肖海，常哲維

論國家知識產權行政管理機構的優(yōu)化

肖海，常哲維

我國知識產權行政管理機構的頂層設置不盡合理，不利于知識產權強國戰(zhàn)略的實施、強化知識產權行政保護以及融入國際知識產權體系。要遵守我國相關法律規(guī)定的行政管理體制設置原則，深刻認識知識產權管理的本質，學習和借鑒國際上的先進經驗，優(yōu)化知識產權行政管理機構。分析比較“二合一”模式和“三合一”模式的不同特點，認為“三合一”模式更具先進性，能更好地解決我國現(xiàn)存的制度弊端，更有利于促進我國知識產權事業(yè)的發(fā)展。

知識產權；知識產權行政管理；機構優(yōu)化；“三合一”模式

知識產權行政管理是指國家行政機關在法定范圍內，對知識產權事務進行管理、審查、保護、運用，并制定知識產權相關政策、措施和維護知識產權市場秩序，以此行使其知識產權相關職能的活動。知識產權行政管理機構是執(zhí)行這些管理事務的組織保障［1］。

我國人力資源豐富，創(chuàng)新、創(chuàng)造潛力巨大，尤其是在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的政策背景和科學技術更新日益加快的情況下，知識產權產品如文學作品、科技發(fā)明、商標商號等不斷增加。保護知識產權客觀上要求建立相關的行政管理機構，并在此基礎上逐漸形成一個系統(tǒng)的、完善的、高效的管理網(wǎng)絡。只有這樣，才能減少知識產權管理和保護方面的程序阻力和形式障礙。

行政機關手握國家公權力，維護公民權利、穩(wěn)定公共秩序、推動經濟發(fā)展是其應有的職責。反過來，行政機關也必須是在社會需求的推動下產生并優(yōu)化的。當下，世界各國都在著力實施知識產權戰(zhàn)略，在知識產權行政管理機構設置方面也各有特色。

一、國外知識產權行政管理機構設置模式概況

學理上通常根據(jù)知識產權取得方式的不同，將知識產權劃分為授權式知識產權和非授權式知識產權。其中，授權式知識產權是指權利的取得需要權利人提出申請并經行政機關登記的知識產權；非授權式知識產權是指非經行政機關授權可原始取得的知識產權。根據(jù)TRIPS協(xié)議等國際公約劃分的知識產權范圍，除了著作權（版權）屬于非授權式知識產權外，其他知識產權類型均屬于授權式知識產權。

很多發(fā)達國家的知識產權制度經歷了一個從萌芽到成長，最終成熟的發(fā)展過程，不論在知識產權的理論研究還是實踐運用上，都可以借鑒其先進經驗來推動我國的知識產權事業(yè)發(fā)展。

（一）“二合一”知識產權行政管理機構設置模式

“二合一”模式以美國、德國、韓國為代表，是指將授權式的工業(yè)產權和非授權式的版權分而治之的一種知識產權行政管理機構設置模式。美國的知識產權管理主要集中于兩個機構：隸屬于美國國會圖書館的美國版權局負責對版權的管理；專利和商標則統(tǒng)一由隸屬于美國商務部的美國專利商標局管理。美國版權局實行局長負責制，由局長統(tǒng)一領導；美國專利和商標局并非商務實體，而是隸屬于美國商務部的 14 個局之一［2］。

不僅是美國這樣的發(fā)達國家將版權和工業(yè)產權進行分開管理，像韓國這樣的國家其知識產權行政管理機構的設置也采取了“二合一”模式。韓國于1949年在商業(yè)、工業(yè)與能源部下設專利處，主管專利和商標事務。1977年又將專利處更名為知識產權局，提升為副部級機構。2004年將知識產權局掛靠在科技部，并對其職能進行了部分調整。2006年韓國將知識產權局改制為企業(yè)性質的組織。在版權方面，韓國著作權委員會是依照著作權法成立的管理著作權的政府機構，履行保護著作權的相關職能。

（二）“三合一”知識產權行政管理機構設置模式

“三合一”知識產權行政管理機構設置模式是將傳統(tǒng)的知識產權類型的版權、專利和商標等統(tǒng)一劃歸一個機構管理。相比“二合一”模式，這種模式更加強調了知識產權管理的專屬性。

英國授權專利局對主要知識產權進行管理。專利局隸屬于貿易工業(yè)部，其職權一致、內部協(xié)調、相互配合，促進了英國知識產權的發(fā)展。2007年，英國專利局更名為知識產權局，其職能和地位不變。

加拿大也采用了“三合一”模式。該國的專利、商標、版權、外觀設計和集成電路等均由知識產權局主管，食品監(jiān)督局則負責植物品種權的管理和保護。

（三）分散型知識產權行政管理機構設置模式

現(xiàn)在世界上大部分國家都采取了“二合一”模式來對本國的知識產權進行管理，只有少部分發(fā)達國家或地區(qū)采用了“三合一”模式。其他建立知識產權制度的國家或地區(qū)，如阿拉伯聯(lián)合酋長國、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亞、希臘、埃塞俄比亞、埃及和中國等，依然采取的是版權、專利、商標等知識產權類型分而治之的管理格局［3］，即分散型知識產權行政管理機構設置模式。

二、我國港、澳、臺地區(qū)的知識產權行政管理機構設置概況

香港、澳門和臺灣作為中國領土的一部分，其知識產權行政管理機構的設置與大陸地區(qū)不甚相同，三地均采用了“三合一”模式。但隨著知識產權愈來愈全球化，“兩岸三地”之間關于知識產權的交流合作不斷增強，對香港、澳門、臺灣的知識產權制度進行研究有利于“兩岸三地”知識產權的協(xié)同發(fā)展。

1990年，香港特別行政區(qū)成立了知識產權署，統(tǒng)一對專利、商標和版權事務進行管理。工商及科技局也有權對相應的知識產權進行管理。知識產權執(zhí)法則由香港海關負責。

根據(jù)澳門特別行政區(qū)2003年頒布的法令，特別行政區(qū)的專利、商標和版權管理機構為經濟局。經濟局除了管理知識產權的相關事務之外，還負責協(xié)助制定和執(zhí)行經濟活動中的經濟政策。

我國臺灣地區(qū)也是將專利、商標、版權等知識產權類型集中由隸屬于“經濟部”的“智慧財產局”進行管理，其以“提升審查品質與效能”和“加強智慧財產保護”為主要職能［4］。

三、我國大陸地區(qū)的知識產權行政管理機構設置概況

（一）我國大陸知識產權行政管理機構的設置

我國大陸的知識產權制度起始于20世紀80年代，隨著《商標法》《專利法》《著作權法》等知識產權相關單行法的頒布實施，以及我國加入了一系列知識產權國際條約，相應的知識產權管理機構也逐漸建立。但是，由于知識產權制度尚不成熟，建立統(tǒng)一的知識產權行政管理機構還不具備相應的經濟和政治條件。因此，從國家層面的知識產權管理機構設置來看，涉及到的知識產權行政管理機構數(shù)量繁多（見表1）。

表1 我國大陸知識產權行政管理機構一覽表

（二）優(yōu)化知識產權行政管理機構的意義

我國的國家知識產權局是國務院的直屬部門，其職能主要是對專利的管理以及在知識產權各類型之間進行協(xié)調。但是，由于行政級別的限制，實踐中這種協(xié)調職能的實現(xiàn)有很多障礙，副部級單位難以對正部級單位進行協(xié)調，這就必然會導致我國現(xiàn)有的知識產權管理機構各自為政，成為我國知識產權事業(yè)發(fā)展的短板。因此，對知識產權行政管理機構進行優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實意義。

1.有利于降低行政管理成本

由于知識產權各類型之間并非是完全獨立的，它們大都有交叉或重疊關系，在管理一個類型的知識產權時，還需要同另一個類型的知識產權管理機構進行溝通。然而，各自為政的管理格局必然會造成大量的人力和物力的浪費。而且，機構重復對人才的使用既是一種浪費，又違背了精簡行政機構的原則［5］。

2.有利于提高行政管理效率

知識產權行政管理機構各自為政會出現(xiàn)責任推諉現(xiàn)象。雖然很多地方現(xiàn)在嘗試部門之間的聯(lián)合執(zhí)法，但是，由于沒有形成常態(tài)機制，且難以建立有效的領導體制，因此收效甚微，大多流于形式。如果由一個機構統(tǒng)一進行知識產權管理，那么必然會提高行政管理效率。

3.有利于加強知識產權保護

知識產權行政管理機構過多，從表面上看是對知識產權進行全面的保護，而實際上過重的行政管理色彩反而會給知識產權的發(fā)展制造過多的制度障礙。而且，知識產權是一種可以進行交易的財產權，行政管理的范圍太廣、力度太大，既不利于市場經濟的良性發(fā)展，也不利于發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。

4.有利于減輕行政相對人負擔

由于知識產權各類型之間都有交叉和重疊，因此行政相對人在進行某一知識產權的查詢時，必然涉及對其他知識產權類型的知識運用。為此，需要搜集大量的相關信息來避免侵權行為的發(fā)生，增加了人力和物力的損耗。但是，由于沒有完善的知識產權信息交流平臺，導致各知識產權管理機構之間不能進行有效的信息溝通，無形中增大了行政相對人的時間和物力成本。因此，對行政管理機構進行優(yōu)化也是貫徹以人為本原則的客觀要求。

5.有利于對外進行知識產權交流

TRIPS協(xié)議中規(guī)定的透明度原則，要求簽署協(xié)議的成員國都應該按照協(xié)議的內容嚴格執(zhí)行。但是，由于我國知識產權行政管理機構繁多、級別不一、職能沖突，因此透明度原則很難得到貫徹執(zhí)行。另外，我國是WTO會員國，需要與其他會員國進行經常性的知識產權交流。由于我國知識產權管理機構復雜，很容易導致其他會員國在溝通對象的選擇上產生疑惑，因此必然會對我國知識產權的對外交流產生不利影響［6］。

四、完善我國知識產權行政管理機構設置的基本設想

為了有效促進知識產權國際交流，實施知識產權強國戰(zhàn)略，優(yōu)化知識產權資源配置，保障知識產權權益人的權益，應堅持一般行政機構的設置原則，精簡機構、完善職能、合理分配行政權力，改善我國知識產權行政管理機構的現(xiàn)狀［7］。

根據(jù)世界上知識產權行政管理機構設置的不同模式，有兩種相對完善的機構調整方案可供我國選擇：一是設立“三合一”的知識產權行政管理機構，負責知識產權各類型的管理，并按照不同類型設立內部機構；二是設立“二合一”的知識產權行政管理機構，將授權性知識產權進行集中管理，與版權分而治之，并根據(jù)實際情況設立內部機構。

（一）首選“三合一”知識產權行政管理機構設置模式

1.“三合一”知識產權行政管理機構的具體設置

盡管國家知識產權局也有協(xié)調各知識產權管理機構的職能，但是，因為在行政級別上只是一個副部級單位，比其他知識產權類型所屬的如國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家新聞出版廣電總局等正部級單位的級別要低，因此很難實現(xiàn)其組織協(xié)調的職能。

綜合考慮來看，可將直屬的國家知識產權局提升為國家知識產權總局，集中管理傳統(tǒng)知識產權類型，并根據(jù)不同類型下設版權司、專利司、商標司等具體管理機構。新設立的國家知識產權總局還應統(tǒng)一負責知識產權的對外事宜。除此之外，其他行政管理機構不再承擔知識產權管理職能［8］。

2.設立“三合一”知識產權行政管理機構的優(yōu)勢

首先，有助于彌補現(xiàn)有機構設置中的缺陷。建立統(tǒng)一的知識產權管理機構，可以裁撤與合并其他職能相同或相近的機構，有效降低行政成本。而且，制定完善的管理制度也是建立綜合性知識產權平臺，為國家機關立法、執(zhí)法和司法，以及公民避免違法提供系統(tǒng)而權威的遵從依據(jù)。

其次，有助于推動知識產權行政執(zhí)法的制度化。我國實行行政保護和司法保護相結合的“雙軌制”，行政保護因為其具有高效、便捷和主動性的特點而擁有司法保護所不具備的優(yōu)勢［5］。但是，實踐中由于知識產權管理機構復雜，致使很多知識產權糾紛的行政執(zhí)法難以有效施行，不利于對糾紛的及時處理。因此，建立統(tǒng)一的知識產權行政管理機構，對于推動知識產權處理機構的專門化具有重要作用。

最后，有助于暢通知識產權對外交流合作及爭議處理的渠道。建立統(tǒng)一的知識產權行政管理機構，形成統(tǒng)一的知識產權預警機制，有助于我國在處理知識產權國際爭端時集中力量和進行快速回應。而且，對知識產權進行統(tǒng)一管理還體現(xiàn)了我國知識產權發(fā)展的專業(yè)性，有助于提升我國的知識產權國際聲譽。

（二）次選“二合一”知識產權行政管理機構設置模式

“二合一”知識產權行政管理機構設置模式是當今世界上運用最普遍的一種形式，它根據(jù)授權性和非授權性的劃分將知識產權各類型分屬于不同的管理機構負責。

1.“二合一”行政管理機構設置模式的具體形態(tài)

（1）集中管理專利和商標等授權性知識產權。將同質性的授權性知識產權進行統(tǒng)一管理，既有利于行政機關審查登記工作的完整和統(tǒng)一，也降低了行政相對人在進行智慧創(chuàng)造和成果申請過程中的成本。之所以要對授權性知識產權進行登記公示，是因為要保護此類知識產權人的財產權益，其根本目的并非是為了創(chuàng)新。從法經濟學角度看，沒有利益追逐就沒有創(chuàng)新動力。我國知識產權的管理也應該是“為了利益而創(chuàng)新”，而不是“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”。只有正確認識知識產權管理的目的，知識產權事業(yè)才能不斷發(fā)展。

（2）版權管理機構仍為國家版權局。行政機構的調整和改革是一個漸進的過程，在沒有迫切需要的情況下應保持現(xiàn)狀。從目前國內出現(xiàn)的問題來看，主要集中在專利和商標等工業(yè)產權的經濟糾紛方面，而且這些糾紛和版權糾紛的相關性也較小，因此沒有必要改革版權管理機構。

2.“二合一”管理模式與“三合一”管理模式的不同

根據(jù)上述設想，“二合一”模式與“三合一”模式最主要的不同在于對版權主管機構的設置?！岸弦弧蹦Ｊ街械氖跈嘈院头鞘跈嘈灾R產權是由完全獨立的機構負責，并沒有共同的上位專業(yè)管理機構來解決兩者可能出現(xiàn)的職能交叉和糾紛。而“三合一”模式中，知識產權各類型由統(tǒng)一的機構進行管理，既能實現(xiàn)相互獨立的工作運轉，又能進行職能協(xié)作。但在實際改革過程中，“二合一”管理模式更易操作，也能夠給相關機構更多的時間進行內部調整。

（三）優(yōu)選“三合一”知識產權管理機構設置模式

在“三合一”模式中，將知識產權管理職能統(tǒng)一于一個單獨的機構，主要有兩種方式：一是保留國家知識產權局的機構設置，在統(tǒng)領知識產權管理職能的同時，由商務部進行管理。這是因為知識產權管理的目的在于獲得更高的經濟效益，以及保護知識產權人的經濟利益免受損失。而商務部作為我國對內對外的經濟貿易主管部門，其職能正好契合了知識產權管理的目的，在知識產權的財產性管理方面具有天然優(yōu)勢，更能激發(fā)知識產權的創(chuàng)新動能，更有經驗化解知識產權創(chuàng)造過程中的利益糾紛。二是單獨設置國家知識產權總局或者知識產權部，由其單獨行使知識產權管理的相關職能，并且承擔與其他部門協(xié)調和對外交涉的職能。

五、結語

我國自建立知識產權制度以來，就在不斷調整知識產權的行政管理機構。隨著社會經濟的發(fā)展和知識產權領域的逐步擴展，現(xiàn)有的知識產權管理體制已不能適應知識產權發(fā)展的需要，因此優(yōu)化知識產權行政管理機構勢在必行。分析比較“二合一”模式和“三合一”模式的不同特點，我們認為“三合一”模式更具先進性，能更好地解決我國現(xiàn)存的體制弊端，更有利于促進我國知識產權事業(yè)的發(fā)展。

[1]羅國軒.知識產權管理概論[M].北京：知識產權出版社，2007：125.

[2]楊國華.中美知識產權問題概觀[M].北京：知識產權出版社，2008：4-5.

[3]董希凡.知識產權行政管理機關的中外比較研究[J].工作研究，2006（3）.

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[5]朱雪忠，黃靜.試論我國知識產權行政管理機構的一體化設置[J].科技與法律，2004（3）.

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[7]劉劍文.知識經濟與法制變革[M].北京：法律出版社，2001：81.

[8]單曉光，王珍愚.各國知識產權行政管理機構的設置及其啟示[J].同濟大學學報（社會科學版），2007（3）.

（編輯：文汝）

D630.1

A

1673-1999（2017）08-0012-03

肖海（1971—），男，華東交通大學知識產權研究中心主任，教授，碩士生導師，研究方向為知識產權法學；常哲維（1991—），男，華東交通大學人文社會科學學院2015級碩士研究生，研究方向為知識產權法學。

2017-04-01

江西省知識產權軟科學研究計劃項目“知識產權保險法律制度研究”（ZR201616）階段性成果。