摘 要 隨著現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境的變化和發(fā)展，人們對(duì)馬克斯·韋伯提出的官僚制組織理論有了更深入的認(rèn)識(shí)，發(fā)現(xiàn)了它的積極作用也看到不利的一面，官僚制確實(shí)在實(shí)踐中為組織提高了效率，還完善了組織的內(nèi)部系統(tǒng)，致使官僚制被現(xiàn)代組織所普遍認(rèn)可，但官僚制的缺點(diǎn)確實(shí)也是存在的。中國(guó)受傳統(tǒng)思想的影響，在官僚制組織文化方面較為匱乏，與西方存在一定的差異，長(zhǎng)期下去，這樣的差異勢(shì)必會(huì)影響行政系統(tǒng)的運(yùn)行，甚至?xí)绊懡?jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以在行政組織領(lǐng)域，我們迫切需要對(duì)官僚制進(jìn)行深入研究，希望在官僚制組織理論中找到行政改革的突破口，為我國(guó)行政謀求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 官僚制 官僚行政 行政組織 改革

作者簡(jiǎn)介：王超，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院2015級(jí)學(xué)術(shù)學(xué)位碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.211

一、 官僚制的涵義

官僚制是指一種以分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度，是依據(jù)官職和職位進(jìn)行的管理。此理論是20世紀(jì)馬克思韋伯提出的。為了避免對(duì)官僚制的誤解，也把官僚組織稱(chēng)為科層組織，這樣更能突出官僚制的特點(diǎn)。韋伯認(rèn)為每個(gè)組織都應(yīng)該有它的合法權(quán)威，并且這種權(quán)威有三個(gè)來(lái)源作為基礎(chǔ)。這三個(gè)來(lái)源分別是，基于傳統(tǒng)的權(quán)力，基于個(gè)人魅力的權(quán)力，法定的權(quán)力，而官僚制的權(quán)威來(lái)源就是法定的權(quán)力。官僚制是一種有效的并且有理性的管理體制包，其內(nèi)容包括：第一，專(zhuān)業(yè)化分工。起初，受亞當(dāng)斯密的影響，專(zhuān)業(yè)化分工是為了提高組織中的效率，可是單純的提高勞動(dòng)效率是不足以增強(qiáng)組織的權(quán)威的，消除等級(jí)社會(huì)的人身特權(quán)是進(jìn)一步對(duì)權(quán)威性的補(bǔ)充，不能讓身份和社會(huì)上的差別影響組織的發(fā)展。一個(gè)健康有發(fā)展?jié)摿Φ慕M織應(yīng)該在技術(shù)能力上有差別，通過(guò)專(zhuān)業(yè)能力提高效率降低人的主觀性和隨意性。第二，等級(jí)制。這里的等級(jí)制是指按照權(quán)利的大小，形成組織的等級(jí)序列，而非用家庭身份等作為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上，韋伯在嘗試通過(guò)另一種方式形成出新型的社會(huì)關(guān)系，打破了因出身定地位的標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造出人人平等的氛圍。第三，遵從法理。在理想的狀態(tài)下，官僚制組織應(yīng)該從組織構(gòu)建，設(shè)立部門(mén)，分配職位，選拔職員，直到在組織的運(yùn)作，在這一系列的過(guò)程中，都應(yīng)該遵從法律制度，有制度的管理和規(guī)范才能稱(chēng)之為理性的，這些制度應(yīng)該具有本組織的特色，例如行政部門(mén)的法律制度就應(yīng)該有其明顯的適用性。遵從制度辦事，做到有章可循，這樣就避免了“人治”的陋習(xí)和缺點(diǎn)。第四，非人格化。表面意義講就是排除人格的作用，從組織權(quán)威的來(lái)源講，就是否定了人格魅力，組織不受個(gè)人性格方面的喜好影響，人得主觀意識(shí)不會(huì)摻雜在組織的發(fā)展運(yùn)行中，取而代之的是條款和規(guī)定，這些制度包括明文或者是不明文的，但這些制度都是這個(gè)組織所認(rèn)可和接受的。在制度管理下的組織才更理性，發(fā)展的前景才更為廣闊。

二、韋伯官僚制的評(píng)價(jià)

（一）韋伯官僚制優(yōu)點(diǎn)

官僚制在管理層面上可以看作是一種文化。 可以將它理解為制度文化， 在官僚組織中，由制度規(guī)定組織層級(jí)、部門(mén)劃分、職位設(shè)置、成員資格，整個(gè)組織呈現(xiàn)的是制度化而非人格化的組織體系，組織成員的職位以及權(quán)力的大小，僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對(duì)組織帶頭人的個(gè)人崇拜和個(gè)人喜好。此種文化在當(dāng)代與法律法規(guī)發(fā)揮的作用以及特征是及其相似的，結(jié)合時(shí)代背景和社會(huì)需求對(duì)官僚文化進(jìn)行簡(jiǎn)要的概述和分析，其特征如下：第一，強(qiáng)調(diào)公平。根據(jù)韋伯的觀察世界顯然是不公正的，在這個(gè)世界上，階級(jí)意識(shí)和裙帶關(guān)系占據(jù)了主導(dǎo)，這是對(duì)人力資源的浪費(fèi)，勞動(dòng)階級(jí)既可以是產(chǎn)生追隨者，也可以是產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)者。在開(kāi)始是機(jī)會(huì)公平，后來(lái)是權(quán)力公平，讓個(gè)人或者是企業(yè)站在同一個(gè)起點(diǎn)，獲得同一水平的機(jī)會(huì)。例如，我國(guó)在資源配置上讓市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，憑借市場(chǎng)自發(fā)形成的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)的資源自由流動(dòng)，社會(huì)各組織進(jìn)行平等交換。第二，追求穩(wěn)定。官僚制以法定的權(quán)力為基礎(chǔ)，而法定的權(quán)力來(lái)源于制度和規(guī)范措施，所以在組織中下屬人員并不是服從于某個(gè)人而是服從某個(gè)職位所擁有的權(quán)力，所以它具有相對(duì)穩(wěn)定性，因?yàn)闄?quán)力比職位擁有者的任期更長(zhǎng)久。我國(guó)就是其中的典型代表，所以無(wú)論是行政領(lǐng)域還是其他領(lǐng)域會(huì)受到主觀因素影響，對(duì)于職位和權(quán)力的向往是因?yàn)槿穗H關(guān)系。所以相比較而言，官僚制因?yàn)槁毼粰?quán)力的約束，組織有較高的穩(wěn)定性。非人格化；強(qiáng)調(diào)職責(zé)分工、權(quán)責(zé)一致；行政人員的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，采取考試錄用、職業(yè)常任；政治中立，文官任職不受政府更迭的影響。第三，法律至上。組織中講求高效率是永恒的目標(biāo)，這依賴(lài)于理性的強(qiáng)化和法律的嚴(yán)謹(jǐn)，這位行政部門(mén)為提供了績(jī)效的穩(wěn)定性，工作的安全性，“精確、迅速、嚴(yán)格的服從、減合確少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力方面”這與傳統(tǒng)和個(gè)人魅力的權(quán)力來(lái)源有明顯的區(qū)別，雖然傳統(tǒng)組織也有它獨(dú)有的相關(guān)制度措施，但是此制度是建立在個(gè)人關(guān)系、喜好偏愛(ài)、社會(huì)特權(quán)的基礎(chǔ)之上，組織成員的關(guān)系有很大程度的人文主義色彩。在我國(guó)近些年的政治體制改革中，法律之上也成為了主旋律。

（二）韋伯官僚制不足

韋伯的官僚制相對(duì)于被提出的年代對(duì)于行政系統(tǒng)的建設(shè)確實(shí)有它的先進(jìn)意義。在肯定它的積極作用之后，其負(fù)面作用和不足之處也在人們隨后的研究和對(duì)其實(shí)踐性的檢驗(yàn)中，受到了批判和反對(duì)。對(duì)官僚行政的批判如下：第一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化。專(zhuān)業(yè)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)化分工是官僚行政極為重視的，但在行政的一些工作并不是專(zhuān)業(yè)化程度較高就可以解決的，這導(dǎo)致政府功能在逐步的退化；除此之外，還會(huì)引起人才流失。由于專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)越性，使得那些學(xué)歷不高但更有能力的人遭到了限制和歧視。第二，拘泥于規(guī)則。“僵化的官僚主義”必然導(dǎo)致員工教條思想不靈活，久而久之成為了規(guī)章制度的奴隸，進(jìn)而泯滅了人性，使員工失去了創(chuàng)造力，使得原本就嚴(yán)肅的行政工作更加機(jī)器化。著名的行政學(xué)家張康之在其《尋找公共行政的倫理視角》一書(shū)中，“認(rèn)為韋伯僚制理論的合理性、合法性支柱，在實(shí)踐中否定了人性、人的價(jià)值、個(gè)性和主體精神”。第三，理想色彩過(guò)于濃厚。法律之上是一個(gè)必然趨勢(shì)，也是許多發(fā)展中國(guó)家的理想目標(biāo)，而發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情是有特殊性的，法律在社會(huì)中還沒(méi)有得到足夠的重視，權(quán)威性還沒(méi)有真正確立，更重要的是人治現(xiàn)象極為嚴(yán)重，一些管理問(wèn)題和貪污現(xiàn)象恰恰體現(xiàn)了韋伯的理性官僚制是處于理想狀態(tài)的，官僚制原則在應(yīng)用時(shí)極容易引起多種社會(huì)問(wèn)題。

（三）韋伯官僚制的評(píng)析

綜合上述對(duì)韋伯官僚制的評(píng)價(jià)，我們要綜合考慮，任何事物因?yàn)橄鄬?duì)的主體不同，就會(huì)出現(xiàn)兩面性，雖然韋伯的官僚制受到了不同程度的批判，理性對(duì)待官僚制這些批判來(lái)自不同的聲音，發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家，剝削者和被剝削者，站在的利益角度不同，往往使得批判不夠客觀，不夠理性。我們要以發(fā)展的眼光，長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看問(wèn)題，韋伯當(dāng)時(shí)的研究對(duì)象是美國(guó)和法國(guó)等西方發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，官僚制自然對(duì)這些國(guó)家有更強(qiáng)的適用性，可對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，單純的拿來(lái)主義是不合理的，使用不當(dāng)會(huì)有消化不良的現(xiàn)象，所以我們?cè)谌诤瞎倭盼幕瘯r(shí)，一定會(huì)是中國(guó)的特色模式。

三、研究韋伯官僚制對(duì)我國(guó)行政建設(shè)的啟示

（一）用官僚制審視國(guó)內(nèi)行政“怪像”

1.“私人關(guān)系”阻礙公平

中國(guó)傳統(tǒng)的人際關(guān)系帶有鮮明的特殊主義取向，人們?cè)跊Q定社會(huì)行為的態(tài)度和行為取舍時(shí)，首先考慮的是對(duì)方同自己的私人關(guān)系。例如我國(guó)公務(wù)員考試制度，對(duì)于人才的選拔是否有不良傾向，如何讓進(jìn)入的人員保質(zhì)保量。這些質(zhì)疑都是這種特殊主義的影響，在人們的思維方式和行為習(xí)慣之中存留已久，進(jìn)而對(duì)形式主義、普遍主義的行為規(guī)范的抵觸心理。

2.權(quán)力濫用不利于行政組織穩(wěn)定

近些年中，在經(jīng)濟(jì)改革的浪潮中，卻沒(méi)有意識(shí)到政治也需要同步進(jìn)行，遺漏了政治的角色可以影響資源與權(quán)力的兌換關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)，政府往往扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體的特殊角色。人治的方式轉(zhuǎn)變了，但行政中仍然受人治主導(dǎo)?！拔覈?guó)的政治權(quán)力有著鮮明的人格特征，權(quán)力與特定的個(gè)人緊密關(guān)聯(lián)，缺少形式理性的法律基礎(chǔ)”政府的經(jīng)濟(jì)行為被合理的利用。通過(guò)行政審批權(quán)對(duì)公共資源進(jìn)行進(jìn)一步分割。個(gè)人私利、部門(mén)利益依舊是凌駕于公共利益之上。

3.常規(guī)治理體系不完善，法律不健全

在我國(guó)行政體制改革的規(guī)劃中，規(guī)范化、體系化、制度化，早已得到了應(yīng)然性的認(rèn)可。但落實(shí)到現(xiàn)實(shí)卻是，科學(xué)有效的常規(guī)治理體系一直不能落實(shí)，政策目標(biāo)得以落空，而從法律上卻沒(méi)有相應(yīng)的解決措施，使得表面看上去無(wú)所不能的政府權(quán)力，真正治理公共問(wèn)題時(shí)政府措施的有效性顯得極有限。例如食品安全、環(huán)境污染等公共問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)行政建設(shè)，變“怪像”為新像

1.讓行政權(quán)力受限

資源的問(wèn)題是我國(guó)乃至世界一直所重視的，所以在行政整改中，對(duì)于資源問(wèn)題尤為重視，例如我們集中力量分散權(quán)力，減低權(quán)力使用者的持久性，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，對(duì)以前權(quán)力過(guò)分集中的制度都一一改革，與此同時(shí)在權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制也進(jìn)一步的完善和加強(qiáng)。使得資源不被個(gè)人所占有，公共財(cái)產(chǎn)不受權(quán)力破壞。

2.讓制度成為“個(gè)人關(guān)系”的韁繩

經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，要想實(shí)現(xiàn)行政的高效和國(guó)家的久安，必須從根本上讓制度化取代人格化?！霸谛姓倭蓬I(lǐng)域，要么采用管理制度，否則別無(wú)選擇，官僚制成了理性社會(huì)的世界命運(yùn)”，也就是從人治走向法治。而實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是要改革傳統(tǒng)型統(tǒng)治或魅力型統(tǒng)治的方式。使人的主觀行為成為豐富力量而不是決定力量，牢牢把握人員準(zhǔn)入制度，從根本上保證行政隊(duì)伍的合法性。適當(dāng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的建設(shè)，既能提高效率，又能輔助行政建設(shè)。

3.建設(shè)具有中國(guó)特色的法理性治理模式

我國(guó)政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型最根本的問(wèn)題就是要加強(qiáng)行政權(quán)力的合法性，是克服官僚專(zhuān)政的最有效的良藥。突破人治的怪圈，建立法治政府，必須以規(guī)范、科學(xué)、非人格化的法律秩序和措施來(lái)規(guī)范政府權(quán)力，重要的前提是保障公民參與的合法權(quán)力，只有受到法律的硬性約束，才能使權(quán)力在制度的籠子中為民所用。官僚制的法律之上性有足夠的發(fā)展張力，因?yàn)樗m應(yīng)了時(shí)代的需要，支持了行政的進(jìn)步。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)以及各國(guó)溝通的渠道越來(lái)越暢通，我國(guó)行政開(kāi)始有了相對(duì)規(guī)范和依法行政的走勢(shì)，但我們的治理結(jié)構(gòu)是存在不正式，松散的現(xiàn)象，猶如尚未發(fā)育好的嬰兒，還需要更多的營(yíng)養(yǎng)，而這受法律影響和決定，而非人治。在韋伯的官僚制中，向我們說(shuō)明了法理治理的合法性和必要性，但韋伯的觀點(diǎn)是千篇一律的，從法律的制定到法律的實(shí)行，是受到多種因素影響的，所以我國(guó)在借鑒韋伯法理思想的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步對(duì)其研究，進(jìn)一步規(guī)劃。

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