李華
自財政部推行內(nèi)部控制制度建設(shè)以來,行政事業(yè)單位在現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》)的具體要求,完成了單位內(nèi)部控制制度體系的架構(gòu)。然而目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度尚處于初建階段,雖然取得了一定的成效,但仍存在內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力、業(yè)務(wù)流程改造滯后、內(nèi)部控制風險評估不全面、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備、監(jiān)督評價機制不健全等缺陷。距離內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)還有很大的差距。本文著重探索行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點及改進策略。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析
(一)內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力
行政事業(yè)單位不以營利為目的,而應(yīng)著力于有限的財政資源的合理配置,提高財政資金的使用效率,提升行政管理能力,優(yōu)化公共服務(wù)品質(zhì)。雖然目前大多數(shù)行政事業(yè)單位在既有的制度基礎(chǔ)上依據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》和《操作指引》的要求,編制完成了單位的內(nèi)部控制制度,但制度流于形式,對風險的評估控制、業(yè)務(wù)流程的再造、不相容崗位的設(shè)置,均未能真正觸發(fā)組織的底層變革。內(nèi)部控制制度不是靜態(tài)的工作口號,而應(yīng)該是動態(tài)的管理模式,應(yīng)該在執(zhí)行過程中隨著內(nèi)、外部環(huán)境的變化和業(yè)務(wù)形式的變動不斷修正、調(diào)整,以期日益完善。如果內(nèi)部控制制度不能落實于組織運行的各個環(huán)節(jié),就會流于形式。行政事業(yè)單位應(yīng)加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度,在執(zhí)行過程中才能發(fā)現(xiàn)問題,在解決問題的過程中促進單位內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。
(二)業(yè)務(wù)流程改造滯后
行政事業(yè)單位的政府職能和公共服務(wù)屬性決定了其內(nèi)部控制有別于企業(yè)單位的“企業(yè)價值最大化”追求,其內(nèi)部控制目標、原則、要素均緊緊圍繞風險防控展開。行政事業(yè)單位既有的管理模式和組織架構(gòu)以行政層級化管理為主,而其業(yè)務(wù)開展以行政命令為導(dǎo)向,往往陷于僵化、低效的泥沼。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的施行,將權(quán)力關(guān)進了制度籠子中,有人擔心是否會同時束縛了組織的活力和效率。通過對業(yè)務(wù)流程的梳理,確立風險環(huán)節(jié),明確職責劃分,將制衡機制嵌入到業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)以完成流程再造,是提高業(yè)務(wù)管理水平和行政效率的有效途徑。然而改變既有的管理模式和業(yè)務(wù)流程可能涉及跨層級、跨部門的合作協(xié)調(diào),勢必遇到阻力和困難,也是行政事業(yè)單位現(xiàn)階段業(yè)務(wù)流程改造相對內(nèi)部控制制度的建立顯得滯后的原因。
(三)內(nèi)部控制風險評估不全面
按《內(nèi)部控制規(guī)范》要求,行政事業(yè)單位的風險評估分為單位層面和業(yè)務(wù)層面分別進行,依照目標設(shè)定、風險識別、風險分析和風險應(yīng)對等步驟,對單位運行過程中可能發(fā)生的風險和可能造成的后果進行量化測評。由于行政事業(yè)單位管理模式具有很強的政策性,經(jīng)濟業(yè)務(wù)的專業(yè)性、公益性突出,相關(guān)政策法規(guī)、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境變遷迅速,這就要求風險評估人員既能熟悉政策法規(guī),又對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程、特點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)相當了解。而目前行政事業(yè)單位的風險評估工作,仍以業(yè)務(wù)層面的風險評估為主,主要集中在預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理方面,仍以內(nèi)部審計人員和財務(wù)人員為主,風險評估的全面性、獨立性、專業(yè)性都有所欠缺。
(四)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備
《內(nèi)部控制規(guī)范》要求,行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng),其功能應(yīng)覆蓋單位的主要業(yè)務(wù)控制及流程管理。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀看,預(yù)算管理業(yè)務(wù)主要使用財政業(yè)務(wù)信息處理平臺,收支業(yè)務(wù)主要使用非稅收入管理信息系統(tǒng)和財務(wù)軟件,政府采購業(yè)務(wù)使用財政政府采購平臺,資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)使用專業(yè)公司開發(fā)的資產(chǎn)管理信息平臺和其他資產(chǎn)管理軟件,建設(shè)項目和合同管理則很少有獨立軟件系統(tǒng)。上述系統(tǒng)功能模塊相互獨立,無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互傳,成為各自為政的信息孤島,且其設(shè)計不是以單位內(nèi)部控制目標為導(dǎo)向的,即無法滿足單位內(nèi)部控制管理的需求,又無法實現(xiàn)信息公開和內(nèi)部監(jiān)督職能,降低了內(nèi)部控制效率。
(五)監(jiān)督評價機制不健全
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)置了單位自評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三層監(jiān)督機制。目前大多數(shù)單位都完成了內(nèi)部控制自評價和年度內(nèi)部控制報告的編制,然而內(nèi)部控制評價指標彈性較大,受單位評價部門主觀因素影響較大,在現(xiàn)行的制度體系下,很難客觀完整地評價單位的內(nèi)部控制狀況。內(nèi)部監(jiān)督主要由單位的內(nèi)部審計部門牽頭負責,然而目前有相當部分的行政事業(yè)單位沒有獨立的內(nèi)部審計部門和專職的內(nèi)部審計人員,有的內(nèi)部審計人員兼職于財務(wù)部門或行政管理部門,其專業(yè)業(yè)務(wù)能力和獨立性都不容樂觀,內(nèi)部監(jiān)督成效有待商榷。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段,外部監(jiān)督機制尚不完善,外部審計機構(gòu),如會計師事務(wù)所仍以財務(wù)審計、經(jīng)濟責任審計業(yè)務(wù)為主,只是在實施外部審計的過程中兼顧單位的內(nèi)部控制制度建立情況,未能提供獨立專業(yè)的內(nèi)部控制審計服務(wù)。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改進策略
(一)成立內(nèi)部控制組織,落實內(nèi)部控制工作制度
行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度,側(cè)重于防范舞弊和預(yù)防腐敗,著重于提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制制度體系的設(shè)計應(yīng)“橫管到邊,縱管到底”,要求將制衡機制嵌入到單位行政運行和經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié),防患于未然,將風險控制在可承受的范圍內(nèi)。內(nèi)部控制制度的建設(shè)決不是單位行政管理部門或財務(wù)部門能獨立設(shè)計完成的,需要單位內(nèi)部所有部門形成合力,整合單位內(nèi)部所有資源,從組織架構(gòu)到業(yè)務(wù)流程重新梳理再造,才能在實踐中逐步完善。所以,強有力的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)部控制制度實施的關(guān)鍵,而單位負責人是內(nèi)部控制的第一責任人,對單位內(nèi)部控制建設(shè)責無旁貸。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組,由單位黨政領(lǐng)導(dǎo)“一把手”親自掛帥,組織單位行政管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理、紀檢監(jiān)督等部門共同參與,制訂單位內(nèi)部控制工作實施方案,建立單位內(nèi)部控制制度體系,貫徹落實內(nèi)部控制操作指引中的具體措施,切實提高單位的行政管理能力和風險防控水平。
(二)采購?fù)獠孔稍兎?wù),出具風險評估報告
內(nèi)部控制風險就是影響內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的不利因素。內(nèi)部控制風險評估是確定內(nèi)部控制風險點,從而確定風險應(yīng)對策略的前提條件。目前行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中風險評估的全面性、獨立性、專業(yè)性都不盡如人意。行政事業(yè)單位要引入獨立第三方專業(yè)機構(gòu),對單位的整體運營狀況出具風險評估報告。隨著近年來政府體制改革的深入,政府信息公開已覆蓋到非涉密行政事業(yè)單位的預(yù)、決算公開,并將繼續(xù)擴大信息公開的范圍和深度;政府采購服務(wù)項目也涵蓋了審計服務(wù),借鑒企業(yè)直接購買外部專業(yè)咨詢管理機構(gòu)服務(wù),出具風險評估報告,提供內(nèi)部控制管理建議的條件已趨于成熟。
(三)建立涵蓋業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)
大部分行政事業(yè)單位沒有統(tǒng)一的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng),各個功能模塊的信息數(shù)據(jù)無法互傳共享,是現(xiàn)行內(nèi)部控制體系中的薄弱環(huán)節(jié)。然而,行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作仍在初建階段,尚無已通過運行測試的成熟的,適合行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位即無法像企業(yè)那樣,直接采購成套內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)使用,又受制度和經(jīng)費條件制約,無力獨立設(shè)計開發(fā)涵蓋單位所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。只能寄希望于財政主管部門整合財政資源,借鑒財政信息平臺開發(fā)的模式,設(shè)計開發(fā)適合現(xiàn)階段行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng),推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和信息化建設(shè)的發(fā)展。
(四)配備專業(yè)監(jiān)察人員,完善監(jiān)督考核機制
內(nèi)部審計和內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制制度有效運行的保障措施,是權(quán)力運行的制約機制,是實現(xiàn)防范舞弊和預(yù)防腐敗的內(nèi)部控制目標的重要舉措。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機制尚不完善,人員配置不足,獨立性和專業(yè)勝任能力不強。當前應(yīng)在組織架構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上,盡可能配備專職的內(nèi)部審計和監(jiān)察人員,并對相關(guān)人員進行內(nèi)部控制、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、財務(wù)管理、審計知識的全方位培訓,使其具備專業(yè)勝任能力并在形式上和實質(zhì)上達到獨立性的要求,為事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供保障。
三、結(jié)語
隨著政府體制改革的逐步深化,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作也在逐步推進、完善過程中。當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段,遇到些困難和阻力在所難免。只要單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各部門通力配合、內(nèi)部控制目標明確、風險防控措施有效,行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)必然日趨完善,行政管理能力必然不斷提升。