王春山

一、引言

隨著國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，收費公路投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式變得多樣化，收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓交易活動紛紛涌現(xiàn)。盡管國家出臺了相應的政策規(guī)定，但是相對于實踐發(fā)展，政策仍然滯后，各地在轉(zhuǎn)讓中均遇到了不少問題，收費公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓亂象迭出。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國公路建設投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。在市場化運作程度高的狀況下，投資者通過盤活存量資產(chǎn)，進行資本運作成為必然趨勢。各種形式的公路收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓，即收費公路建成通車后，轉(zhuǎn)讓方將其合法取得的收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務設施經(jīng)營權(quán)等收費公路權(quán)益，有償轉(zhuǎn)讓給受讓方的交易活動頻頻出現(xiàn)。

為規(guī)范收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為，國家出臺了一系列政策規(guī)定。1994年，交通部出臺《關于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)有關問題的通知》，正式認可了收費公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為。2004年，國務院發(fā)布的《收費公路管理條例》，對加強收費公路管理、規(guī)范收費公路市場行為、維護收費公路經(jīng)營管理者和使用者的合法權(quán)益進一步做出規(guī)定，但仍未對收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓作出操作性較強的規(guī)定。2008年，交通運輸部出臺《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（以下簡稱《轉(zhuǎn)讓辦法》），明確規(guī)定，國家允許依法轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益，對收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓進行嚴格控制。對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓進行從嚴管理，規(guī)定了轉(zhuǎn)讓條件，規(guī)范了轉(zhuǎn)讓、受讓主體行為與轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓收入的使用管理，對收費權(quán)的評估、轉(zhuǎn)讓成交價、受讓方資質(zhì)等作了嚴格規(guī)定，并要求必須采用公開招投標的方式選擇受讓方。2010年，交通運輸部出臺了《關于公路經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）轉(zhuǎn)讓有關問題的通知》，對收費公路經(jīng)營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓進行了規(guī)范，收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理進一步從嚴。盡管出臺了相應的政策規(guī)定，但是相對于實踐發(fā)展，政策仍然相對滯后，各地在轉(zhuǎn)讓中均遇到了不少問題，收費公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓亂象迭出。本文對實踐中收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓中的問題進行了分析，并提出了相關建議。

二、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓存在的問題

一是目前的行政審批機制約束收費公路經(jīng)營主體融資正常需求。長期以來，我國公路建設資金來源主要為財政撥款和銀行貸款。由于依靠地方財力資本金投入，遠不能滿足我國公路建設發(fā)展的需要。因此，銀行貸款占總投資的比重較大，收費公路項目債務成本偏高，債務資本總體規(guī)模偏大。通過收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓能有效緩解經(jīng)營主體資金緊張的局面，拓寬資金融資渠道；通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)可提前收回投資、緩解還本付息的壓力；同時用所得的資金再進行新的公路基礎設施建設，能推動收費公路事業(yè)的發(fā)展。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。而目前《轉(zhuǎn)讓辦法》中，國道收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓需報交通運輸部進行審批，國道以外的收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓由省級人民政府審批并報交通運輸部備案，嚴格限制收費還貸路轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路，審批環(huán)節(jié)需要財政部門意見等，這都使審批難度增加，一定程度上增加了收費公路經(jīng)營主體的融資難度。

二是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)避審批現(xiàn)象嚴重。作為《收費公路管理條例》的配套規(guī)章，《轉(zhuǎn)讓辦法》對收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓收入管理、轉(zhuǎn)讓后續(xù)管理及收回等方面，作了詳細的制度和流程化的規(guī)范，但是并沒有對股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進行規(guī)范。特別是當公路經(jīng)營企業(yè)控股股東發(fā)生變更時，由于沒有明確的法律規(guī)定，交通運輸行業(yè)主管部門無從審核，再加之目前評估程序不規(guī)范，投資極易轉(zhuǎn)化為投機，并以此來謀取暴利或獲取不正當?shù)睦?，給社會公眾利益造成損害，也極易造成公路國有資產(chǎn)的損失。如一些民營企業(yè)、外資企業(yè)，向交通部門購買收費公路經(jīng)營權(quán)時，其出資大部分是銀行貸款，但銀行貸款不是由這些企業(yè)的資產(chǎn)作抵押取得，而是以被購買的收費公路的經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押取得。這種做法不僅未達到吸引社會資金參與公路建設的目的，還讓一些人以極低的風險代價控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中牟取巨額利益。

三是準入門檻低，退出機制不健全。我國收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓沒有明確規(guī)定投資方的資產(chǎn)額，一些資金實力不足，風險抵御能力較低，管理能力不強的企業(yè)，通過收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，成為收費公路運營主體，造成收費公路資金壁壘虛置的局面。政府在公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的主要環(huán)節(jié)中缺乏必要的監(jiān)管制度，沒有建立收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的市場退出機制，導致在權(quán)益轉(zhuǎn)讓后出現(xiàn)經(jīng)營企業(yè)唯利是圖、損害社會公共利益時政府無法管理的現(xiàn)象。

四是收費公路權(quán)益評估不規(guī)范造成權(quán)力尋租。公路收費權(quán)作為依附在公路有形資產(chǎn)上的一種無形資產(chǎn)，其資產(chǎn)價格很大程度上取決于收費年限長短和未來交通流量的大小。收費公路轉(zhuǎn)讓交易市場不透明和信息不對稱，造成公路收費權(quán)益評估價格不合理，從而使評估價格的核準審批環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失。如審計署2015年第34號公告中公布，山西省交通廳原廳長王曉林等人違規(guī)操作，使民營企業(yè)通過倒賣收費公路經(jīng)營權(quán)獲利1.8億元。可見收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理不規(guī)范，既為尋租者提供了空間，又不利于維護正常的市場秩序，造成惡劣的社會影響。

三、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的建議

一是合理劃分審批權(quán)限，賦予地方相應審批權(quán)。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。因此，建議賦予地方政府相應的審批決策權(quán)，將國道收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓等審批權(quán)限下放省級人民政府。這也與中央提出的處理好政府與市場關系，通過簡政放權(quán)激發(fā)市場活力的管理思路相吻合。由“入口管理”變?yōu)椤斑^程管理”。中央對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓嚴格管理的根本目的，是為了維護轉(zhuǎn)讓方、受讓方以及使用者的合法權(quán)益，保證國有資產(chǎn)不受損失。在保證國有資產(chǎn)安全的前提下，收費公路權(quán)益受讓方能夠為使用者提供良好的服務水平，同樣也能實現(xiàn)監(jiān)管的目的。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。健康而富有活力的轉(zhuǎn)讓市場是各類資本有興趣進入高速公路領域的前提。而目前對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的嚴格限制管理政策，在某種程度上阻礙了社會資本進入收費公路領域。所以，國家對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的管理重點，不應是轉(zhuǎn)讓的組織管理流程、收費權(quán)益的評估技術(shù)等問題，而應該是在保證國有資產(chǎn)安全前提下，放寬轉(zhuǎn)讓入口審批，對轉(zhuǎn)讓后受讓主體經(jīng)營管理進行過程嚴格監(jiān)管。

二是建立健全收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓法規(guī)體系。國家要進一步完善公路方面的法律法規(guī)，在《轉(zhuǎn)讓辦法》的框架下，制定一系列配套法律法規(guī)，形成完善的法律法規(guī)體系，促進收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的法律化和規(guī)范化。特別是制定收費公路投資方，通過公司股權(quán)變更轉(zhuǎn)讓收費權(quán)益行為的監(jiān)管制度，如公路經(jīng)營企業(yè)在按公司法有關規(guī)定進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時，必須上報省人民政府批準；未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)讓的，交通主管部門不予辦理業(yè)主變更等相關手續(xù)，并將依法追究其相應責任。應在《公司法》規(guī)定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序中增設附加條件，如涉及公路收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓程序，應在轉(zhuǎn)讓前經(jīng)省級人民政府交通主管部門“審批，或?qū)徍?，或核準，或報備”。建立工商管理部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的協(xié)作機制，通過多部門實施全方位的有效監(jiān)管，確保權(quán)益轉(zhuǎn)讓過程規(guī)范化、程序化，公開透明，防止國有資產(chǎn)流失。

三是理順管理體制，推行收費公路委托管理。收費公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理工作中所出現(xiàn)的問題，主要是管理體制混亂所造成的。因此，應該理順收費公路管理體制，建立適合我國國情的收費公路管理方式。在適當?shù)牡赜蚍秶鷥?nèi)，推行收費公路運營的委托管理，將該區(qū)域內(nèi)的收費公路路段集中運營管理，合理配置資源。并建立各類資本進入公路投資領域的資格準入制度和退出機制，細化資本準入的各項指標，嚴格審查投資主體資格，防止投資能力差的企業(yè)進入收費公路領域，防止沒有經(jīng)濟實力的企業(yè)通過收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓，進行不正當?shù)娜谫Y和投機行為，影響收費公路事業(yè)健康發(fā)展。加強事后監(jiān)管，對收費公路權(quán)益受讓企業(yè)后續(xù)經(jīng)營管理水平作出明確要求并嚴格進行監(jiān)管，建立受讓企業(yè)合理收益水平的調(diào)節(jié)機制，對于經(jīng)營管理水平達不到規(guī)定要求的受讓主體，制定嚴厲的處罰措施并建立相應的退出機制，確保受讓企業(yè)運營管理規(guī)范化，服務水平符合既定要求。

通過“輕審批”，將收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的入口放開，使更多的資金和資源流向收費公路基礎設施領域，激發(fā)市場活力，為收費公路建設籌集更多資金。通過“嚴監(jiān)管”，使轉(zhuǎn)讓過程規(guī)范透明、對受讓運營主體服務水平要求明確，受讓主體收益水平調(diào)節(jié)恰當。各類投資主體均可參與到收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓中。下放轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，在權(quán)益轉(zhuǎn)讓的管理過程中“輕審批、嚴監(jiān)管”，激發(fā)市場活力，保證服務水平，促進收費公路行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。