石平

四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會專家、教授

精準(zhǔn)扶貧工作的風(fēng)險(xiǎn)防控

石平

四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會專家、教授

四川省華鎣市“扶貧車間”助貧困群眾增收致富 邱海鷹 攝

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會的攻堅(jiān)工程，也是深得民心的德政工程。但實(shí)施過程中由于涉及面寬，工作量大，資金使用多，項(xiàng)目分布廣，利益平衡難度大，不確定因素多，各種風(fēng)險(xiǎn)也蘊(yùn)含其中。稍有不慎，防控不力，就會影響精準(zhǔn)扶貧實(shí)效，甚至可能會演化為黨風(fēng)廉潔建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；各級干部承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和工作責(zé)任，因而也極易轉(zhuǎn)變?yōu)槁殑?wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。隨著扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)時(shí)期，扶貧資金不斷增多，投入力度不斷加大，各項(xiàng)工作深入推進(jìn)，精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)也必然凸顯。越是時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，越要關(guān)注和防控精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，使大家在精準(zhǔn)扶貧工作中敢干事、干好事的同時(shí)不出事。

精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)域存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？如何防控？根據(jù)近年來精準(zhǔn)扶貧的工作實(shí)踐，可以具體歸納為資金使用風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等五個(gè)大的方面。

四川省華鎣市高興鎮(zhèn)依托葡萄產(chǎn)業(yè)興建的尖寶山農(nóng)民新村，以“金鑰匙”造型，意在靠勤勞的雙手去發(fā)展產(chǎn)業(yè),就能打開致富之門 邱海鷹 攝

資金使用風(fēng)險(xiǎn)

精準(zhǔn)扶貧資金使用風(fēng)險(xiǎn)主要指在精準(zhǔn)扶貧過程中資金投入不足或到位不及時(shí)，或資金使用不當(dāng)，或扶貧資金跑冒滴漏等，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧預(yù)期目標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧中，危改、低保、項(xiàng)目等通常是扶貧資金使用的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。有的涉及危房改造資格認(rèn)定及資金發(fā)放；有的涉及低保名額確定及資金發(fā)放，有的專項(xiàng)扶貧資金不按規(guī)定使用等。攤派扶貧款物管理費(fèi)、截留困難群眾補(bǔ)助、占用優(yōu)撫解困資金等問題也時(shí)有發(fā)生。還有政策落實(shí)不力、資金使用不當(dāng)?shù)葐栴}。

精準(zhǔn)扶貧必然要投入大量資金，政府在扶貧資金的投入和使用中具有主導(dǎo)作用，但基層干部對扶貧資金的使用也負(fù)有直接到位的責(zé)任。有的扶貧資金還需要社會投資和農(nóng)戶自籌等等。這些不同渠道的扶貧資金都存在著投入不足、不及時(shí)、不到位的風(fēng)險(xiǎn)。比如各級財(cái)政投入的資金，可能存在由于不同級次的預(yù)算差異造成資金投入不及時(shí)、調(diào)度不到位的問題。在具體的運(yùn)作中，也可能存在審批程序復(fù)雜、官僚主義、腐敗等造成資金使用分散、不足或延誤。

而對于社會和自籌投入資金，投入不足或延誤的風(fēng)險(xiǎn)更大。一是整合不到位。該統(tǒng)籌的扶貧資金未全部統(tǒng)籌，該整合的扶貧資金未全部整合到位等。二是配置不精準(zhǔn)。配置地點(diǎn)、配置對象、配置標(biāo)準(zhǔn)、配置時(shí)間等方面不科學(xué)、不精準(zhǔn)，特別是到村到戶到人的項(xiàng)目資金“扶農(nóng)”不“扶貧”、到村不到貧困村、到貧困村不到貧困戶、到村落不到扶貧項(xiàng)目等。三是調(diào)度不及時(shí)。項(xiàng)目建設(shè)、脫貧銷號、脫貧出列等工作，如果資金調(diào)度不及時(shí)，或工程進(jìn)行之中沒預(yù)付、或完工之后不結(jié)算等，容易造成扶貧工程“扯皮”“爛尾”。四是使用不規(guī)范。規(guī)劃項(xiàng)目不算數(shù)，實(shí)際安排打折扣，資金使用不透明，有的使用不精準(zhǔn)，大水漫灌；有的資金長期躺在賬上，到不了項(xiàng)目。五是借機(jī)撈好處。管理不精細(xì)、監(jiān)督不到位，扶貧資金被套取、截留、侵吞、挪用，造成扶貧資金流失。有的甚至虛報(bào)套取、優(yōu)親厚友、雁過拔毛、 挪作他用，把濟(jì)貧困、惠民生的“里子”工程，變成撈政績、惠親友的“面子”工程，“裙帶”工程等。

防范扶貧資金使用風(fēng)險(xiǎn)要嚴(yán)把扶貧資金使用關(guān)口。嚴(yán)格扶貧資金的撥付程序和使用規(guī)范，加強(qiáng)對扶貧資金使用的風(fēng)險(xiǎn)防控，確保在脫貧攻堅(jiān)工作中不觸碰扶貧資金“高壓線”。在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，盡量減少由于管理和制度因素帶來的資金使用風(fēng)險(xiǎn)。制定配套、對應(yīng)、細(xì)致、嚴(yán)格的項(xiàng)目資金管理制度，約束每個(gè)環(huán)節(jié)的不良行為，力求項(xiàng)目資金配置精準(zhǔn)。在項(xiàng)目實(shí)施、資金使用過程中，強(qiáng)化監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。對出現(xiàn)違法和嚴(yán)重違規(guī)、違紀(jì)的干部及其他有關(guān)人員，要追究紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。

項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)指精準(zhǔn)扶貧中由于經(jīng)濟(jì)、管理等因素導(dǎo)致的扶貧項(xiàng)目收益下降或者成本提高，達(dá)不到預(yù)期扶貧效果，發(fā)揮不了扶貧作用，可能造成嚴(yán)重?fù)p失。一是決策風(fēng)險(xiǎn)，在扶貧項(xiàng)目尤其是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇及確定中，調(diào)研不深入，論證不充分，缺乏深入的市場調(diào)查和嚴(yán)密的科學(xué)論證，主觀臆斷，盲目決策，對項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)研判不夠，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的短命夭折，損失浪費(fèi)，項(xiàng)目扶貧變成了折騰百姓。二是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施中不按建設(shè)管理程序辦事，該報(bào)批的不報(bào)批，該招標(biāo)的不招標(biāo)，該監(jiān)管的不監(jiān)管，該驗(yàn)收的不驗(yàn)收，出現(xiàn)爛尾工程、豆腐渣工程。甚至有的在扶貧建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包、扶貧物資采購等環(huán)節(jié)索要回扣、收受好處等。項(xiàng)目管理不到位還極易引發(fā)圍標(biāo)串標(biāo)、受賄等工程腐敗問題。三是市場風(fēng)險(xiǎn)。在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目開發(fā)工作中市場研判不準(zhǔn)，好心辦壞事；有的急功近利，追求形象工程，存在官僚主義和腐敗現(xiàn)象等，可能使項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，加劇經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。四是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。閉關(guān)自守、閉門造車，項(xiàng)目技術(shù)不成熟、技術(shù)含量低，導(dǎo)致沒銷路沒出路等等。

防范精準(zhǔn)扶貧中的項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)必須嚴(yán)格工作程序。要提高扶貧措施有效性，因地制宜、因人因戶因村施策，突出產(chǎn)業(yè)扶貧，提升組織化程度，帶動貧困人口脫貧。要立足本地實(shí)際，充分論證、民主決策、制定規(guī)劃。在精準(zhǔn)扶貧中因工作不嚴(yán)不實(shí)造成較大損失的，按照《條例》第一百零九條、第一百一十三條的相關(guān)規(guī)定應(yīng)追究紀(jì)律責(zé)任。嚴(yán)重失職瀆職的，要按照《刑法》規(guī)定追究刑事責(zé)任。在項(xiàng)目建設(shè)中有貪腐行為的，要從重處罰。

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指在精準(zhǔn)扶貧的過程中一些項(xiàng)目破壞自然環(huán)境和過度消耗自然資源，可能導(dǎo)致環(huán)境惡化、脫貧困難。

四川省內(nèi)江市“農(nóng)民夜?！敝γ撠毠?jiān) 蘭自濤 攝

“堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”是綠色發(fā)展理念在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的體現(xiàn)，要以生態(tài)保護(hù)為約束，絕不能走先發(fā)展后治理的老路子；綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為脫貧發(fā)展的新動力。種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等項(xiàng)目發(fā)展都有可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。一是保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系處理不當(dāng)，在產(chǎn)業(yè)開發(fā)時(shí)，重眼前利益而忽視長遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)進(jìn)行掠奪性開發(fā)。二是引進(jìn)“垃圾”項(xiàng)目。引進(jìn)高污染、高能耗、高排放的“三高”項(xiàng)目和“垃圾”產(chǎn)品，造成環(huán)境污染，危害生態(tài)安全。三是污染治理不得力。對生態(tài)環(huán)境污染防范不夠；出現(xiàn)污染問題不及時(shí)報(bào)告、不及時(shí)治理，敷衍了事。四是防災(zāi)安全措施不到位。防災(zāi)意識不夠，缺乏防災(zāi)避災(zāi)預(yù)案，對可能遭遇的各種自然災(zāi)害缺乏應(yīng)有的抗災(zāi)物質(zhì)儲備和防災(zāi)設(shè)施、應(yīng)對措施等。

習(xí)總書記在中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，堅(jiān)決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟(jì)增長的做法。因此，防控扶貧工作中的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須嚴(yán)肅追責(zé)。在精準(zhǔn)扶貧中，一定要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，正確處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。嚴(yán)格按照國家新的產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)要求引進(jìn)扶貧項(xiàng)目、堅(jiān)決不上“三高”項(xiàng)目，堅(jiān)持走綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的路子。要加大生態(tài)環(huán)境督查問責(zé)，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染破壞問題，要及時(shí)報(bào)告、徹底治理。

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

精準(zhǔn)扶貧中的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為扶貧的精準(zhǔn)性、參與性、公平性等方面問題。

一是精準(zhǔn)性。扶貧開發(fā)是對貧困人群的底線扶持，在精準(zhǔn)識別、建檔立卡、扶貧幫扶、動態(tài)管理、退出機(jī)制等環(huán)節(jié)如果工作不實(shí)不細(xì)，將導(dǎo)致貧困戶和貧困人口識別認(rèn)定不準(zhǔn)確；在扶貧建檔立卡信息系統(tǒng)中，該進(jìn)去的沒能進(jìn)去，該出來的沒有出來；在兌現(xiàn)入戶政策時(shí)，致使一些“真貧” 困難群眾享受不到相關(guān)政策扶持，必然影響精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)，甚至引發(fā)干群矛盾和社會矛盾。二是參與性。扶貧必須扶志，扶貧開發(fā)的成功離不開貧困人口的主動參與，提高貧困人口自我融入、自我造血功能是精準(zhǔn)扶貧能否成功的關(guān)鍵。要防止為“扶貧”而“貧困”的現(xiàn)象出現(xiàn)。習(xí)總書記在中央扶貧工作會上強(qiáng)調(diào)，“要和全體老百姓一起算賬，要讓老百姓認(rèn)賬”。要把各級幫扶與自力更生結(jié)合起來，加強(qiáng)貧困戶的主動脫貧意識教育，大力表彰自強(qiáng)不息，自己動手脫貧脫困的先進(jìn)典型，樹立不等不靠主動脫貧致富的正確輿論導(dǎo)向。 三是公平性。扶貧開發(fā)過程是一個(gè)不均衡的過程。隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，一些人特別是在貧困線邊緣的群眾有可能由原來普遍貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?，甚至與對貧困戶的幫扶措施政策比較而產(chǎn)生相對利益受損的失落感。要防止層層加碼，要量力而行、真實(shí)可靠、保證質(zhì)量。因此要把握好具體的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，不能隨意拔高，更不能給不切實(shí)際的過高承諾。要防止出現(xiàn)超越現(xiàn)實(shí)條件甚至導(dǎo)致相互比窮哭貧的現(xiàn)象引發(fā)社會穩(wěn)定事件。

四川省華鎣市祿市鎮(zhèn)采用生態(tài)環(huán)保的新型建筑材料拼裝的梨園新村 邱海鷹 攝

四川省華鎣市祿市鎮(zhèn)姚家塝村衛(wèi)生室的“簽約服務(wù)”醫(yī)生陳英明,在給貧困村民羅燕(右)送醫(yī)送藥。邱海鷹 朱 虹 攝

工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

精準(zhǔn)扶貧中的工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)指工作不到位、不深入，對貧困對象識別不精準(zhǔn)，履職不力，甚至敷衍應(yīng)付、弄虛作假，造成嚴(yán)重的影響和損失。

精準(zhǔn)扶貧中要確保工作到位，做實(shí)做細(xì)，要拿出繡花般的功夫，要有韌勁。要及時(shí)跟蹤國家政策的變化，并緊密結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，還應(yīng)從立法、資金、人員等多個(gè)方面保證政策的持續(xù)性，以降低精準(zhǔn)扶貧工作中的風(fēng)險(xiǎn)。要做到明確專人專責(zé)，做好建檔立卡動態(tài)管理工作，確保“精準(zhǔn)扶貧、不落一人”；堅(jiān)持政策、項(xiàng)目、資金公開透明，采取各種途徑宣傳政策，對所確定了的到村到戶項(xiàng)目資金，必須要采取多種形式公開公示，做到政策家入戶曉，項(xiàng)目資金安排精準(zhǔn)到位、公平合理。對由信息不透明所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，首先必須保障民眾的扶貧信息知情權(quán)，將扶貧信息更大程度地向基層敞開，吸納基層監(jiān)督。其次要將扶貧工作納入政務(wù)公開范疇，將所有扶貧計(jì)劃直至款項(xiàng)全部向社會公開，扶貧資金用在什么地方，必須通過相關(guān)平臺公之于眾，接受公眾監(jiān)督。最后要建立健全社會監(jiān)督、舉報(bào)、反饋等渠道，做到有疑必查。特別要防止“被脫貧”現(xiàn)象，嚴(yán)把貧困戶“進(jìn)退”關(guān)。通過有效、合規(guī)的程序，把真正的貧困戶識別出來，已脫貧的貧困戶及時(shí)退出，確保貧困戶“進(jìn)退”真實(shí)準(zhǔn)確。其辦法就是要建立完善脫貧銷號程序：在民主評議確定擬脫貧戶后，相關(guān)調(diào)查組入戶核實(shí)，農(nóng)戶簽字確認(rèn)，對脫貧初選名單以及核實(shí)情況進(jìn)行公告公示，在建檔立卡信息系統(tǒng)標(biāo)注。還需要建立貧困戶跟蹤機(jī)制，對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶，在一定時(shí)期內(nèi)讓其繼續(xù)享受扶貧相關(guān)政策，避免出現(xiàn)剛脫貧又返貧的現(xiàn)象。