的環(huán)境行政案件判決理由，大體上仍以傳統(tǒng)法律語言與概念作為論述基礎(chǔ)，并沒有專門針對(duì)環(huán)境問題的特征或環(huán)境方面的專業(yè)作論述。但是，除了科技背景之外，環(huán)境行政仍需遵守依法行政原則以及現(xiàn)代法治國(guó)家的正當(dāng)法律程序，此類事項(xiàng)均有賴于法院的積極審查。

司法發(fā)揮對(duì)環(huán)境行政權(quán)的控制作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政決定進(jìn)行實(shí)體和程序上的充分司法審查的具體舉措可從以下幾方面建構(gòu)和完善，以防止環(huán)境行政審判權(quán)怠用和濫用：(1)建立環(huán)境行政公益訴訟。2015年1月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將新《環(huán)境保護(hù)法》中的公益訴訟作了狹義解釋，并未包括行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟指的是公眾在環(huán)境受到或可能受到行政機(jī)關(guān)作出的行政決定侵害時(shí)，向法院提起訴訟并以維護(hù)環(huán)境公共利益為主要目的的活動(dòng)。通過建立環(huán)境行政公益訴訟，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，藉助公益訴訟審判監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理決定。(2)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。人民檢察院應(yīng)通過檢察建議的方式對(duì)環(huán)境行政司法進(jìn)行監(jiān)督，以確保法律的準(zhǔn)確適用。(3)建立環(huán)境行政起訴義務(wù)制度。在環(huán)境行政司法領(lǐng)域，應(yīng)確立一定條件下人民檢察院的起訴義務(wù)，確保環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)管理行為能通過行政訴訟有效制止和糾正。

3.確保公民環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的有效性

法官在環(huán)境行政訴訟案件中，把握公共利益與個(gè)人利益的利益平衡最為困難，但這不能作為忽視公民的環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的借口。具體而言，可從以下4個(gè)方面保證公民環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的有效性：(1)擴(kuò)大環(huán)境司法的受案范圍。環(huán)境作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，無法為公眾分割享有，多數(shù)情況下只屬于全民所有，很難將這種集體權(quán)利主體明確化。因此，環(huán)境行政司法的起訴條件以公民權(quán)利受損為標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的。在集體行動(dòng)的邏輯下會(huì)導(dǎo)致無人訴訟，以環(huán)境爭(zhēng)議發(fā)生為起訴要件一定程度上可紓解此瓶頸。除此之外，首先，拓展原告的起訴主體資格，即超越傳統(tǒng)訴訟法中“無利害關(guān)系便無訴權(quán)”理論的桎梏，不同訴訟類型對(duì)于原告資格的限制亦不相同，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別情況，但前提是訴訟主體資格不應(yīng)限定在“法律上的利害關(guān)系”, 當(dāng)然也需要設(shè)置一定的程序防止濫訴。例如，公益訴訟的原告資格必須由單行法律明確規(guī)定才能提起；其次，將抽象行政行為的司法審查納入行政訴訟的受案范圍；最后，科學(xué)設(shè)定行政訴訟起訴期限，環(huán)境問題的潛伏性與復(fù)雜性導(dǎo)致6個(gè)月訴訟期限難以救助當(dāng)事人的環(huán)境權(quán)利。(2)建立臨時(shí)禁止令制度。由于環(huán)境損害發(fā)生后恢復(fù)難度與成本較大，因此，當(dāng)環(huán)境行政爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)往往需要立即制止可能的損害環(huán)境管理行為。在環(huán)境行政訴訟中設(shè)立臨時(shí)禁止令制度，經(jīng)由訴訟當(dāng)事人申請(qǐng)或法院認(rèn)定可對(duì)危及環(huán)境的行政管理行為發(fā)布臨時(shí)禁止令，要求停止環(huán)境管理命令。(3)合理建構(gòu)環(huán)境行政審判體制。建構(gòu)環(huán)境行政審判體制應(yīng)弱化人民法院維護(hù)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的功能，以破除地方干預(yù)、維護(hù)司法公正為主旨。(4)適度強(qiáng)化法院職權(quán)調(diào)查。在環(huán)境行政訴訟中，相對(duì)人處于弱勢(shì)一方，特別是在環(huán)境問題舉證能力方面，更是無法與具有調(diào)查權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)相提并論，因此，有必要強(qiáng)化法院的職權(quán)調(diào)查。

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The Function and Status of Environmental Administrative Justice in China—— A Textual Review of the Twenty Typical Environmental Protection Administrative Cases

YAN Dekui1,2

( 1.Law School， Chongqing University, Chongqing 400045， China; 2.Research Center for West-China Environment and Resources Law, Chongqing University, Chongqing 400045, China )

Environmental administrative litigation is the main means for environmental administrative justice to be part of environmental governance. Through reviewing the two groups of environmental protection administrative cases published by the Supreme People’s Court, this paper has found that the current environmental administrative justice has three features, namely singular litigation cause, high appeal rate and high defeat rate on the part of the prosecutor. From the perspective of functionalist analysis, it has been found that the immediate function of environmental administrative justice is to guarantee law-based administration of the environmental protection department, interpret relevant environmental laws and regulations, and promote public environmental governance. Although the public has a huge demand for environmental administration judicature, the immediate function of environmental administrative justice fails to resolve administrative disputes, adequately relieve the public’s environmental right and judicially supervise environmental administration. Thus, the key to improving the system of environmental administrative judicature lies in restoring the misplaced environmental administrative justice to its expected functions, that is, to enhance dispute resolution of environmental administration judicature, prevent the idle state or abuse of environmental administrative control power, and ensure the effectiveness of the public’s environmental right support.

environmental administrative justice; administrative disputes; environmental right support; environmental governance

10.19525/j.issn1008-407x.2017.03.015

2016-06-26;

2016-11-15

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目：“公共建筑碳排放權(quán)交易原理與制度研究”(CDJKXB14002)；重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目：“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)視域下鄰避沖突的法律規(guī)制研究”(CYB16051)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)一般項(xiàng)目：“風(fēng)險(xiǎn)視閾下環(huán)境群體性事件的法律控制”(106112015CDJSK08JD07)

鄢德奎(1991-)，男，河南信陽人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，西部環(huán)境與資源法制研究中心研究人員，主要從事環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)研究，E-mail：yandekui@cqu.edu.cn。

DF8

A

1008-407X(2017)03-0099-07