摘 要 現代民主社會的一項基本原則就是要求我們建立一個責任型政府，響應人民的需求，對人民負責，一方面要求行政人員有堅定的自律信念，同時加強行政官員有權受監(jiān)督的針對性，行政問責制度則成了這一要求的重要保障。目前我國被問責官員復出機制完善性和合理性在一定程度上還存在缺陷，難以準確判斷出在被問責官員復出過程中是否存在違規(guī)違紀現象。因此，本文認為必須要重視被問責官員無序復出帶來的影響，完善被問責官員復出機制的制度安排，盡早實現復出機制運行制度化、科學化和透明化。

關鍵詞 被問責官員 復出機制 制度軟肋 制度走向

作者簡介：馮迪，黑龍江大學政府管理學院2015級學術學位碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.212

一、問題的提出

責任政府是現代政府的一個基本特征，與責任政府相關聯(lián)的一個重要問題就是對官員的問責機制。2003年，我國進入了官員問責時期。官員問責制度對于權力的規(guī)范及制約，體現了現代民主社會的回應性倫理。 但是隨著一些曾被罷免或降職的官員紛紛復出，公眾開始對問責制度的公平性和價值性提出了質疑。

（一）官員復出及復出制度之概念界定

狹義的官員復出指官員引咎辭職、撤職或免職之后的重新任職；廣義的官員復出是指已經受到警告、記過、降級等行政處分的官員，在處分之前已經或者之后便很快重新任職或異地升遷的行為。 因此，官員的復出機制也就是說在符合一定的制度法規(guī)情況下，由主管機關重新選拔承擔被行政問責后相關責任的官員，并進行新一輪的任用選拔。

（二）官員復出機制的現實維度

當前被問責官員的復出機制一直受到社會各方面的質疑。主要原因在于被問責官員復出時間過快，具體過程不透明。

首先，復出過程不透明，缺少公民參與。目前，我國大多數被問責官員的復出并非政府人事部門的任用公示，復出的過程缺少透明度和公開化。其次，復出時間過快，復出職級變動小。據統(tǒng)計，我國被問責官員從被問責到復出的時間都很短，大多數都在1年左右，這個現象極大的弱化了復出機制的原本含義，另外，大多數復出官員在復出之后一般都是平級調動或異地升遷調動，降級調動所占比例較小。再次，復出原因不明確。主要是指官員在復出之前既沒有聽取民眾的意見，也沒有向公眾公示復出官員的姓名、復出原因以及復出條件。 復次，復出的程序缺乏有效監(jiān)督。我國在對官員復出的考察、任用和公示等方面缺少有效內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，由于部分官員在私下進行暗箱操作、攀關系等原因，內部監(jiān)督缺少了客觀真實性，又由于公民很難對官員復出等相關信息進行把握，參與程度降低，因此外部監(jiān)督的有效性也很大程度上被弱化了。

二、被問責官員復出的法理依據

（一）行政問責理論

行政問責制包括行政問責主體、對象、形式、承擔責任等好幾個方面。我國當前的責任體系主要有道義、政治、民主和法律責任四種。責任不同承擔的責任類型也不一樣。一般情況下，追究法律責任最為嚴重，接下來是政治責任，最后是民主及道義責任。目前我國行政問責主要有警告、記過、停職檢查、免職等方式。在以上這些形式中，無論懲罰處分的輕重，被問責官員的公務員身份也不會被撤銷。因此，即使處分再嚴重，他們的行政級別和公務員身份也依然存在。

（二）公共部門人力資源選撥任用理論

國家公務員選拔理論作為一項重要的人力選拔管理理論受到了馬克思主義觀點和西方資本國家的重視。在馬克思主義理論方面，毛澤東同志認為選拔干部是政府管理工作中的重中之重，在選拔時要貫徹“任人唯賢”的路線在群眾和工作實踐中去發(fā)現和選拔干部。另一方面，西方資本國家以行為科學理論來進行指導國家公共部門的人力資源選拔。這種理論認為每個人都是積極善良向上的，作為行政人員的個人要加強自我價值的實現，同時作為管理者還要滿足下屬的精神需求，重視員工的人格，形成民主開放的領導模式。

（三）責任政府理論

我國自2003年起就邁開了責任型政府的步伐。所謂的責任型政府就是具有管理職能的政府在行使權力時要充分發(fā)揚民主和依法行政，本著為人民負責的原則進行執(zhí)政，當官員行使權力不當或濫用時要承擔相應責任，實現權力和責任的統(tǒng)一。因此，作為公務人員必須要依法行政，在出現問題后必須要意識到問題的嚴重性，敢于承擔責任。

三、被問責官員復出機制的制度軟肋

我國于2003正式啟動行政問責制度，所帶來的效果也是十分顯著的。但是作為該制度的一部分，被問責官員復出還是存在不少明顯的失范現象，這些缺陷使得復出機制不能像政府期盼一樣發(fā)揮出全部效用，效果大大降低。

（一）被問責官員的外部法律政策體系不完備

被問責官員復出機制整個過程必須要依法制定，依法而行。就目前來說，我國官員復出制度還有一部分分散在各個條款條例中，并未形成一個統(tǒng)一的復出制度，而且相關規(guī)定也比較模糊、空洞和籠統(tǒng)。在《公務員法》中，雖然對引咎辭職進行了規(guī)定，但是復出的條件、程序以及法律后果還是一片空白。同時，復出官員對于黨的政策執(zhí)行操作性也比較差?！蛾P于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中規(guī)定官員復出時間年限為一年，但是如果復出擔任的職務低于原職務，就可以在任何時間內復出任職。 雖然規(guī)定中對復出年限進行了規(guī)定，但仍沒有擺脫用詞模糊的局限性，酌情處理的態(tài)度仍然不是解決問題的具體辦法。

（二）責任種類和職責權限劃分不清

被問責官員承擔的責任類型根據失職程度也有很大差異。從程度上講追究法律責任最為嚴重，其次是政治責任、民主責任和道義責任。具體的責任類型還需要進一步分析及規(guī)定。《公務員法》中規(guī)定受過刑事處罰的人喪失公務員身份。但是對受過其他處罰公務員的復出條件缺乏了明確的規(guī)定。因此，應該對復出官員的復出條件、時間、責任等進行更加詳細的劃分，加強復出條件精準度。

（三）程序機制不符合程序正義

程序正義也就是指裁判過程的公平，法律程序的正義。而被問責官員的復出機制應該要符合程序正義的最低要求。目前我國官員呈現出一種隨意復出的趨勢，復出機制缺乏了透明的程序和有效監(jiān)督。一方面，大多數官員的復出都沒有政府的公示，公眾通過媒體的渠道進行得知，這在一定程度上使公眾產生對復出條件、復出程序等質疑；同時，根據我國規(guī)定，上一級官員有權力決定下一級是否可以復出，這之間上下級的關系有否做到決定毫無偏私也是值得深入思考的。

四、官員復出機制的重構

基于上述分析可以看出解決被問責官員復出機制出現的種種問題，需要進一步的進行制度設計與規(guī)范，而且這也成了我國當前政治制度建設的緊要任務。

（一）明確被問責官員復出機制的基本原則

第一，差異性原則。在被問責官員復出的過程中，應該調查清楚官員問責的前因后果，針對被問責官員的問責原因、程度輕重、承擔責任的主動性和被動性以及改正狀況等進行差異性對待。第二，合法性與合理性相結合的原則。合法性關注的是被問責官員復出過程、條件、時間等方面是否具有明確的法律法規(guī)以及是否符合相關的法律規(guī)定。合理性主要是對被問責官員個綜合素質進行評價，對其工作進行有效評估。第三，注重實效原則。所謂注重實效原則就是以官員在工作崗位中所取得的實際成效來對其進行考核、任免和獎勵。充分發(fā)揚“任人唯賢”的管理思想。

（二）構建扁平化的問責系統(tǒng)

構建扁平化的問責系統(tǒng)可以實現問責系統(tǒng)的多元化。其主要可以分為內部問責系統(tǒng)和外部問責系統(tǒng)。隨著內外部問責系統(tǒng)之間的互相結合和相互依存，我國扁平化的問責系統(tǒng)正在進行。

一方面，要構建內外部問責體系之間的交換與結合。內部問責系統(tǒng)與外部問責系統(tǒng)在形式上有很大的差異。內部問責系統(tǒng)具有專業(yè)性質，能夠保證問責過程的嚴密性和客觀性，外部問責系統(tǒng)的手段則更加靈活與多變。兩個系統(tǒng)的有效結合能夠更好的實現問責精神和主旨的一致性，對復出官員進行更加科學的管理與任用。另一方面，要加強社會組織和公眾在被問責官員復出程序中的參與權及監(jiān)督權。政府要公開相關信息，加強公眾參與政治力度，公眾的參與程度很大程度上決定了監(jiān)督的力度和機制的實施效果。同時也是政治民主的另一種體現。媒體及公眾的參與及監(jiān)督可以反映出官員復出后行為的真實情況，迫使官員對自己過去以及現在的行為作出反映。

（三）完善被問責官員的復出條件

目前我國對復出機制的法律規(guī)定尚未構成一個成熟的體系，且相互之間存在矛盾和沖突，因此，必須要將復出機制的相關體系集中，使其盡早構成一個完整的復出機制體系。首先，詳細規(guī)定復出時間。《公務員法》中對解除處分的時限條件進行了規(guī)定，并沒規(guī)定具體的重新復出任職時限，雖然在邏輯上二者可以看做是相同的，但是還需要對復出任職時限進行明確規(guī)定。其次，細化被問責官員復出的業(yè)績要求。官員若想復出必須要使其充分承擔責任，認真對待本職工作。在對官員進行管理時，可以使用績效管理方法，作為問責制考核的標準之一對官員的日常工作表現進行考核，并規(guī)定該官員相應的責任。

（四）建立官員復出回應機制

建立一個有效的官員復出回應機制能夠將體制內和體制外的權力、制度問責進行整合，減少復出的外部阻力。一方面對公眾獲取信息的渠道進行拓寬，對公眾公布信息時要堅持實事求是的原則，不虛化、不隱瞞，避免問責主體一權專治的現象。另一方面，主管機關要對問責官員復出的過程及決定進行說明并公示。將被問責官員復出的相關信息進行公開，在做出任用決定的時候將社會的回應及主流意見作為重要參考。

（五）健全官員復出的考核監(jiān)督程序

重新任用被問責官員是干部任用管理工作的一個重要環(huán)節(jié)。同時，官員的特殊性更容易引起關注。因此要建立符合重新復出任職官員工作性質的和妄為特點的考核標準，健全考核監(jiān)督程序。在進行考核的過程中要堅持科學性與規(guī)范化的原則，以定量和定性相結合的標準對被問責官員行為的適當性和工作效率進行綜合評價，有效發(fā)揮人大、新聞媒體和公眾等群體的監(jiān)督力量，使政府作出的行為合理合法。

五、結語

總之，被問責官員復出機制的規(guī)范化一方面可以為被問責官員的正當復出提供依據，減緩民眾對行政問責產生的信任危機；另一方面，它可以用嚴格的條件和程序來克服復出制度的隨意性和非透明性，減少被問責官員不正當的復出，完善制度設計上的不足和漏洞。因此，我國在建立被問責官員復出機制時要認識到制度的不足以及有可能面對的風險，以使行政官員復出機制發(fā)揮出其最大的有利功效。

注釋：

顧海坡、何冠群.被問責官員復出機制探析.行政與法.2011（5）.

王四炯.從官員 “變臉復出 ”看我國的行政問責制.黨政干部學刊.2009（12）.24-26.

彭紅霞.建立官員財產申報制度問題探析.理論導刊.2015.

劉美萍.論問責官員復出機制的構建.成都行政學院.2010（1）.