李華

自財政部推行內(nèi)部控制制度建設(shè)以來，行政事業(yè)單位在現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）的具體要求，完成了單位內(nèi)部控制制度體系的架構(gòu)。然而目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度尚處于初建階段，雖然取得了一定的成效，但仍存在內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力、業(yè)務(wù)流程改造滯后、內(nèi)部控制風(fēng)險評估不全面、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備、監(jiān)督評價機制不健全等缺陷。距離內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)還有很大的差距。本文著重探索行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點及改進策略。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力

行政事業(yè)單位不以營利為目的，而應(yīng)著力于有限的財政資源的合理配置，提高財政資金的使用效率，提升行政管理能力，優(yōu)化公共服務(wù)品質(zhì)。雖然目前大多數(shù)行政事業(yè)單位在既有的制度基礎(chǔ)上依據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》和《操作指引》的要求，編制完成了單位的內(nèi)部控制制度，但制度流于形式，對風(fēng)險的評估控制、業(yè)務(wù)流程的再造、不相容崗位的設(shè)置，均未能真正觸發(fā)組織的底層變革。內(nèi)部控制制度不是靜態(tài)的工作口號，而應(yīng)該是動態(tài)的管理模式，應(yīng)該在執(zhí)行過程中隨著內(nèi)、外部環(huán)境的變化和業(yè)務(wù)形式的變動不斷修正、調(diào)整，以期日益完善。如果內(nèi)部控制制度不能落實于組織運行的各個環(huán)節(jié)，就會流于形式。行政事業(yè)單位應(yīng)加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度，在執(zhí)行過程中才能發(fā)現(xiàn)問題，在解決問題的過程中促進單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）業(yè)務(wù)流程改造滯后

行政事業(yè)單位的政府職能和公共服務(wù)屬性決定了其內(nèi)部控制有別于企業(yè)單位的“企業(yè)價值最大化”追求，其內(nèi)部控制目標(biāo)、原則、要素均緊緊圍繞風(fēng)險防控展開。行政事業(yè)單位既有的管理模式和組織架構(gòu)以行政層級化管理為主，而其業(yè)務(wù)開展以行政命令為導(dǎo)向，往往陷于僵化、低效的泥沼。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的施行，將權(quán)力關(guān)進了制度籠子中，有人擔(dān)心是否會同時束縛了組織的活力和效率。通過對業(yè)務(wù)流程的梳理，確立風(fēng)險環(huán)節(jié)，明確職責(zé)劃分，將制衡機制嵌入到業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)以完成流程再造，是提高業(yè)務(wù)管理水平和行政效率的有效途徑。然而改變既有的管理模式和業(yè)務(wù)流程可能涉及跨層級、跨部門的合作協(xié)調(diào)，勢必遇到阻力和困難，也是行政事業(yè)單位現(xiàn)階段業(yè)務(wù)流程改造相對內(nèi)部控制制度的建立顯得滯后的原因。

（三）內(nèi)部控制風(fēng)險評估不全面

按《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位的風(fēng)險評估分為單位層面和業(yè)務(wù)層面分別進行，依照目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對等步驟，對單位運行過程中可能發(fā)生的風(fēng)險和可能造成的后果進行量化測評。由于行政事業(yè)單位管理模式具有很強的政策性，經(jīng)濟業(yè)務(wù)的專業(yè)性、公益性突出，相關(guān)政策法規(guī)、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境變遷迅速，這就要求風(fēng)險評估人員既能熟悉政策法規(guī)，又對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程、特點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)相當(dāng)了解。而目前行政事業(yè)單位的風(fēng)險評估工作，仍以業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估為主，主要集中在預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理方面，仍以內(nèi)部審計人員和財務(wù)人員為主，風(fēng)險評估的全面性、獨立性、專業(yè)性都有所欠缺。

（四）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備

《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，其功能應(yīng)覆蓋單位的主要業(yè)務(wù)控制及流程管理。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀看，預(yù)算管理業(yè)務(wù)主要使用財政業(yè)務(wù)信息處理平臺，收支業(yè)務(wù)主要使用非稅收入管理信息系統(tǒng)和財務(wù)軟件，政府采購業(yè)務(wù)使用財政政府采購平臺，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)使用專業(yè)公司開發(fā)的資產(chǎn)管理信息平臺和其他資產(chǎn)管理軟件，建設(shè)項目和合同管理則很少有獨立軟件系統(tǒng)。上述系統(tǒng)功能模塊相互獨立，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互傳，成為各自為政的信息孤島，且其設(shè)計不是以單位內(nèi)部控制目標(biāo)為導(dǎo)向的，即無法滿足單位內(nèi)部控制管理的需求，又無法實現(xiàn)信息公開和內(nèi)部監(jiān)督職能，降低了內(nèi)部控制效率。

（五）監(jiān)督評價機制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)置了單位自評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三層監(jiān)督機制。目前大多數(shù)單位都完成了內(nèi)部控制自評價和年度內(nèi)部控制報告的編制，然而內(nèi)部控制評價指標(biāo)彈性較大，受單位評價部門主觀因素影響較大，在現(xiàn)行的制度體系下，很難客觀完整地評價單位的內(nèi)部控制狀況。內(nèi)部監(jiān)督主要由單位的內(nèi)部審計部門牽頭負責(zé)，然而目前有相當(dāng)部分的行政事業(yè)單位沒有獨立的內(nèi)部審計部門和專職的內(nèi)部審計人員，有的內(nèi)部審計人員兼職于財務(wù)部門或行政管理部門，其專業(yè)業(yè)務(wù)能力和獨立性都不容樂觀，內(nèi)部監(jiān)督成效有待商榷。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段，外部監(jiān)督機制尚不完善，外部審計機構(gòu)，如會計師事務(wù)所仍以財務(wù)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)為主，只是在實施外部審計的過程中兼顧單位的內(nèi)部控制制度建立情況，未能提供獨立專業(yè)的內(nèi)部控制審計服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改進策略

（一）成立內(nèi)部控制組織，落實內(nèi)部控制工作制度

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，側(cè)重于防范舞弊和預(yù)防腐敗，著重于提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制制度體系的設(shè)計應(yīng)“橫管到邊，縱管到底”，要求將制衡機制嵌入到單位行政運行和經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，防患于未然，將風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。內(nèi)部控制制度的建設(shè)決不是單位行政管理部門或財務(wù)部門能獨立設(shè)計完成的，需要單位內(nèi)部所有部門形成合力，整合單位內(nèi)部所有資源，從組織架構(gòu)到業(yè)務(wù)流程重新梳理再造，才能在實踐中逐步完善。所以，強有力的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)部控制制度實施的關(guān)鍵，而單位負責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，對單位內(nèi)部控制建設(shè)責(zé)無旁貸。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位黨政領(lǐng)導(dǎo)“一把手”親自掛帥，組織單位行政管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理、紀檢監(jiān)督等部門共同參與，制訂單位內(nèi)部控制工作實施方案，建立單位內(nèi)部控制制度體系，貫徹落實內(nèi)部控制操作指引中的具體措施，切實提高單位的行政管理能力和風(fēng)險防控水平。

（二）采購?fù)獠孔稍兎?wù)，出具風(fēng)險評估報告

內(nèi)部控制風(fēng)險就是影響內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)的不利因素。內(nèi)部控制風(fēng)險評估是確定內(nèi)部控制風(fēng)險點，從而確定風(fēng)險應(yīng)對策略的前提條件。目前行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中風(fēng)險評估的全面性、獨立性、專業(yè)性都不盡如人意。行政事業(yè)單位要引入獨立第三方專業(yè)機構(gòu)，對單位的整體運營狀況出具風(fēng)險評估報告。隨著近年來政府體制改革的深入，政府信息公開已覆蓋到非涉密行政事業(yè)單位的預(yù)、決算公開，并將繼續(xù)擴大信息公開的范圍和深度；政府采購服務(wù)項目也涵蓋了審計服務(wù)，借鑒企業(yè)直接購買外部專業(yè)咨詢管理機構(gòu)服務(wù)，出具風(fēng)險評估報告，提供內(nèi)部控制管理建議的條件已趨于成熟。

（三）建立涵蓋業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

大部分行政事業(yè)單位沒有統(tǒng)一的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，各個功能模塊的信息數(shù)據(jù)無法互傳共享，是現(xiàn)行內(nèi)部控制體系中的薄弱環(huán)節(jié)。然而，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作仍在初建階段，尚無已通過運行測試的成熟的，適合行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位即無法像企業(yè)那樣，直接采購成套內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)使用，又受制度和經(jīng)費條件制約，無力獨立設(shè)計開發(fā)涵蓋單位所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。只能寄希望于財政主管部門整合財政資源，借鑒財政信息平臺開發(fā)的模式，設(shè)計開發(fā)適合現(xiàn)階段行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和信息化建設(shè)的發(fā)展。

（四）配備專業(yè)監(jiān)察人員，完善監(jiān)督考核機制

內(nèi)部審計和內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制制度有效運行的保障措施，是權(quán)力運行的制約機制，是實現(xiàn)防范舞弊和預(yù)防腐敗的內(nèi)部控制目標(biāo)的重要舉措。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機制尚不完善，人員配置不足，獨立性和專業(yè)勝任能力不強。當(dāng)前應(yīng)在組織架構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，盡可能配備專職的內(nèi)部審計和監(jiān)察人員，并對相關(guān)人員進行內(nèi)部控制、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、財務(wù)管理、審計知識的全方位培訓(xùn)，使其具備專業(yè)勝任能力并在形式上和實質(zhì)上達到獨立性的要求，為事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供保障。

三、結(jié)語

隨著政府體制改革的逐步深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作也在逐步推進、完善過程中。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段，遇到些困難和阻力在所難免。只要單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各部門通力配合、內(nèi)部控制目標(biāo)明確、風(fēng)險防控措施有效，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)必然日趨完善，行政管理能力必然不斷提升。